Criadas em 1977, as Operações Programadas de Melhoria do Habitat – OPAH constituíram, ao longo de 34 anos, o principal instrumento de intervenção pública, desenhado para enfrentar as dificuldades ligadas a habitat privado, localizado em tecidos urbanos degradados 30.
A OPAH foi concebida em um momento de reflexões pela reforma do financiamento da habitação e de avaliação sobre o lugar em que a mesma se situava, mais especificamente dos imóveis históricos na política de habitação31. Os princípios desse
instrumento eram: assegurar a diversidade social; melhorar a oferta de habitação, em particular a locação, atuando no âmbito quantitativo e qualitativo; manter e desenvolver os serviços de vizinhança (equipamentos, comércios e serviços); assegurar a manutenção das populações mais modestas nos imóveis reabilitados; garantir, através de concertação, a participação dos habitantes e agentes envolvidos no projeto, dotando o caráter social da OPAH.
A OPAH foi introduzida para reabilitação do habitat e marca a passagem das operações puramente públicas para ações de incentivo à iniciativa privada. São operações que visam incentivar os proprietários a reinvestir na sua habitação (notadamente habitação de locação social).
As operações incidem em setores degradados que concentram algum valor patrimonial, aqueles em que os territórios possuem problemas sociais e urbanos, ligados ao habitat privado. A OPAH incorpora orientações sociais e patrimoniais, de valorização do patrimônio arquitetônico, de equipamentos sociais, abre perspectiva para habitação privada solidária e durável em contrapartida de uma subvenção para reabilitação do habitat.
30 A partir dos anos 70, ocorre uma evolução das políticas de Estado ligadas às questões urbanas e do habitat. Só para relembrar muito rapidamente, logo após a Segunda Guerra mundial e até 1975, a política urbana estava inteiramente orientada para construções novas, de início exclusivamente nas zonas periféricas. A política de “renovação” incidia sobre a crise dos centros das cidades. Só a lei Malraux, de 1962, e outras iniciativas pontuais, como as operações agrupadas de restauração imobiliária (OGRIM), ou as operações de resorption do habitat insalubre (RHI) preocuparam-se com os imóveis existentes, mas com resultados extremamente limitados. Em 1971, é criada a ANAH, Agence Nationale pour l'Amélioration de l'Habitat (Agência Nacional para a Melhoria da Habitação), e, nos anos 1970, aquece a reflexão sobre o financiamento da moradia e o lugar da habitação antiga nas políticas de moradia. A política de reabilitação urbana na França tem origem em 1975 com a divulgação do
relatório “Rapport sur l'amélioration de l'habitat ancien”, elaborado por Simon Nora e Bertrand Eveno. O relatório
Nora-Eveno, de 1975, a lei Barre sobre o financiamento de habitação de 1977, e, sobretudo, a criação das OPAH, também em 1977, conduziram a nova estrutura jurídico-administrativa para apoiar os processos de reabilitação. Análise e informações contidas no livro de STÉBÉ, Jean-Marc. « La réhabilitation de l’habitat social en France », Que sais-je, Paris, Presses Universitaires de France - PUF, 1995, p.51.
31 O relatório Barre, elaborado em 1976, trata da reforma do financiamento da habitação; mostra as prioridades referentes aos apoios necessários às pessoas e propõe um financiamento específico de reabilitação para habitações sociais: A PALULOS- Prime à l’améloriotion des logements à usage locatif et d’occupation sociale. O relatório Nora-Eveno, realizado em 1975, analisa a situação do habitat antigo; apresenta um quadro sobre as condições de habitação das famílias moradoras nos imóveis degradados nas áreas urbanas e rurais. O estudo mostra que 16 milhões de franceses viviam em condições precárias de habitação: 1,2 milhões de pessoas não dispunham de rede de abastecimento de água, 2 milhões não tinham sanitários no interior do apartamento, e 3 milhões não possuíam ducha, nem banheiro. Informações obtidas com base em NORA, Eveno. Rapport sur l’amélioration de l’habitat ancient, La Documentation Française, Paris, 1975.
A OPAH possibilita a prática de financiamentos cruzados entre o estado e as coletividades e se apoia em um projeto global acordado em um documento
conhecido como convenção (contrato)32. Na OPAH os proprietários têm subsídio
vinculado ao financiamento para realização dos trabalhos de Melhoria do Habitat. O subsídio é outorgado pela “Agência Nacional para Melhoria do Habitat – ANAH”33, sob certas condições, por exemplo natureza do trabalho, recursos dos
proprietários. No caso de proprietários residentes, além do subsídio, eles assumem o compromisso de ocupar o imóvel durante o tempo mínimo de 6 anos, ou de
disponibilizar a habitação para locação social por um prazo mínimo de 9 anos34.
De acordo com Delbosq, a OPAH foi concebida como um instrumento capaz de preservar e promover melhorias no patrimônio imobiliário,
(...) assegurando a permanência dos habitantes em melhores condições de conforto, assim como de planejamento global dos centros antigos e de desenvolvimento de serviços de vizinhança (criação de espaços públicos, de serviços coletivos...). Visa também assegurar a diversidade social, melhorar a oferta de habitação, em particular a de locação, atuando no âmbito quantitativo e qualitativo. É um instrumento que possuiu principalmente dois objetivos, dificilmente conciliáveis: revalorizar o capital imobiliário (recolocando no mercado as habitações vagas) e garantir a melhoria da qualidade de vida da população, assegurando sua permanência na área (DELBOSQ:1997, p.36).
As “Operações de Melhoria do Habitat- OPAH” articulam a política de habitação e a política urbana, levam em consideração o plano local de habitação, o plano de urbanismo, entre outros. Longe de ser somente um procedimento destinado à melhoria das habitações, a OPAH é um instrumento de urbanismo no sentido pleno do termo, que corresponde a um projeto global de revalorização e de requalificação de um bairro. Além disso, tem como princípio a participação dos diferentes segmentos da sociedade, e é também um instrumento que dispõe de alternativas de financiamento e de incentivos aos proprietários que são livres para escolher os apoios oferecidos, ou seja, eles podem se engajar ou não na
32 O prazo de duração de uma OPAH é de três anos (a princípio). AUTHIER, Jean-YVES. La vie des lieux: um quartier du vieux-lyon ao fil du temps, p.114.
33 A Agência Nacional de Habitação - ANAH, estabelecimento público criado em 1971, tem por missão promover o desenvolvimento e a qualidade do parque de habitação privado existente. A ANAH financia as operações de reabilitação do habitat privado, é responsável pelo aporte de: subsídios para os setores de habitação ocupada pelo respectivo proprietário e pelo setor de habitação privada de aluguel. A Agência abre perspectivas para a habitação privada solidária e durável, em contrapartida de uma subvenção para a melhoria ou adaptação de habitações em situações de insalubridade, e para a requalificação de imóveis degradados. Informações disponíveis no site http://www.anah.fr acessado em setembro de 2009.
34 Existem diversos tipos de OPAH: 1) A OPAH de direito comum tem como objetivo a reabilitação global dos bairros
e a melhoria do habitat, no âmbito urbano e rural; incentiva os proprietários privados, visando à realização de trabalhos em imóveis habitacionais e à participação das coletividades territoriais na melhoria do quadro de vida (espaços públicos, comércio, equipamentos urbanos etc.). 2) A OPAH de Renovação Urbana, OPAH-RU visa ao tratamento de situações urbanas e sociais mais complexas, integra uma convenção do bairro no âmbito social e pode ser associada a Programas Sociais temáticos – PST e outros programas sociais; 3) A OPAH de Revitalização Rural, OPAH-RR, tem por objetivo implementar e acompanhar a melhoria do habitat através de um projeto local de desenvolvimento dos territórios rurais em dificuldades, formalizado por meio de consórcios intermunicipais. 4) OPAH propriedade condominial busca prevenir e tratar os imóveis degradados, cujos condôminos necessitam de um impulso público para realização de trabalhos nas áreas comuns ou privadas dos imóveis. Foi introduzida em 1996, em Planos de Salvaguarda para intervir em contextos mais difíceis, como proprietários em situação de fragilidade social, que se encontram em grave dificuldade no plano técnico: vetustez, obsolescência e degradação do edifício; no âmbito social: pauperização dos ocupantes, e no aspecto financeiro: endividamento elevado de água, luz, IPTU, condomínio, entre outros.
operação. A OPAH pressupõe, também, a adesão dos habitantes e dos comerciantes, ou seja, quanto mais democrático e participativo for o processo de concertação da OPAH, mais próxima da população interessada, mais força e apoio somar-se-ão à sua execução. A OPAH não é estabelecida como um projeto, mas como um processo (Coulon,2000).