A governança multinível (Multi-Level Governance - MLG), também chamada de governança policêntrica (HENRICHS E MEZA, 2015), foi desencadeada pelas reformas administrativas sofridas pelo Estado, com base no fortalecimento dos processos de descentralização político-administrativa, culminando no fortalecimento de governos regionais e locais. A reestruturação do compartilhamento de responsabilidades entre as esferas governamentais e a ampliação da participação de stakeholders, tinha como objetivo otimizar e eficientizar as demandas de políticas públicas (PETERS E PIERRE, 2001).
Para Best (2011), fatores concomitantes como a crise econômica da década de 1980, que enfraqueceu o conceito tradicional de Estado, o fortalecimento das esferas subnacionais de governo, com a divisão de tarefas entre as diferentes esferas de governo como consequência da descentralização político-administrativa, e a alteração da conjuntura da nova gestão pública através das reformas administrativas, com a expansão da participação política da sociedade com o intuito de aumentar a eficiência na provisão de serviços públicos, desencadearam o processo de novos formatos de relacionamento institucional de diferentes níveis, dando origem à governança multinível. A governança multinível, segundo Best (2011, p.76),
[...] é uma abordagem desejável para os processos de tomada de decisão governamentais, uma vez que promove maior ênfase em processos cooperativos em vez de competitivos nas relações intergovernamentais. O MLG16 também é desejável por conta da “ampliação horizontal da tomada de decisão pública para incluir atores não governamentais e da sociedade civil, e quanto à sua expansão vertical, para englobar tanto os níveis locais como supranacionais de governo.”
Nesse contexto, a governança multinível é o mais eficaz e eficiente modelo para governabilidade de territórios, pois possibilita uma melhor gestão dos impactos territoriais desde a escala mundo até à escala local, refletindo os diferentes interesses dos cidadãos, por meio de compromissos políticos com maior crédito, ao fomentar a inovação e a experimentação de políticas públicas (PEREIRA, 2014). Marks e Hooghe (2004) tipologaram a governança multinível em Tipo I e Tipo II. Nesses 2 tipos de governança multinível, existe a oposição a um Estado centralizado (HOOGHE E MARKS, 2003). A tipologia da governança multinível pode ser observada no quadro 1.
Quadro 1 - Tipos de governança multinível
Governança multinível do Tipo 1 Governança multinível do Tipo 2 Dispersão de jurisdições por um número reduzido de níveis,
suportados por instituições representativas e responsáveis por funções diversas. As instituições têm fronteiras e competências bem definidas e sem sobreposições (entre níveis e dentro do próprio nível), sendo a gestão de conflitos internalizada. O referencial é um território de uma escala específica. Em cada escala territorial, existe apenas uma entidade relevante que gere determinada função ou serviço. Este tipo de governança é (pretende-se que seja) estável em longo prazo, embora haja flexibilidade na distribuição de competências entre níveis.
Baseada na relação entre o governo central e os organismos subnacionais numa abordagem sistêmica e limitada nas escalas de abordagem.
Estruturas de governança mais especializadas e focadas em funções/serviços específicos, traduzindo maior flexibilidade. A escala de atuação varia consoante ao problema, mas privilegia o organismo que melhor internaliza os benefícios e custos de um determinado bem ou serviço público. A interseção entre as estruturas é grande, não havendo limite no número de escalas de jurisdição. Essas estruturas nascem e desaparecem consoante às necessidades específicas de governança.
As estruturas de governança são menos rígidas, fomentando uma abordagem ao nível de um “território funcional“, não necessariamente circunscrito às fronteiras administrativas. As parcerias público-privadas (também existentes no tipo I)
são aqui mais comuns.
Fonte: Adaptado de Pereira (2014, p. 7).
A governança do Tipo I é inspirada pelo federalismo17 e possui um número limitado de jurisdições, sejam internacionais, nacionais, regionais ou locais. Essas jurisdições incorporam múltiplas funções, incorporando uma série de
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Abreviatura para Multi-Level Governance (Governança Multinível).
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Mesmo que a inspiração para os sistemas de governança do Tipo I seja o federalismo, tais sistemas não ficam limitados a esta forma de governança ou mesmo ao Estado-Nação (STEIN E TURKEWITSCH, 2008).
responsabilidades de políticas públicas, com um sistema judiciário próprio e instituições representativas, caracterizando-se como uma governança de propósito geral (BEST, 2011). De acordo com a estrutura federativa brasileira18, a configuração da governança do Tipo I, pode ser esquematizada conforme a figura 3.
Figura 3 - Governança multinível do Tipo I
Fonte: Adaptado de Best (p.66, 2011).
Como pode ser observado, não existem intersecções entre as fronteiras das jurisdições de Tipo I. Nesse tipo de governança, os cidadãos estão localizados no conjunto de círculos de jurisdições territoriais, com apenas uma jurisdição relevante em cada escala territorial. Normalmente, tais jurisdições territoriais possuem fronteiras que não fazem intersecção em nenhum nível19, mantendo suas formações perenes e estáveis por um longo período, independentemente se as atribuições de competências políticas se flexibilizem ao longo do tempo entre as jurisdições, caracterizando-se como um autogoverno coletivo (HOOGHE E MARKS, 2003). Nesse aspecto, Best (2011, p.68) afirma que
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No caso do federalismo brasileiro, trata-se da relação entre o governo central (União), uma esfera subnacional intermediária (Estado) e uma local (município).
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Baixo nível de entrelaçamento entre as jurisdições territoriais. Município
Estado União
Os poderes de tomada de decisão são dispersos entre jurisdições, mas agrupados em um número pequeno de pacotes […] O desenho institucional do federalismo é sistêmico e durável, ou seja, criar, abolir, ou fazer ajustes radicais a novas jurisdições é caro e incomum. O arcabouço jurídico- institucional prevê a alocação de competências para distintos níveis de governo e instrumentos apropriados para realizar essas funções agrupadas. “A unidade de análise é o governo individual, em vez de a política individual. ” (HOOGHE; MARKS, 2003, p.236, tradução nossa). Mais recentemente, num movimento contra a compartimentalização, quando as jurisdições não possuem interseção, ainda que exista apenas uma unidade de governo relevante por nível, as competências muitas vezes são compartilhadas ou sobrepostas. As instituições responsáveis pela governança são sticky, ou seja, tendem a viver mais que as condições que demandaram sua criação. (HOOGHE; MARKS, 2003). No que diz respeito à participação de atores não-governamentais nas políticas públicas, Hassel (2010) afirma que o Tipo I de governança constitucionalizada, fundamentada na clara divisão de poder num contexto hierárquico, corresponde a atores privados altamente institucionalizados, em especial às associações.
Diferentemente da governança multinível do Tipo I, o Tipo II é mais flexível, objetivando a elaboração e implementação de políticas públicas para a resolução de problemas específicos. Ocorre normalmente quando os stakeholders compartilham problemas comuns em espaços geográficos compartilhados, tendo que realizar a tomada de decisão de forma coletiva. Esse tipo de governança é executada por meio de comitês e conselhos regionais, comissões inter-regionais, forças-tarefa e agências intercidades, caracterizando-se por meio do compartilhamento do espaço geográfico (BEST, 2011).
Com a utilização da governança do Tipo II, busca-se a solução de problemas comunitários de uma forma mais eficiente, por meio da adição de ações de governança em jurisdições territoriais já existentes, sem a necessidade da criação de novas jurisdições (HOOGHE E MARKS, 2003). No Tipo II, há a participação de decisores que estão presentes de forma dispersa em diversos níveis, com jurisdições especializadas e sobrepostas (HENRICHS E MEZA, 2015).
Nesse sentido, não há motivos para que as jurisdições menores devam se manter contidas dentro dos limites jurisdicionais maiores, enquanto a unidade de análise deve estar focada exclusivamente nas políticas públicas. Logo, a relação dada pelo Tipo II possibilita a auto-reorganização de acordo com o aparecimento de novos problemas, caracterizando esse tipo de governança de acordo com as preferências das demandas dos stakeholders, apresentando-se, assim, flexível e adaptável, ao invés de permanente (HENRICHS E MEZA, 2015). Diante disso, por meio da figura 4, pode-se observar a disposição teórica da governança multinível do Tipo II.
Figura 4 - Governança multinível do Tipo II
Fonte: Adaptado de Best (2011, p.66).
Como pode ser visto na figura 4, o Tipo II e o Tipo I coexistem e se sobrepõem sem serem complementares. Inicialmente e de acordo com a natureza jurisdicional brasileira, o círculo maior (azul) é o Estado como unidade subnacional, que circunda as esferas amarelas que estão representando os municípios, numa típica relação do Tipo I. Já o círculo das cores vermelha, roxa e verde, que se sobrepõem às esferas, são as jurisdições do Tipo II.
De acordo com a figura 4, é possível também observar que a participação em uma jurisdição do Tipo II pode ocorrer por meio da agregação de todos os municípios membros (círculo vermelho), 2 municípios membros (círculo roxo) e 3 ou mais municípios membros (círculo verde), com ou sem a participação do Estado subnacional, podendo ocorrer diversas combinações de arranjos do Tipo II. Nesse sentido, tanto as fronteiras territoriais como as categorias e formas que as jurisdições constroem para associar-se, variam de jurisdição para jurisdição (HOOGHE E MARKS, 2003). Segundo Best (2011, p. 71),
As jurisdições de Tipo I têm extensos mecanismos institucionais para lidar com conflito, incluindo conflito de soma zero sobre valores básicos. Por agrupar as políticas, jurisdições do Tipo I são capazes de se beneficiar de
economias de escala na provisão de instituições democráticas. O agrupamento de questões facilita a distribuição de barganha, negociação e custos entre as esferas. O Tipo II de governança geralmente está aninhado no Tipo I, mas, segundo os autores, a forma como isso acontece varia. Não existe um modelo ou “blueprint” uma vez que o contexto legal é decisivo.
É diante desse contexto que se colocam os arranjos de governança em regiões metropolitanas no Brasil, tratando do desenvolvimento regional metropolitano e da correção das falhas de mercado promovidas por externalidades negativas nessas economias de aglomeração, por meio de políticas públicas nesses territórios. Quando se tratam de externalidades negativas em matérias ambientais no território metropolitano, essa governança passa a ter características da governança ambiental, com base na governança multinível do Tipo II.