O processo de construção do documento da reforma, aprovado em 2009, ocorreu durante os meses de abril a outubro. No início do processo muitos delegados apresentaram-se céticos em relação aos rumos que a reforma poderia tomar. Em entrevistas concedida a Duncan e Barling (2012, pp.148-149), um dos membros do Comitê expressou sua preocupação ao relatar que:
(A reforma) poderia ter começado e terminado como sempre: „fazíamos algumas modificações pontuais para na realidade continuarmos fazendo a mesma coisa‟. Porém, em algum momento, a iniciativa da Presidente do CSA de criar o Grupo Assessor fez com que o processo de reforma fugisse um pouco do controle e da tradicional burocracia da FAO. Isso foi fascinante, pois a reforma que eu imaginei que teríamos quando iniciamos os trabalhos – a mesmo de sempre – resultou na verdade na criação de um CSA muito mais forte.
O Grupo Assessor (Contact Group) ao que o autor citado acima se refere foi uma iniciativa da Presidente do CSA, Sra. Maria de Carmen Squeff, com o apoio da Mesa e de representantes dos países membros para responder aos desejos de inclusão e participação dos diversos atores da governança da segurança alimentar, em especial da sociedade civil (DE SCHUTTER, 2009). A proposta do Grupo Assessor foi apresentada e aprovada em uma reunião do Comitê no dia 3 de fevereiro de 2009. Entre os objetivos do Grupo Assessor, destacam-se os seguintes: dar suporte ao trabalho realizado pela Presidente e pela Mesa por meio de conselhos sobre questões específicas, em especial as relacionadas ao fortalecimento do CSA; e criar um mecanismo de participação por meio de consultas, onde as diversas partes interessadas seriam ouvidas (SQUEFF, 2009).
Esse Grupo Assessor proposto pela Sra. Squeff (2009) foi composto pelas diversas partes interessadas nas questões da governança da segurança alimentar. Entre elas, se faziam presentes os membros da Mesa do CSA, um representante de cada Grupo Regional, o relator especial das Nações Unidas para o direito à alimentação, o embaixador italiano da FAO – então presidente do G8, o presidente do G77, um
representante do FIDA, um representante do Programa Mundial de Alimentação, um representante da Iniciativa América Latina e Caribe sem Fome, um representante da Oxfam, o Ex-presidente da Ação Contra a Fome (França), um representante do CIP, um representante da ActionAid Internacional167, dois representantes de associações de produtores – Federação Internacional dos Produtores Agrícolas e Grupo de Pequenos Agricultores da África, dois representantes da Aliança Nacional Contra a Fome – Brasil e EUA, um representante de uma fundação e um representante de algum projeto eficiente na área de segurança alimentar.
Além de proceder com a sugestão da Sra Squeff, a Mesa ainda instituiu mais quatro Grupos de Trabalho168 para auxiliar no processo de reforma. De acordo com a AAI et al (2010, p.57) e com a USUN (2009a, p.2), esses Grupos de Trabalho foram organizados em volta de temas de interesse: o Grupo de Trabalho I, coordenado por Sudão, foi responsável por debater e apresentar sugestões sobre a “visão e o papel” do CSA; o Grupo de Trabalho II, coordenado pela Colômbia, em debater “tipos de membros e o processo de decisão”; o Grupo de Trabalho III, coordenado pela Suíça, discutiu os “mecanismos e procedimentos”; e o Grupo de Trabalho IV, coordenado pelos EUA, ficou responsável pelo “Grupo de Especialistas”. Nos encontros realizados, cada Grupo de Trabalho se encontrava separadamente durante o dia e preparavam uma apresentação para as sessões no Plenário a noite. Era comum nos trabalhos a presença de membros do Grupo Assessor, especialmente atores da sociedade civil.
167
Durante a realização dos encontros do Grupo Assessor a ONGI ActionAid Internacional veio a fazer parte do grupo. A escolha das organizações buscou levar em conta a amplitude geográfica e o número de membros constituídos em cada rede global da sociedade civil. De acordo com Duncam e Barling (2012, p.149), a participação das organizações da sociedade civil levou em conta três critérios: longa participação junto as atividades da FAO; um histórico de lobbying nas áreas de alimentação e agricultura; e o relacionamento com a presidente do CSA.
168
O resultado esperado pela Mesa era que esses Grupos de Trabalho apresentassem sugestões e soluções aos impasses encontrados pela Mesa e pelo Grupo Assessor. É importante deixar claro que o poder de decisão durante o processo de reforma esteve sempre centrado na Mesa. Portanto, tanto o Grupo Assessor, quando os Grupos de Trabalho tinham objetivo de auxiliar na confecção do documento de reforma, estando a Mesa responsável pela apresentação desse ao Plenário.
Durante os oito meses em que o Grupo Assessor permaneceu ativo foram realizados sete encontros presenciais. Além do trabalho conduzido através da presença física dos membros, o Comitê criou uma página na internet onde os documentos produzidos pelo grupo ficavam disponíveis para consulta dos membros, proporcionando inclusão, transparência e dinamismo no trabalho realizado (BREM-WILSON, 2010, p.11). É importante destacar que o Grupo teve caráter consultivo junto aos encontros da Mesa, restando a Mesa a capacidade de decisão, conforme estabelecido em seu mandato (SQUEFF, 2009).
O primeiro encontro do Grupo Assessor foi realizado em abril de 2009. Durante essa reunião foram discutidos diversos aspectos referentes ao Grupo, tais como: cronograma, termos de referência e o esboço da estrutura de um documento de reforma. Também foi estabelecida a futura criação de um “Grupo de Alto Nível de Especialistas em Segurança Alimentar” (GANE), com o objetivo de auxiliar técnica e cientificamente na implementação da proposta de reforma. A segunda sessão do Grupo foi realizada em Maio, foram apresentados e discutidos os métodos possíveis de participação no processo decisório do Comitê pós-reforma (AAI et al, 2010, p). Três modelos de membros foram apresentados nesse encontro: o primeiro mantinha o status quo de membro pleno dos Estados e concedia o grau de observadores a todos os outros participantes; a segunda opção permitia a participação plena das diversas partes interessas, mas mantendo o direito ao voto exclusivo aos Estados; o terceiro avançava as posições anteriores, prevendo o mesmo direito de participação e de voto à diversos tipos de atores – sociedade civil, agências da ONU, entre outros (USUN, 2009a, p.3). Como veremos adiante, no documento final da reforma os Estados optaram pela segunda alternativa.
No mês de junho de 2009 o Grupo de Trabalho realizou uma reunião com a presença de diversos participantes do Grupo Assessor. Segundo documento da Missão Diplomática dos EUA nas Nações Unidas (USUN) (USUN, 2009a, p.3-6), as discussões referentes a reforma estavam concentradas muito mais no caráter ideológico do que nos requisitos técnicos da reforma, o que se demonstrava contrário aos interesses estadunidenses com um renovado CSA169. Em uma das
169
Dentre os interesses apresentados pela diplomacia estadunidense, os mais claros são: (1) não permitir que o CSA se constituísse como um novo e custoso órgão vinculado as Nações Unidas; (2) alinhar o Comitê de acordo com a Estratégia de Segurança Alimentar dos EUA, focado especialmente nos níveis nacionais; (3) não permitir que o CSA se torna-se a organização coordenadora
passagens, o mesmo documento retrata os rumos que as discussões estavam tomando:
The G-77 (led by Brazil) is pushing hard to create a venue in which to press its parochial interests – many of which could be problematic to the USG. These include trade system reform, a human rights-based approach to food security including more aggressive implementation of the "Right to Food," land tenure/reform, and monitoring mechanisms for how well countries are ensuring food security (USNU, 2009a, p.3-9).
A presença de diversas dúvidas procedimentais e os conflitos ideológicos entre os membros dos Grupos de Trabalho não permitiram conclusões significativas em junho. Percebendo os impasses supracitados, o Grupo Assessor, em reunião realizada em julho de 2009, decidiu por avançar nos quesitos relativos a participação dos membros. Ficou acordado que o CSA continuaria a ser uma organização intergovernamental, mas que possuiria três níveis de participação: (1) Membros, reservado apenas aos Estados, os quais terão plenos direitos na tomada de decisões; (2) Participantes, referindo-se as agências da ONU, sociedade civil, entre outros, teriam uma função consultiva; e (3) Observadores, setor privado170 (AAI et al, 2010, pp.56-57).
Os resultados alcançados até o mês de agosto refletiam o desejo de um CSA abrangente e ambicioso, muito mais próximo aos interesses dos países da América Latina, bloco do G-77 e da FAO. A falta de entendimento sobre os objetivos reais do PGASA, a acusação de que o PGASA e o CFA (do HLTF) possuíam um viés estadunidense171 (centrado nas instituições de Bretton Woods) e a crítica à uma inexistente política multilateral de segurança alimentar dos EUA,
da Parceria Global para a Agricultura e a Segurança Alimentar (PGASA); e reconhecer o CSA como um dos mecanismos realizadores do Comprehensive Framework for Action (2008) e do PGASA, evitando a composição de novos planos de ação próprios do Comitê (USUN, 2009b, pp.4-6; USUN, 2009c, pp.2- 3).
170
Como observamos no início desse capítulo o setor privado foi aceito como Participante entre as modalidades de membros do Comitê.
171
Esse viés é comprovado pela afirmação de um dos delegados estadunidenses em relatório sobre o desenvolver da reforma: “we continue to define the GPAFS in the contexto of the overall U.S. food security strategy” (USUN, 2009b, p.6)
alimentavam a proposta liderada pelo Brasil – com apoio de alguns países europeus, do G-77, países latino-americanos e o secretariado da FAO – de que o PGASA e o CFA poderiam estar sendo realizados sobre a égide do CSA172 (USUN, 2009b, pp.2-6). Nesse mesmo encontro, foi sugerido pela Oxfam Internacional que o Comitê assumisse um papel de “monitoramento” nas políticas e propostas sobre segurança alimentar e a criação de uma espécie de “Registro Público Internacional de Compromissos”, onde os países se comprometeriam em cumprir seus pactos internacionais (OXFAM INTERNACIONAL, 2009a).
O assunto das classes de membros que deveriam fazer parte do CSA voltou a fazer parte da agenda do Grupo Assessor no encontro de agosto e temas como a participação do setor privado gerou intensos debates. De um lado os EUA se posicionavam a favor do fornecimento do status de participante ao setor privado e as fundações filantrópicas. Por outro lado, enquanto o G-77 e os países da América Latina sustentavam a participação de movimentos de base (Ex. Via Campesina) em um novo Comitê, o CIP e a Oxfam Internacional se posicionavam contra o reconhecimento do setor privado e de fundações filantrópicas como participantes, uma vez que pouco contribuíram para as discussões sobre a reforma173 (INSARD, 2011, p.11). Além desses dois posicionamentos, países do Oriente Médio resistiam a proposta de qualquer tipo de participação das ONGs no Comitê (USUN, 2009b, pp.4-5). No momento prevalecia a segunda alternativa.
Durante o mês de setembro o Grupo Assessor realizou seu último encontro físico. Na medida em que os debates avançavam sobre os temas em pauta as alterações eram realizadas nos rascunhos (drafts) ou se necessário eram lançados novos rascunhos para discussão. Nesse processo, o Brasil, com apoio de diversos países, sugeriu a criação de um “Quadro Estratégico Global” para as ações futuras do CSA. Observando que a proposta contava com vários membros simpatizantes, os EUA, Austrália, Nova Zelândia e Canadá, se articularam para que tal iniciativa fosse instituída na segunda fase de implementação da reforma,
172
A proposta não esteve centrada somente na submissão do PGASA e do CFA ao Comitê, também foi apresentado a alternativa de o próprio CSA realizar uma estratégia de ação global para as questões de segurança alimentar. Não obstante, tais propostas tiveram forte oposição dos Estados Unidos.
173
Nessa época a proposta oriunda das redes da sociedade civil se posicionavam com vantagem perante as outras, com forte apoio do G77 e de países da América Latina, em essencial do Brasil.
ou seja, ficou estabelecido que na sessão plenária de 2010 seriam discutidos os rumos de tal “Quadro” (USUN, 2009d, p.3).
Nesse mesmo encontro, os EUA voltaram a propor – agora com apoio do assistente Diretor-Geral da FAO, Sr. Ghanem – que o Comitê não se transformasse em um órgão oneroso e que sua estrutura de governança e burocracia fossem light, opondo-se inclusive a função de monitoramento do CSA. No quesito referente a um CSA com uma burocracia light, a sugestão teve apoio da maioria dos Membros do Grupo. A ideia de um secretariado pequeno e de uma “Mesa estendida” ganhou força, mas o consenso entre os membros sobre o número de cadeiras na renovada Mesa ainda não se fazia presente. A Rússia, por exemplo, propôs uma Mesa com 14 membros, já outros países sugeriram uma Mesa com um representante de cada região e um presidente independente, contabilizando apenas 8 membros174. A questão sobre as modalidades de Membros também voltou a ser tópico de discussões, novamente com apoio do coordenador do HTFL (Sr. Nabarro) e do assistente Diretor-Geral da FAO (Sr. Ghanem), os EUA insistiram na presença do setor privado com status de Participante (USUN, 2009d, pp.4-6).
Os encontros realizados pelo Grupo Assessor e os debates conduzidos por meio de canais internos de comunicação (página da internet do Grupo) durante esses oito meses resultaram na construção de um projeto de reforma, o qual foi sendo atualizado em cada encontro. Por último, ficou a cargo da Mesa recolher todas as observações do Grupo Assessor, realizados nesse sétimo encontro, e aperfeiçoar o esboço de projeto desenvolvido pelos membros do Grupo. Como podemos observar, o consenso entre os membros da Mesa não havia se estabelecido em muitas das questões abordadas, por exemplo: como se estruturaria a nova Secretaria e a nova Mesa?; como seriam a relações desses órgãos do Comitê com os outros conselhos das Nações Unidas?; de onde seriam providenciados os recursos necessários para a reforma?; se o setor privado teria ou não o status de Participante?; e, se a visão e os objetivos do CSA contemplariam ambições de coordenação e monitoramento de políticas de segurança alimentar nos níveis global, regional e nacional, ou se o Comitê seria tão light que se limitaria a ser apenas mais um fórum entre tantos outros já existentes?
174
Segundo relatório da USUN (2009d, p.6) também não ficou claro entre os membros de que forma o reformado CSA e sua Mesa se relacionariam com os principais conselhos da ONU, em especial o Conselho de Segurança.
4.3.2 O desfecho da reforma: cinco minutos de aplausos no salão