Mercredi 29 janvier 2020
M. Philippe Dominati. – Nous vous remercions pour vos éclairages
La réunion est close à 12 h 15.
Ce point de l’ordre du jour a fait l’objet d’une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LÉGISLATION, DU SUFFRAGE UNIVERSEL, DU RÈGLEMENT ET
D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
Mercredi 5 février 2020
- Présidence de M. Philippe Bas, président - La réunion est ouverte à 9 h 05.
Communications diverses – Organisation des travaux de la commission M. Jean-Yves Leconte. – Avant d’aborder l’ordre du jour de nos travaux, permettez-moi de formuler une observation. La semaine dernière, nous avons organisé la première réunion de la mission d’information sur l’application de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des églises et de l’État, qui comprend un représentant de chaque groupe. Or, j’ai constaté lundi dernier que certains collègues – c’est leur liberté – ainsi que vous-même, monsieur le président, avez présenté une proposition de loi constitutionnelle qui s’inscrit dans le cœur de cette mission d’information que vous présidez. Je suis étonné que vous ayez préjugé des conclusions de ses travaux. Aussi, je m’interroge sur le sens de cette mission, d’autant que notre échange fructueux de la semaine dernière était de nature à nous permettre de dresser en commun un état des lieux. Or votre initiative, dont on comprend bien l’objectif, est absolument différente de la démarche évoquée ensemble à cette occasion.
M. Philippe Bas, président. – Est-elle différente ou pas ?
M. Jean-Yves Leconte. – Commençons par faire un constat commun sur l’application du principe de laïcité pour aboutir à un travail productif.
M. Pierre-Yves Collombat. – Je félicite mon collègue pour cette observation.
J’avoue être tombé sur mon derrière lorsque j’ai pris connaissance de cette proposition de loi constitutionnelle, eu égard à la discussion fructueuse que nous avions eue quelques jours auparavant. Je suis extrêmement choqué – mes propos sont modérés. À quelle époque vivons-nous ?
Je ne comprends pas que l’on s’engage dans une certaine direction, qui me paraissait très bonne, et que l’on en change. Certes, tous les groupes sont libres de faire ce qu’ils veulent, mais vous êtes quand même le président de ce groupe de travail.
M. Philippe Bas, président. – Je veux rappeler que le travail sur la laïcité mené par cette mission d’information n’a pas pour effet de suspendre le droit d’initiative législative de nos collègues, notamment pas le mien. Cette instance, qui s’est réunie pour la première fois la semaine dernière et dont les rapporteurs sont MM. Leconte et Frassa, comprend un représentant de chaque groupe. Elle a pour objet d’évaluer les conditions d’application de la loi de 1905 pour apprécier s’il y a lieu de la faire évoluer en tenant compte de tous les éléments qui ont permis à cette loi, après les crispations qui ont accompagné son vote et sa première mise en œuvre, de rentrer dans les mœurs de notre pays.
Je ne suis pas de votre avis, monsieur le rapporteur : la proposition de loi constitutionnelle qui vient d’être présentée et qui aura, je l’espère, la plus large assise
politique possible au sein des groupes du Sénat, n’est pas au cœur de la réflexion de notre groupe de travail. Permettez-moi d’en rappeler la disposition principale inscrite à l’article 1er :
« Nul individu ou nul groupe ne peut se prévaloir de son origine ou de sa religion pour s’exonérer du respect de la règle commune. » Il s’agit là du développement d’un principe constitutionnel à partir de l’égalité devant la loi, à l’instar du principe selon lequel la loi doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse, en application de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
Ces principes qui ont été proclamés avec l’abolition des privilèges ne sont pas de même nature que ceux que l’on a à appliquer face à certaines revendications, qui visent à faire primer une loi présentée comme d’origine divine. Il appartiendra au groupe de travail, s’il le souhaite, de discuter lui aussi de cette proposition de loi constitutionnelle, qui n’est pas dénuée de pertinence. Le cadre de la réflexion de la mission d’information est beaucoup plus large que la simple, mais importante, question de la lutte contre le communautarisme.
Si vos interventions préfigurent le fait que vous espériez qu’une telle proposition de loi constitutionnelle puisse être l’une des conclusions de notre groupe de travail, je m’en réjouis à l’avance. Cela signifierait que les points de vue progressent dans un sens très positif : nos valeurs républicaines doivent trouver leur prolongement dans l’affirmation de principes qui peuvent être clairement compris partout où des revendications communautaristes interviendront dans le domaine de l’action publique ou dans la vie économique et sociale. Je regrette que cette initiative vous ait choqués ; elle n’interférera en rien avec la qualité de nos travaux qui seront, je l’espère par avance, très féconds.
M. Jean-Yves Leconte. – Je n’ai pas contesté le droit au président de groupe, ni à vous-même, de prendre position et déposer une proposition de loi sur ce sujet. Mais en tant que président de cette mission, la situation me semble un peu plus délicate. D’ailleurs, les arguments que vous avancez pour justifier le dépôt de cette proposition de loi constitutionnelle sont quelque peu contradictoires : vous dites qu’elle n’a pas d’incidence sur la réflexion que conduit la mission, tout en soulignant qu’elle s’inscrit dans le cœur des questions dont nous allons débattre. J’aimerais qu’il y ait un minimum de bonne foi et de confiance entre nous.
M. Philippe Bas, président. – Il faut que ce soit réciproque.
M. Jean-Yves Leconte. – Notre travail doit nous permettre de parvenir à un consensus sur les mesures qui méritent d’évoluer. Sans limiter la liberté de chacun, il ne faut pas que cela parte dans tous les sens. Sur un sujet de cette nature, la confiance et la bonne foi me semblent essentielles. De ce point de vue, je tenais à le souligner, votre démarche me pose difficulté.
M. Philippe Bas, président. – J’espère, mon cher collègue, que ma réponse est de nature à dissiper une partie de vos inquiétudes et qu’elle contribue à rétablir la confiance.
M. Pierre-Yves Collombat. – Je souscris tout à fait aux propos de mon collègue Jean-Yves Leconte. Emmanuel Kant définit les Lumières comme la sortie de la minorité.
Vous êtes très intelligent, monsieur le président, personne n’en doute, mais vous nous prenez pour des mineurs. Faites comme vous l’entendez ; de toute façon, cela se passe toujours ainsi.
Mais je crains que cela ne grandisse pas notre commission. J’ai vraiment été très choqué, je l’avoue, parce que j’avais été absolument ravi de la façon dont s’était déroulée la première réunion du groupe de travail, voire étonné de l’unanimité qui s’était dégagée.
M. Philippe Bas, président. – C’est en marchant que l’on trouve le mouvement.
J’espère que notre mission d’information pourra accomplir sa tâche en dressant un état des lieux, puis en développant ses analyses afin que nous restions fidèles à l’esprit qui a présidé à nos travaux de la semaine dernière.
Proposition de loi relative à la simplification et à la modernisation de la propagande électorale - Examen des amendements au texte de la commission
M. Philippe Bas, président. – Nous examinons les amendements à la proposition de loi relative à la simplification et à la modernisation de la propagande électorale, un texte d’une grande importance pratique. Nombre de maires de communes rurales ont été mis en grande difficulté par le grand nombre de listes aux élections européennes. Il s’agit donc d’assouplir les règles en vigueur.
EXAMEN DE L’AMENDEMENT DU RAPPORTEUR
Article 3
M. François Bonhomme, rapporteur. – Mon amendement n° 8 est un amendement de coordination.
L’amendement n° 8 est adopté.
EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION
Articles additionnels avant l’article 1er
M. François Bonhomme, rapporteur. – Les amendements nos 2 et 1 de M. Masson concernent le nuançage politique. Ils sont donc irrecevables en application de l’article 45 de la Constitution, conformément à la position prise par la commission lors de l’élaboration de son texte
Les amendements nos 2 et 1 sont déclarés irrecevables en application de l’article 45 de la Constitution.
M. François Bonhomme, rapporteur. – L’amendement n° 3 porte sur l’organisation logistique de la propagande électorale : il vise à consacrer l’existence d’« un service public national » de l’envoi des documents de propagande. Même si des difficultés ont été rencontrées dans la Drôme et en Haute-Savoie, l’État est libre d’organiser les modalités de distribution de la propagande, notamment en signant des marchés publics. Mon avis est défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l’amendement n° 3.
M. François Bonhomme, rapporteur. – L’amendement n° 4, qui concerne les couleurs apposées sur les affiches et les professions de foi, est contraire à la position de la commission car il est satisfait par le décret du 27 décembre dernier. En conséquence, mon avis est défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l’amendement n° 4.
Article 1er
M. François Bonhomme, rapporteur. – L’amendement n° 5 prévoit de supprimer le dispositif principal de la proposition de loi. En conséquence, l’avis est défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l’amendement n° 5.
M. François Bonhomme, rapporteur. – L’amendement n° 6 vise à supprimer l’alinéa 8 de l’article 1er concernant la taille des panneaux électoraux. Dans un souci de compromis, la commission a proposé un dispositif plus souple que la proposition de loi initiale, en consacrant la possibilité pour le maire d’adapter les dimensions des panneaux électoraux. Mon avis est donc défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l’amendement n° 6.
Article additionnel après l’article 1er
M. François Bonhomme, rapporteur. – L’amendement n° 7 interdit la mention et la présence d’une autre personne sur le bulletin de vote et les affiches. L’exemple du candidat manchois Lepourry est souvent cité.
M. Philippe Bas, président. – Effectivement, pour se prévaloir du soutien du général de Gaulle, ce candidat de l’Union pour la nouvelle République (UNR) avait écrit sur son affiche : « Lepourry, c’est de Gaulle ! ». Il a été largement élu ! Personne n’est responsable de son patronyme…
M. François Bonhomme, rapporteur. – On peut comprendre que la photographie soit proscrite sur les bulletins de vote, mais les affiches restent un espace de liberté d’expression pour le candidat. Aussi, mon avis est défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l’amendement n° 7.
Le sort de l’amendement du rapporteur examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Auteur N° Avis de la commission
Article 3
Coordinations outre-mer M. BONHOMME,
rapporteur 8 Adopté
La commission donne les avis suivants sur les autres amendements de séance :
Auteur N° Avis de la commission
Articles additionnels avant l’article 1er
M. MASSON 2 Irrecevable au titre de l’article 45
de la Constitution
M. MASSON 1 Irrecevable au titre de l’article 45
de la Constitution
M. MASSON 3 Défavorable
M. MASSON 4 Défavorable
Article 1er
Rationaliser l’utilisation des panneaux électoraux
M. MASSON 5 Défavorable
M. PIEDNOIR 6 Défavorable
Article additionnel après l’article 1er
M. PACCAUD 7 Défavorable
Proposition de loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet - Examen, en nouvelle lecture, du rapport et du texte de la commission
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. – Chers collègues, nous sommes saisis en nouvelle lecture de la proposition de loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet. Ce texte, vous le savez, vise à lutter contre la propagation de certains « discours de haine » sur internet. Il renforce les sanctions pénales encourues par les grandes plateformes qui ne retireraient pas certains contenus illicites 24 heures après leur signalement. Il met également en place une régulation administrative des grandes plateformes, sous l’égide du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), qui serait chargé de contrôler le respect des nouvelles obligations de coopération et de moyens mises à leur charge. Il facilite enfin, à la marge, l’organisation de la réponse judiciaire et promeut certaines actions de prévention en milieu scolaire.
Partageant l’objectif poursuivi par ce texte, le Sénat a abordé son examen en première lecture dans un esprit ouvert et constructif ; en témoignent les nombreuses améliorations adoptées par la commission et en séance grâce aux amendements émanant de la quasi-totalité des groupes politiques de notre assemblée. Nous avons tenté de tenir une délicate ligne de crête entre, d’une part, la protection des victimes de haine et, d’autre part, la protection de la liberté d’expression telle qu’elle est pratiquée dans notre pays.
Examiné – hélas ! – selon la procédure accélérée, ce texte n’a fait l’objet que d’une seule lecture par l’Assemblée nationale, puis par le Sénat avant la réunion d’une commission mixte paritaire. Cette précipitation, que nous avons déplorée, a desservi le rapprochement des positions, et elle ne semble sérieusement justifiée par aucune contrainte de calendrier. Malgré un travail constructif entre rapporteurs, la principale divergence avec les députés tient à la rédaction retenue par l’Assemblée nationale pour l’article 1er, qui crée un
délit de non-retrait en 24 heures des contenus haineux, et ce en dépit d’un large consensus sur la nécessité de renforcer la régulation des plateformes et d’encourager la prévention et l’efficacité des sanctions contre les auteurs de haine en ligne.
Preuve d’une large convergence de vues entre les deux chambres, l’Assemblée nationale a conservé, lors de la nouvelle lecture, de nombreux apports du Sénat.
Les modalités générales de notification des contenus illicites aux hébergeurs, en application de la loi pour la confiance dans l’économie numérique (LCEN), ont été précisées afin d’être rendues plus aisées pour les internautes, tout en restant pleinement respectueuses du droit européen. Les principaux apports du Sénat pour sécuriser juridiquement la régulation des grandes plateformes et la rendre plus conforme au droit européen ont été conservés. Nous avons ainsi précisé les nouvelles obligations de moyens, strictement proportionnées à l’objectif de préservation de la dignité humaine, en interdisant toute obligation de surveillance générale des réseaux. Nous avons aussi renforcé les pouvoirs de contrôle – accès aux algorithmes – et de sanction du CSA – publicité des décisions, quantum des amendes administratives.
Consensuelles entre nos deux chambres, les dispositions relatives à l’éducation et la prévention de la haine en ligne et celles qui sont destinées à renforcer l’efficacité des sanctions judiciaires des auteurs de contenus illicites – spécialisation du parquet, injonction – n’ont fait l’objet que de corrections formelles.
Enfin, ont été conservées ou confortées les mesures introduites par notre assemblée pour lutter contre le financement des sites haineux – « follow the money » –, en limitant la publicité susceptible d’y être diffusée, pour lutter contre la viralité, en encourageant les plateformes à limiter les fonctionnalités de partage et l’exposition du public aux contenus signalés, et pour consacrer dans la LCEN la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la mise en jeu de la responsabilité civile et pénale des hébergeurs.
Notre principale divergence concerne, comme je l’ai dit, le délit de non-retrait en 24 heures de contenus haineux, dispositif pénal que nous avons jugé juridiquement inabouti, contraire au droit européen et déséquilibré au détriment de la liberté d'expression.
L’Assemblée nationale a rétabli en nouvelle lecture la création de ce nouveau délit, tout en le modifiant encore une fois. Ainsi, les types de contenus haineux concernés par l’obligation de retrait ont encore changé ! En sont désormais exclues les infractions de traite des êtres humains, de proxénétisme, ainsi que l’exposition des mineurs à des messages violents, incitant au terrorisme, ou à des jeux dangereux, seule l’exposition des mineurs à des messages pornographiques étant conservée. La peine de prison a été supprimée, au profit d’une amende.
Le critère d’intentionnalité du délit de non-retrait de contenu haineux a été précisé, et l’infraction serait désormais explicitement constituée même en cas de simple négligence.
De façon inopinée, les députés ont introduit en séance, à l’initiative du Gouvernement, la nouvelle obligation pour tout hébergeur ou éditeur, quelle que soit l’importance de son activité, de retirer en une heure les contenus à caractère terroriste ou pédopornographique notifiés par l’administration, sous peine de lourdes sanctions pénales.
Il importe de rester ferme sur la défense de la liberté d’expression et de lutter plus efficacement contre les ressorts de la haine en ligne. Les hésitations des députés et les nouvelles modifications apportées au dernier moment à un dispositif pénal pourtant déjà largement amendé par eux en première lecture sont bien la preuve de son caractère encore
inabouti. Je vous proposerai donc plusieurs amendements pour confirmer l’approche du Sénat en première lecture.
Premièrement, sur le retrait en 24 heures des contenus haineux par les grandes plateformes, il faut privilégier une obligation de moyens sanctionnée par le régulateur. Le Sénat ne s’est évidemment pas résolu à l’inaction face aux grandes plateformes, mais il privilégie les solutions qui conservent toute leur place à la puissance publique, par le biais de la régulation du CSA, plutôt que des innovations incertaines déléguant toujours plus aux géants américains du numérique la police de la liberté d’expression.
Tout en refusant de créer ce nouveau délai couperet pénalement sanctionné au moindre manquement, le Sénat a réaffirmé, en première lecture, que le délai de 24 heures pour le retrait d’un contenu manifestement haineux doit être un objectif à atteindre pour les grandes plateformes, consacrant ainsi une obligation juridique de moyens. Le régulateur se voit d’ailleurs confier à cette fin de solides pouvoirs de contrôle et de sanction – l’amende administrative pouvant aller jusqu’à 4 % du chiffre d’affaires annuel – afin de s’assurer que les plateformes mettent en œuvre suffisamment de ressources humaines et techniques pour pouvoir remplir cet objectif.
Deuxièmement, concernant le retrait en une heure des contenus à caractère terroriste ou pédopornographique, il faut attendre le règlement européen et écarter l’adoption précipitée d’un dispositif juridiquement fragile ; la gravité du sujet mérite mieux qu’un amendement de dernière minute que personne n’a réellement pu expertiser.
Troisièmement, il convient de prévoir un meilleur encadrement de la conservation des contenus illicites retirés par les hébergeurs en vue de faciliter les poursuites. Leur conservation doit être temporaire, en vue d’une transmission à la justice. Il faut trouver un équilibre délicat entre la facilitation des enquêtes et les contraintes imposées aux hébergeurs.
Quatrièmement, concernant la viralité, les faux comptes, les « fermes à trolls » et l’interopérabilité, je regrette que l’Assemblée nationale ait supprimé du texte plusieurs mesures significatives introduites par le Sénat pour s’attaquer aux ressorts profonds de la diffusion de la haine en ligne – je vous proposerai de les rétablir.
Il s’agit d’abord la possibilité d’introduire une certaine souplesse dans le champ de la régulation du CSA, afin de lui permettre de contrôler et d’imposer des obligations aux sites qui, sans répondre au critère de fort trafic, accentuent fortement la viralité des contenus.
Je propose également de réintroduire le dispositif permettant au CSA d’encourager la lutte contre les faux comptes qui, sur les réseaux sociaux, ne sont dédiés qu’à la seule propagation de contenus haineux illicites, les « fermes à trolls ». Enfin, me paraît fondamentale la mission d’encouragement de l’interopérabilité des grandes plateformes confiée au CSA, afin de fluidifier le passage des utilisateurs de l’une à l’autre pour qu’ils puissent réellement choisir celles ayant les politiques de modération des contenus qui leur conviennent le mieux. Je vous inviterai à adopter le texte ainsi modifié.
M. Philippe Bas, président. – Le Sénat est de bonne volonté et essaie d’être constructif : tout en reconnaissant toute l’importance du sujet, nous voulons faire un travail juridiquement correct. Nous aurions pu nous contenter de repousser cette proposition de loi, en nouvelle lecture, eu égard à l’absence d’accord en commission mixte paritaire. La formule que propose notre rapporteur est meilleure, elle permet de réaffirmer notre attachement à