Com o encaminhar das conversas, o grande problema para o Império ficava por conta das ações argentinas e seu interesse territorial na guerra. Absolutamente proibido pelos termos da aliança, a conquista territorial parecia ser
um desejo da Argentina que o Brasil entendia ser essencial neutralizar. As movimentações mais explícitas ocorreram quando o general chefe do exército argentino ocupou a região do Chaco e as autoridades argentinas afirmaram por meio de uma comunicação que a região era exclusivamente sua, e não havia nada o que fazer ali as autoridades paraguaias. A comunicação formal foi resposta à atitude do Governo do Paraguai em ter ordenado que suas autoridades sujeitassem um cidadão americano, chamado de Eduardo Hopkins, ao imposto correspondente à sua indústria de corte de madeiras instalada na região. A região caiu imediatamente em litígio, já que o Paraguai afirmou que a região do Chaco pertencia a seu território, não aceitando a posição do vizinho.
O argumento da República Argentina consistia em afirmar que o território em questão lhe pertencia exclusivamente, e que a posse dele por parte do Paraguai foi uma usurpação. Sua reinvindicação pela força das armas aliadas seria, portanto, uma ocupação material e lógica. Apesar disso, alegava que a vitória não dava direito por si só de declarar as definições de fronteira e que o Tratado definitivo deveria ser negociado com o Paraguai. Nessa linha, a Argentina defendia que não resolveu a questão de limites unilateralmente, mas sim, tomou pelo direito da vitória o que entendeu ser seu, mas declarou que estaria disposto a devolver se o Paraguai apresentasse melhores provas. (RRNE, 1869, p.9-11) A ocupação também não significaria que não queria discutir com a Bolívia suas reinvindicações, já que essa área também estava em disputa com aquele país muito antes desse período, e sua decisão foi adiada para após os entendimentos da Guerra do Paraguai.
A delicada situação merecia uma resposta sábia do Império, uma vez que sem os ajustes de paz assinados por todos os membros da aliança com o Paraguai, a escalada dos desentendimentos poderia ter um resultado trágico. Paranhos, portanto, tentou criar uma postura neutra, afirmando que respeitava o ato praticado pelo general argentino, mas não vinculando responsabilidade desse ato ao Governo Imperial, já que apenas o Tratado da Aliança poderia estabelecer os ajustes finais da paz. Para reforçar a isenção do Brasil na questão, renovou em termos amigáveis o que previa o Tratado da Tríplice Aliança, e a única ressalva
relativa de sua parte ficou aos direitos que a Bolívia alegava ter sobre uma parte do Chaco. As forças brasileiras que estavam no Chaco permaneceram lá, como faziam antes, onde achassem mais convenientes, pelos termos da aliança.
Não seria o primeiro problema desse tipo durante o processo. O Governo argentino solicitou também durante esse período a desocupação da ilha do Atajo, em que existe uma posição naval brasileira, usando como argumento que a ilha prestava-se com facilidade ao contrabando. A ilha do Atajo fica na foz do rio Paraguai, e foi ocupada desde a invasão do Paraguai para poder ser usada como ponte para as operações militares da aliança, servindo como um ponto de apoio para os sítios em Tuynty, Curapaity e Hummaitá. Os generais brasileiros ocuparam a ilha, certo de que estavam em território inimigo, já que ali existia um posto militar paraguaio, denominado guarda do Cerrito.
Foram trocadas notas entre o Governo Imperial e o da República Argentina, nelas reconhecendo que a ilha de Atajo não pertencia ao Brasil. O Governo Imperial solicitou a saída das tropas brasileiras que a estavam ocupando, mas eximiu-se de qualquer responsabilidade quanto à questão de domínio sobre ela. A situação caminhava para um acirramento que ia contra os interesses brasileiros.
Além disso, os representantes paraguaios enviaram à Corte, em maio de 1871, o Sr. Carlos Loizaga, ministro das relações exteriores, para solicitar a garantia do Governo Imperial, ou ao menos apoio moral para um empréstimo pretendido pelo seu país, destroçado pela guerra. O apoio moral referido consistia em fazer saber nas praças financeiras que, caso fosse necessário, o Brasil não apresentaria objeção nenhuma derivada das definições de paz.
O Império respondeu não poder tomar sobre si a responsabilidade dos empenhos financeiros de outros países, mas que sempre animado das intenções mais justas e benévolas para com o Paraguai, não se opunha, e torcia para que conseguisse realizar a operação de captação de crédito que almejavam, apenas devendo ter atenção para que tal operação não prejudicasse os direitos dos aliados à reparação. O alto escalão paraguaio se indignou com a recusa
brasileira, criando um mal estar que acirraria ainda mais os sérios problemas envolvendo as negociações de paz.
O comportamento do Império em todas essas matérias pouco variou no que se refere à doutrina em política externa. Como demonstração dessa visão, por ocasião de uma das três vezes que viajou ao exterior, D. Pedro II dirigiu conselhos à filha Isabel, que o substituiu como regente. Para exemplificar os contornos desses princípios, cabe à citação do seguinte trecho da carta endereçada a ela, e que endossa o espírito Imperial na relação com a esfera internacional:
Cumpre ceder logo no que for justamente reclamado. Com os nossos vizinhos devemos ser generosos, e evitar tudo o que nos possa fazer sair da neutralidade a todos os respeitos, sem sacrifícios, todavia da honra nacional, que não depende, por nenhuma forma, do procedimento de quaisquer brasileiros, que tenham sido causa de seus justos sofrimentos em país estrangeiro. Esta política é às vezes dificílima; mas, por isso mesmo tanto mais necessária. Creio que assim desaparecerão finalmente as prevenções da parte de nossos vizinhos cujas instituições devemos considerar tão necessárias à sua prosperidade, com a qual não podemos deixar de lucrar, como julgamos das nossas quanto a nosso progresso. (D. PEDRO II – CARTAS À PRINCESA ISABEL – 03/05/1871)
Rio Branco entendia e tentava executar essa doutrina durante sua missão na região. Pouco depois, o Visconde foi obrigado a interromper os trabalhos da sua missão nas Repúblicas do Prata, após concluir o acordo prévio entre os aliados, pois havia sido nomeado para o cargo de novo presidente do Conselho de Ministros. Seria o começo do gabinete de maior duração na política imperial, marcando uma época de transformações profundas do Brasil. (TORRES, 1968, p.75)
O acordo tinha como objetivo uniformizar as propostas que seriam apresentadas ao Paraguai, para que fosse possível realizar o Tratado Definitivo de Paz. Os principais artigos versavam sobre11: Art.1 – haveria desde a data do
Tratado, paz entre o Imperador do Brasil, a República da Argentina, a República Oriental do Uruguai, a República do Paraguai, e seus cidadãos; Art. 3 a 6 – O Paraguai aceitaria como dívidas de guerra o total dos gastos com a campanha dos aliados, além dos danos e prejuízos às propriedades públicas e particulares argentinas, brasileiras e uruguaias. Seriam criadas três comissões mistas, cada uma das quais compostas por dois juízes e dois árbitros, para examinar as questões das indenizações provenientes a cada estado. Em caso de divergência entre os juízes, seria escolhido um dos árbitros e este decidiria a questão. Os artigos também fixavam dois anos de prazo para apresentação de todas as reclamações que deviam ser julgadas nas comissões mistas. A dívida seria paga pelo Paraguai, à medida que se for liquidando, em apólices ao par, que venceriam o juro de seis por cento e teriam a amortização de um por cento por ano; Art. 7 a 9 – A navegação dos rios Paraguai, Paraná e Uruguai seria livre para o comércio de todas as nações desde o Rio do Prata até os portos habilitados e para os navios de guerra das nações ribeirinhas. A lei não se estendia aos afluentes para comércio, mas se mantinha para os navios de guerra dos estados ribeirinhos, ficando proibidos navios de guerra de países fora da região sem autorização expressa; Art. 15 – Os membros da aliança se comprometeriam a respeitar, cada um por sua parte, a independência, soberania e integridade do Paraguai, e a garanti-las coletivamente durante o prazo de cinco anos; Art. 17 – O Paraguai, como Estado soberano e perfeitamente independente, declarar-se-ia perpetuamente neutro, e também seria reconhecido como tal por outras partes contratantes, nos casos de guerra entre os seus vizinhos ou entre algum desde e qualquer outra potência. A questão de limites ficou adiada para ser decidida durante as negociações com o governo definitivo paraguaio. (RRNE, 1871, p.3- 18)
No dia 09 de Agosto, foi incumbido ao Barão de Cotegipe, na condição de enviado extraordinário e ministro plenipotenciário em missão especial nas Repúblicas Oriental do Uruguai, Argentina e do Paraguai, substituindo Rio Branco na tentativa de uma paz que fosse benéfica ao Império. A missão foi realizada juntamente com o representante argentino, Manuel Quintana, e o representante
uruguaio Adolfo Rodríguez. O grupo entregou em 3 de novembro as credenciais ao presidente do Paraguai, iniciando as negociações.
As tratativas entre os plenipotenciários ficaram seriamente comprometidas por divergência sobre uma cláusula que garantia a independência, a integridade territorial e neutralidade da República do Paraguai, obrigando aos povos ribeirinhos a não levantar, sobre seu litoral e ilhas, fortificações ou baterias que pudessem impedir a liberdade de navegação comum. O representante argentino argumentou que essa disposição, pela sua natureza, tinha força de lei e deveria ser submetida à sua Câmara dos Deputados. O Barão de Cotegipe afirmou ser esse artigo um protocolo já aprovado em consonância com os termos da aliança, logo não poderia ser desaprovado por outros. Além disso, o plenipotenciário brasileiro temia que essa possibilidade de necessidade de aprovação pudesse trazer consequências inesperadas. A delegação do Uruguaia acompanhou o Brasil e entendeu ser válida a manutenção dos termos como previamente acordados.
Além dessa problemática, outra divergência residia no fato da Argentina querer reafirmar a cláusula do art.º 16 do Tratado da Tríplice Aliança, que tratava da posse da região do Chaco. Cotegipe ponderou que uma decisão dessa natureza seria extremamente prematura, e que deveria ser discutida posteriormente entre a Argentina e o Paraguai. Sua tese se baseava na projeção que nenhum acordo que saísse daquele escopo seria aceito no futuro, e que muito possivelmente, pela desigualdade de condições, o Paraguai sairia prejudicado caso houvesse uma definição de limites com todos os aliados ao mesmo tempo. Os desentendimentos com o Brasil culminaram com o retorno do representante argentino à Buenos Aires, levando Cotegipe, ansioso por uma resolução rápida das tratativas de paz com o Paraguai a negociar a paz em separado com o Paraguai.
Com a retirada do ministro plenipotenciário da Argentina para Buenos Aires, o Barão de Cotegipe recebeu do Paraguai uma nota na qual este indagava sobre a posição brasileira frente à decisão do enviado argentino. O Governo do
Paraguai desejava saber se realmente cessariam as negociações entre este e os aliados, devido aos acontecimentos. Cotegipe respondeu12:
Nenhuma dúvida tenho em abrir negociações para o ajuste das questões pendentes entre o Brazil e o Paraguay, desde que o Governo da República nisso convenha enomeie o plenipotenciário com quem eu deva tratar (...) Estou convencido de que o Sr. plenipotenciário argentino fallará em nome do seu Governo e não dos aliados, havendo- lhe eu communicado a resolução de entabolar negociação com o Governo do Paraguay, desde que elle a isso se recusasse e sabendo que o Sr. Ministro plenipotenciário oriental achava-se de perfeito accôrdo com aminha opinião. (RRNE, 1871, p.16-17)
As negociações foram retomadas sem a presença dos aliados e resultaram no Tratado Loizaga-Cotegipe, em 9 de janeiro de 1872, que incluíam quase na íntegra as cláusulas negociadas por Rio Branco. Essencialmente o Tratado tinha como objetivo referendar a paz e amizade entre o Império e a República do Paraguai, mas também versava sobre limites, comércio, navegação, entrega de criminosos e desertores, todos aprovados pelo congresso paraguaio e ratificados pelo Governo Imperial.
As negociações sobre limite se encaminharam para estabelecer a fronteira entre o Brasil e o Paraguai no rio Apa, não levando em consideração o rio Igurei que constava no Tratado da Tríplice Aliança. A fronteira negociada coincidia com a que Paranhos propusera na década de 1850 ao Paraguai, ainda governado por Carlos Antonio López, pai do presidente Francisco Solano López, e remonta ao período colonial, quando Portugal e Espanha desejavam a região, dando à requisição uma áurea de desinteresse brasileiro em expandir seu território além daquelas em litígio há muitos anos. A navegação livre pelos rios paraguaios foi estabelecida, dessa forma, o Brasil conseguia uma via fluvial para a província do Mato Grosso. A paz final determinava também que os gastos brasileiros com a guerra eram de responsabilidade paraguaia.
O Império rompia com um dos principais pontos do Tratado da Tríplice Aliança, o artigo 6º, com o qual os países se comprometeram a não negociar a paz em separado. O argumento do Império quanto às acusações de contrariar o Tratado da Aliança foi que o acordo de paz prévio entre as nações aliadas e o Paraguai já havia sido assinado. A Argentina demonstrava nessa questão o interesse de seu país em anexar parte do território paraguaio. O Brasil prevendo que a se manutenção dos termos da aliança fosse mantida na íntegra, o Paraguai seria envolvido em uma rede de influência direta argentina, algo que contrairia os interesses brasileiros na região. O Império necessitou abrir mão do legalismo para prosseguir com sua atuação histórica de proteção ao Paraguai e Uruguai como estados soberanos, independentes e aliados brasileiros na região para contrabalançar a presença argentina.
As notícias de que o plenipotenciário brasileiro estaria negociando separadamente com os paraguaios a paz definitiva, levou jornalistas de Buenos Aires a serem hostis ao Brasil, acusando-o de violar o Tratado da Aliança do 1º de maio de 1865. A opinião pública da República Argentina via nos ajustes firmados em Assunção como a criação de um protetorado brasileiro sobre o Paraguai, além de significar uma aliança dos vencedores com o vencido, algo categorizado como pérfida e desleal para vários jornais argentinos. O próprio presidente argentino Sarmiento descreveu um cenário de extrema tensão entre as duas potências regionais, uma vez que a paz assinada por Cotegipe levaria a uma situação guerra ou a simples aceitação do seu país de que o Paraguai passaria a ser uma província brasileira. (DORATIOTO, 2002, p.465-467)
O Império sabia que era necessário responder as acusações feitas ao tratado para não deslegitimar o avanço. Em resposta à imprensa argentina e aos seus agentes diplomáticos, a defesa do Brasil enviou circulares ao governo argentino, afirmando que: Primeiro - O Brasil não pretendeu do Paraguai concessões que este não pudesse e não devesse fazer aos outros aliados; Segundo - Que exigiu, na questão dos limites, menos do que estava estabelecido no Tratado da Tríplice Aliança; Terceiro - Que não tinha pretensão e nem lhe foi oferecida nenhuma espécie de protetorado; Quarto - Que sua garantia à
independência do Paraguai não exclui a garantia coletiva; Quinto - Que o Brasil não violou nenhum termo no Tratado, que mantém seus compromissos, e estará sempre pronto a entender-se com seus aliados para empreendimentos comuns; Sexto - Que o Brasil optou pela paz em separado quando depois de repetidos esforços e de um adiamento de dois anos, não lhe deixaram outra opção após as declarações e retirada do negociador argentino; Sétimo - Que a questão do Chaco era a única dificuldade oferecida aos ajustes definitivos de paz entre a Argentina e o Paraguai, mas que o Governo Imperial estava certo de que a sabedoria e prudência do gabinete de Buenos Aires venceria essa dificuldade, sem criar uma situação complicada para si e para seus aliados, e sem agravar a sorte do estado paraguaio, extremamente dependente da aliança, merecendo a continuação de um procedimento justo e generoso. (RRNE, 1871, p.18-19)
A resposta brasileira não diminuiu a perplexidade causada pela paz em separado. O Presidente Sarmiento sabia, porém, que não tinha condições materiais para fazer o Império recuar nos Tratados assinados e defender seus direitos resguardados no Tratado da Tríplice Aliança no Chaco pelas vias militares, pois a inferioridade era notória, especialmente no aspecto naval. Desse momento em diante, o Governo da Argentina tentou superar sua debilidade e encomendou nos estaleiros ingleses a construção de oito belonaves de maior porte e uma flotilha de pequenas torpedeiras, criando uma marinha moderna de guerra. O Império, por sua vez, também buscou fortalecer sua Marinha já existente, lançando ao mar nos anos seguintes uma canhoneira e uma corveta, além de um encouraçado e dois cruzadores. A corrida militar aumentava a tensão entre os dois países que pareciam caminhar a uma guerra. (DORATIOTO, 2002, p.465-467)
O quadro militar de uma corrida armamentista e o tom das notas diplomáticas mostrava que a guerra era eminente, mas ao considerar sua fragilidade militar, restou à Argentina uma saída diplomática. Na metade de 1872, enviou ao Rio de Janeiro uma missão especial com a finalidade de chegar a um acordo sobre os pontos pendentes entre os dois países a respeito dos ajustes definitivos de paz com o Paraguai. Para essa missão foi incumbido o Brigadeiro
Geral D. Bartolomé Mitre, ex-presidente argentino durante a Guerra do Paraguai, com o caráter de enviado extraordinário e ministro plenipotenciário. Mitre chegou à corte no dia 6 de Julho, sendo recebido pouco depois pelo Imperador em audiência pública. Assim que se realizaram as negociações diretas entre os dois Governos, Mitre convidou o Brasil para finalizar as negociações referentes ao Tratado de Paz, no entanto, achou por bem o Governo Imperial convidar o Uruguai e o Paraguai para sentar a mesa de negociações.
Por meio da Legação em Montevidéu, o Governo Imperial lembrou a importância de se fazer representar nas conferências que, em nome da aliança, poderia necessitar de sua aprovação conjunta. Em nota da Legação Imperial ao Uruguai, do dia 24 de Setembro de 187213, o Império convidava aos representantes uruguaios para discutirem os assuntos referentes à paz. (RRNE, 1871, Anexo I – p.67) A resposta Uruguai veio em nota do dia 1 de Outubro de 187214, afirmando que as negociações são exclusivamente assunto do Brasil e da Argentina, e o Governo Oriental julgou ser mais prudente não tomar parte nos debates, ao menos “por enquanto”. (RRNE, 1871, Anexo I – p.64-66) A intenção uruguaia era manter-se a distância, porém não totalmente alheio às questões, assim conseguiria conservar sua imparcialidade, que seria extremamente necessária se houvesse um rompimento entre os dois vizinhos, podendo agir como agente conciliador em favor da paz. Segundo afirmação da nota:
O interesse da República Oriental consiste em que se dê um conflito que poderia ter funestas e incalculáveis consequências, é ele demasiadamente sincero para que o Governo do Brasil possa duvidar da lealdade de suas vistas, que neste caso lhe inspira a sua conduta. (RRNE, 1871, Anexo I – p.67)
O Governo Imperial, tendo conhecimento desta resposta, em nota do dia 04 de Novembro de 187215, recomendou a sua Legação em Montevidéu que
13 Nota do Governo Imperial ao Governo do Uruguai, 24/09/1872. 14 Nota do Governo uruguaio ao Brasil, 01/10/1872.
declarasse oficialmente que não insistiria para demovê-lo das suas escolhas, mas que não lhe era possível aceitar os fundamentos em que essa se assentava. (RRNE, 1871, Anexo I – p.66) A nota ressaltava que as tratativas da conferência não eram assuntos exclusivamente de argentinos e brasileiros, mas sim sobre direitos e obrigações contraídos no Tratado da Tríplice Aliança. Caso o Governo Uruguaio entendesse ser melhor abster-se, seria por um ato de vontade e responsabilidade exclusivamente sua. E, finalmente, que se prometiam bons ofícios se infelizmente não chegasse a um acordo o Brasil e a Argentina, o mais certo e eficaz seria tomar parte nas negociações como lhe cabia sendo membro da aliança, colaborando com suas observações e seus votos para evitar um rompimento que pudesse levar a um conflito.
Com a recusa uruguaia, as negociações foram retomadas no dia 5 de Novembro de 1872 apenas entre o plenipotenciário nomeado pelo Império, Marquês de S. Vicente, e o da República Argentina, Bartolomé Mitre. As negociações se encaminharam até o dia 19, chegando a um acordo assinado por