de superar a dicotomia Estado - Sociedade
Civil
A dicotomia, público/privado tem perpassado por muitas gerações de pensadores das áreas mais diversas como a política, histórica, social, jurídica, organizacional, e tem estado sempre presente neste trabalho.
Conceptualmente, e baseando-nos em Estêvão (1998), esta dicotomia arrasta um conjunto vasto de imagens e representações, relações e inter-relações traduzidas em significados: assim, o público aparece colado ao sistémico, ao manifesto, ao formal, ao generalizável, ao universo cultural de símbolos, aos rituais partilhados e ao poder publicitável; ao passo que o privado é conotado com o sentido de privação, ao que está isolado da sociedade pública, ligado aos recursos próprios, ao uso individual e doméstico, ao íntimo, ao que não é festivo, ou seja, o privado é reservado para o secreto, o informal, o particular, o individual ou interpessoal, e ainda para o poder oculto.
Naquilo que interessa para o nosso trabalho, a dicotomia referida será abordada utilizando a polarização Estado/Sociedade Civil, onde o Estado institui uma esfera pública, e representa o conjunto de aparelhos que num sistema social organizado exerce um poder coactivo enquanto a sociedade civil, entendida como domínio das relações sociais que não são reguladas pelo Estado, institui o que diz respeito à esfera privada.
É esta polarização que tem vindo a dominar a nossa reflexão acerca dos modos de regulação das políticas públicas de educação, sendo este o momento de reflectir se não existe uma via ou vias alternativas face à dicotomização proposta. A questão, neste caso, não trata de saber quem é que assegura a educação como um bem
público, mas a de questionar, antes, se a educação é um bem comum ou um bem de consumo.
Segundo Barroso (2003) é possível encontrar quatro tipos de respostas a esta pergunta:
• "A educação é um bem essencialmente público e
nesse sentido justifica-se a preponderância da intervenção do Estado (no financiamento e na operacionalização da oferta do serviço educativo) que pode ir até à forma extrema do 'monopólio estatal', com a supressão ou grande limitação do ensino privado.
• A educação é um bem essencialmente privado e nesse sentido não se justifica qualquer intervenção do Estado, devendo a oferta educativa ser assegurada por um mercado inteiramente livre e desregulado e a expensas dos indivíduos interessados (ainda que admitindo a existência de benefícios fiscais para as despesas de educação).
• A educação é um bem predominantemente público
que produz benefícios privados e, nesse sentido, cabe ao Estado uma grande parte do financiamento, regulação e prestação do serviço educativo, com a comparticipação
(ao nível do financiamento e da definição da oferta educativa) dos outros beneficiários do sistema (em particular os alunos e suas famílias, os futuros empregadores, etc.).
• A educação é um bem predominantemente privado que produz externa/idades públicas pelo que, embora cabendo ao Estado contribuir de maneira significativa para o financiamento do serviço educativo (tendo em conta essas externalidades), ele deve reduzir a sua intervenção ao mínimo, para permitir o funcionamento de
um"quase-mercado" educativo, baseado na concorrência e autonomia dos prestadores de serviço e na livre- escolha dos consumidores" (págs.89/90).
Pode considerar-se que, em larga medida, é a primeira resposta que justifica e legitima a Escola Estatal, enquanto a segunda e a quarta respostas fundamentam o que designamos até aqui por modelo de regulação mercantil. É, deste modo, a terceira afirmação que nos obriga a reflectir, então, sobre a necessidade de promover o desmantelamento da Escola Estatal sem que a alternativa constitua a adopção da perspectiva que faz depender a educação do jogo desregulado das forças de mercado. De acordo com a terceira resposta, afirma-se o princípio da subsidiariedade como uma das obrigações do Estado, um princípio que J. Freitas Ferreira (1985) enuncia quando estabelece que:
"O papel das instituições sociais superiores, como
o Estado, em relação à pessoa, à família e a outras entidades de menor porte, particulares ou públicas, consiste em promover, estimular e apoiar as suas legítimas iniciativas e, quando necessário, ordenar e completar a sua acção, ou mesmo suprir as suas carências (supletivismo). Ao cidadão assiste o direito de ser o autor principal do seu próprio progresso e o direito ao concurso subsidiário da sociedade, na medida do justo e do necessário" (pág.122).
Um princípio que Joaquim Azevedo (1994) ajuda a configurar quando afirma as potencialidades das instituições da sociedade civil, qual contrapoder, que até pode ir mais longe que o próprio Estado, se este "estiver com" elas, isto é, se as incentivar e mobilizar para
operações de criatividade e originalidade, bastando apoiar com meios financeiros as iniciativas autónomas.
É neste patamar que se situa, também, o Grupo de Lisboa (1994) quando defende um desenvolvimento equilibrado nas próximas décadas:
"/A sociedade civil global deve ser apoiada,
encorajada e responsabilizadora; como corolário [deste] princípio, as acções, comportamentos e experiências locais devem ser sistematicamente reconhecidas e apoiadas a nível global; a diversidade cultural deve ser explicitamente validada e promovida" (pág.205).
É neste contexto de subsidiariedade que o Estado tem de assumir novas relações com a sociedade civil, numa linha de maior independência e de parceria. É esta acção a que Juan Tedesco (2000) chama de "papel estratégico de organizar a concertação" (pág.168). Para este autor, o Estado deve determinar os objectivos e as prioridades, conceber e implementar mecanismos de avaliação dos resultados obtidos e aplicar mecanismos de compensação de diferenças, de modo a anular algumas disfunções decorrentes das estratégias descentralizadoras. Isto vai exigir do Estado uma grande capacidade de antecipação, capaz de fazer face às exigências e problemas do futuro.
Bernard Chariot, citado por A. Sousa Fernandes (1999), chama a este Estado de o «Estado Regulador», dada a sua função de regulação, de correcção, de orientação e de garantia de recursos.
Esta função reguladora e catalizadora do Estado é, também, a garantia de que o seu papel também é o de incitação à equidade, o qual é visto por J. Barroso (2001) do seguinte modo:
n Na escola contemporânea, o Estado coloca-se
numa posição de retaguarda, deixando à organização de base que produz o serviço educativo, o estabelecimento de ensino, e ao beneficiário desse serviço, o aluno, a responsabilidade da execução do processo educativo (é este o sentido da instauração do projecto educativo e do projecto pessoal do aluno). Por isso o papel do Estado deve ser de incitação e de facilitação" (pág.90).
Um papel que abre portas à possibilidade de:
" ultrapassar a falsa dicotomia que apresenta como
as duas únicas alternativas possíveis, a administração centralizada, planificada e hierarquizada, por um lado, e o mercado, descentralizado, concorrencial e autónomo, por outro"(Barroso, 1996b, pág.28)
Trata-se de um desafio que, do ponto de vista dos modos de regulação das políticas públicas de educação, acarreta um conjunto de consequências, obrigando-nos a transitar de uma concepção em que o acto regulador deixa de ser entendido em função das categorias «controlo» e «norma» para uma abordagem de outro tipo, que coloque o enfoque nos tipos de regulação designados por regulação "autónoma" (Reynaud, 1993) ou por regulação sistémica (Dubet, e ai, 2000). Significa isto que é preciso aprofundar a análise dos processos de regulação das políticas educativas, utilizando métodos e teorias que valorizem a diversidade de "legitimidades" e "fontes" na produção de regras, o "jogo dos actores", a existência de processos de "regulação autónoma", o carácter "construído" da regulação social.
Sendo assim, deve ficar claro que o processo de regulação compreende a produção de regras que orientam o funcionamento do
sistema educativo, mas, também, o reajustamento da diversidade de acções e actuações dos diversos agentes, em função daquelas regras. Daí que Barroso (2003) defenda que:
«A regulação do sistema educativo não pode ser vista como um processo único, automático e previsível, mas como um processo compósito que resulta mais da regulação das regulações, do que do controlo directo da aplicação de uma regras sobre a acção do "regulados"»
(págs.39/40).
Desta forma, sabe-se que o Estado não é a única entidade reguladora, embora seja uma fonte essencial de regulação, pois existe uma diversidade de fontes e modos de regulação, que faz com que a coordenação, o equilíbrio ou a transformação do funcionamento do sistema educativo resultem mais da interacção dos variados dispositivos reguladores do que a simples aplicação de normativos e regras impostas do poder político. Daí que em vez de falar de regulação, talvez fosse melhor falar de "multi-regulação", já que o funcionamento do sistema é garantido por um "complexo" de dispositivos que, por vezes se anulam entre si, ou, pelo menos, relativizam a relação causal entre princípios, objectivos, processos e resultados, levando a reajustamentos sucessivos dos processos de regulação, determinados, sobretudo, por interesses, estratégias e lógicas de acção dos diferentes grupos de actores, através de acções de confrontação, negociação e recomposição de objectivos e poderes (Barroso, 2003, pág.40).
Dada a multiplicidade de processos de regulação e a dificuldade em compatibilizar equilibrada e coerentemente esses processos, é difícil a existência de um "sistema nacional" de ensino. Para ultrapassar esta dificuldade surgiram várias propostas ou medidas de política educativa que se podem distinguir nas seguintes
modalidades: desdobramento do sistema nacional de ensino em subsistemas locais com alguma independência; substituição da regulação das estruturas e processos pela auto-regulação das pessoas; construção de acordos ou compromissos sobre a natureza e as finalidades do bem comum educativo que permitam a convergência dos diversos processos de regulação (Barroso, 2003).
É um modo de regulação que implica, por um lado, que o Estado passe "c/e burocrata e garante da ordem universal a regulador
das regulações e compositor da diversidade local e individual"
(Barroso, 2006, p.65) e, por outro, que, em nome de uma outra concepção de acção pública, se mobilizem nas redes e grupos de
actores públicos e privados encarregados de atingir objectivos definidos como resultados mais ou menos mensuráveis" (Barroso,
2006, pág.65).
Neste sentido, o que importa perguntar não é "como é que o
Estado pode exercer melhor o seu poder, mas sim que poder deve exercer" (Barroso, 2006, pág.64).
A regulação do sistema educativo não é, deste modo, entendida como um processo uniforme, estandardizado e previsível,
nmas sim um processo de compósito que resulta mais da regulação
das regulações, do que do controlo directo da aplicação de uma regra sobre a acção dos «regulados» " Barroso, (2006, pág.64).
É um debate que em Portugal se encontra presente, de forma embrionária, na reflexão e em algumas intervenções concretas que se têm vindo a produzir, quer em torno da problemática relativa ao designado processo de autonomia das escolas, quer em torno do desígnio que a construção das comunidades educativas constitui.