Participer d’une meilleure prise en charge des patients :

De acordo com Mendes, Coelho e Gonet Branco (2007), o federalismo começou a ser organizado a partir da Convenção da Filadélfia, em 1787, momento em que os Estados Unidos da América começou a se formar. Os 50 estados membros abriram mão de parte de sua autonomia para dar origem à União, detentora de poderes e competências específicas e superiores.

De acordo com Baracho (1986), a Constituição Americana deu origem ao conceito de Estado Federal, sendo que seu dever era a organização do Estado com base nas experiências passadas. Assim sendo, diz-se que o federalismo teve origem nos Estados Unidos para que atendesse às principais necessidades, compatibilizando os Estados individuais com o poder que bastava a si mesmo por suas funções, possibilitando a organização política de grandes espaços, ao mesmo tempo em que cuida de nações culturais e políticas.

Durante o período de elaboração da Constituição norte-americana, foram enfrentados diversos problemas Dallari (1986, p. 30) afirma que, a partir da obra Do Espírito das Leis, de Montesquieu, parte deles foram resolvidos. Cabe ressaltar que a solução encontrada foi a separação de poderes. Sobre isso, Dallari ressalta que:

[...] não bastava dar ao povo a possibilidade de escolher os governantes, se estes acumulassem tamanho poder que pudessem depois desprezar a vontade do povo. E Montesquieu oferecia solução para esse problema propondo uma distribuição do poder entre vários ramos, de tal modo que nenhum pudesse agir com tirania. Por outro lado, era preciso não enfraquecer demais o poder dos governantes, para não reduzir a eficiência do governo e para não estimular a ambição de algum indivíduo ou grupo de indivíduos, que, não vendo a possibilidade de grande resistência, ficassem tentados a tomar o poder pela força (DALLARI,1986, p.30).

Hoje, pode-se dizer que a federação norte-americana é muito diferente do modelo idealizado por seus criadores (FERRERI, 1995, p.20). As antigas ideias federalistas, baseadas nas concepções autonomistas de caráter territorial do séc. XVIII, são, agora, apenas

reminiscências históricas (FERRERI, 1995, p. 20).

É possível observar que a obra de Montesquieu, Do Espirito das Leis, contribuiu consideravelmente para efetivação da Constituição norte-americana, mostrando uma divisão de poderes como a que conhecemos hoje. Não obstante, a mesma Constituição de 1787 serviu de base para implementação do federalismo no Brasil. Mas, antes de falarmos sobre o federalismo brasileiro, é oportuno descortinar o tema de acordo com a concepção de alguns autores.

De acordo com Silva (2012, p. 99) o federalismo é no âmbito do direito constitucional, a “[...] união de coletividades públicas dotadas de autonomia político-constitucional, autonomia federativa”. Tal compreensão encontra sintonia no campo da educação Abrucio e Segatto (2014, p. 41) reiteram que “[...] a Federação consiste em uma forma de Estado que busca conjugar, em um mesmo território, princípios de autonomia e interdependência”. Na mesma esteira, Saviani (2011, p.02) compreende o federalismo, ao analisar a estrutura do Estado, como a “[...] unidade de vários estados que, preservando suas respectivas identidades, intencionalmente se articulam tendo em vista assegurar interesses e necessidades comuns”.

O Dicionário de Política, organizado por Bobbio, Matteucci e Pasquino (1989, p. 475), ao tratar do federalismo, esclarece que, para a cultura política, o termo federalismo “é usado para designar dois objetos diferentes.” O primeiro significado é o da Teoria do Estado Federal e o segundo “se refere a uma visão global da sociedade.” Esse primeiro significado não é controvertido, ao contrário do segundo que, conforme o mencionado dicionário, é “entendido como uma doutrina social de caráter global como o liberalismo ou o socialismo, que não se reduz, portanto, ao aspecto institucional, mas comporta uma atitude autônoma para com os valores, a sociedade, o curso da história e assim por diante.” (BOBBIO et al, 1989, p. 475).

Em relação ao Brasil, Faoro (2012, p. 166-176) destaca que a organização política e administrativa da Colônia começou a se estruturar a partir das capitanias hereditárias e do fortalecimento dos senhores de engenho e fazendeiros, que deram origem aos pequenos povoamentos, vilas, distritos e municípios. Os colonizadores eram também responsáveis pela organização dos povoamentos. São Vicente e Piratininga são dois exemplos de vilas que deram origem às cidades de Santos e São Paulo. Nesse sentido, a relação existente entre a monarquia portuguesa e o governo dessas vilas fortaleceu a ocupação do território e o controle político da Colônia. Desde o início da colonização, a monarquia portuguesa manteve relação estreita com os governos dessas povoações, buscando fortalecer os interesses do Império português no Brasil.

Conforme Mazzioni (2016), parte do que era produzido pelos colonizadores era entregue ao rei, que destinava terras através das sesmarias, prestígio, proteção e escravos. As câmaras municipais foram responsabilizadas pela arrecadação de impostos e, progressivamente, pela administração dos povoamentos, das vilas e das cidades. As câmaras municipais eram órgãos auxiliadores do governo central, organizadas em departamentos burocráticos nas diferentes regiões.

Em 1824, a primeira CF determinou que os governos locais ficassem subordinados à centralização do Império brasileiro, bem como definiu que as Câmaras de Vereadores controlassem as vilas e cidades existentes e as criadas a partir de então. De acordo com a CF de 1824:

Art. 167. Em todas as Cidades, e Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se crearem haverá Camaras, ás quaes compete o Governo economico, e municipal das mesmas Cidades, e Villas.

Art. 168. As Camaras serão electivas, e compostas do numero de Vereadores, que a Lei designar, e o que obtiver maior numero de votos, será Presidente.

Art. 169. O exercicio de suas funcções municipaes, formação das suas Posturas policiaes, applicação das suas rendas, e todas as suas particulares, e uteis attribuições, serão decretadas por uma Lei regulamentar (BRASIL, 1824).

Alguns anos depois, em 1º de outubro de 1828, foi promulgada uma Lei (1828) que regulamentou as Câmaras Municipais:

Art. 71. As Camaras deliberação em geral sobre os meios de promover e manter a tranquillidade, segurança saude, e commodidade dos habitantes; o asseio, segurança, elegancia, e regularidade externa dos edificios, e ruas das povoações, e sobre estes objectos formarão as suas posturas, que serão publicadas por editaes, antes, e depois de confirmadas (BRASIL, 1828).

A CF de 1824 condicionou as Câmaras Municipais ao governo das Províncias, ao Conselho Geral e seu presidente. Mazzioni (2016) explica que a lei determinou um conjunto de regras de constituição, atribuições e funcionamento das Câmaras Municipais, como segue:

a) O número de nove membros nas cidades e sete nas vilas, eleitos para um mandato de 4 anos, permitida a reeleição, sendo eleito presidente o mais votado; os eleitores e os candidatos restritos aos cidadãos homens, maiores de 21 anos, com renda anual líquida acima de “cem mil réis”;

b) Periodicidade de sessões trimestrais pelos dias necessários;

c) As funções municipais das câmaras, restritas em funções administrativas: “As Câmaras são corporações puramente administrativas, e não exercerão jurisdição alguma duvidosa”; entre suas funções foram estabelecidas as seguintes: propor questões de interesse do município ao Conselho Geral da Província; tratar dos bens e obras do Conselho do governo econômico e policial da terra, em obediência a este; guardar suas rendas e prestar contas anualmente ao Conselho Geral da Província;

guardar sua documentação e livros; estabelecer distritos, nomear seus oficiais e Juízes de paz e publicar seus nomes e empregos; construir, reformar e fiscalizar prisões e estabelecimentos de caridade; fiscalizar empregados públicos; fiscalizar os maus tratos e atos de crueldade contra escravos; informar Deputados e Senadores das coisas do município ou de solicitações; Solicitar ao Conselho Geral da Província as propostas aprovadas de interesse do município;

d) Definiu uma certa autonomia;

Competência sobre a polícia e a economia das povoações, incluído: a organização e infraestrutura das vilas e cidades; afirmação de normas de convivência; registro, autorização, fiscalização sanitária e apoio às atividades econômicas; estabelecimento de cemitérios; licença e apoio a eventos culturais; estabelecimento e amparo das casas de caridade e saúde; verificação sobre escolas e casas de órfãos ( BRASIL,1824; MAZZIONI, 2016, p.205).

Os Conselhos das Províncias pagavam o Secretário que vigiava as escrituras e as documentações, o Procurador que cuidava da arrecadação e aplicação de multas e rendas, destinando ao Juiz de Paz (que deveria executar as cobranças necessárias) e, além disso, tinha a missão de julgar as multas por descumprimento diante das Câmaras Municipais, clamadas por procuradores. Nesse contexto, também eram nomeados os fiscais, porteiros e ajudantes, de acordo com a necessidade do momento (MAZZIONI, 2016).

Os Conselhos Gerais das Províncias foram transformados em Assembleias Legislativas Provinciais em 1834, por meio da Lei nº 16, de 12 de agosto de 1834 (também conhecida como Ato Adicional). Em seu art. 10, a Lei nº 16 dispõe que compete às Assembleias legislar sobre (I) a divisão civil e judiciária da província; (II) as normas públicas, a economia e as polícias dos municípios; (III) os impostos e despesas municipais sobre as receitas; (IV) a aprovação do orçamento da província e dos municípios diante da criação e extinção de empregos, bem como os ordenados (BRASIL, 1834).

No ano de 1835, a Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo aprovou a Lei 18/1835 que instituiu, pela primeira vez2, o cargo de prefeito na cidade e nas vilas de São Paulo. Entre outras competências, o art. 4º estabelece que os municípios devem (I) executar as ordens do governo da província depois de publicadas pela Câmara; (II) inspecionar o trabalho dos empregados públicos, a segurança e a tranquilidade do município e informar mensalmente ao governo; (III) comandar a guarda policial e nomear seus comandantes, junto às autoridades

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A Lei n. 18/ 1835 criou a figura do prefeito no Estado de São Paulo e suas principais competências: “1° - Haverá nesta cidade, e em cada uma das vilas um prefeito, que Jurará em quanto bem servir: com tudo, passados quatro anos poderá escusar-se do emprego, e só depois de outros quatro poderá ser constrangido a tornara servir. O prefeito, que deixar de o ser não será mais obrigado a exercer qualquer outro encargo municipal, salvo se for emprego de jurisdição. Art. 2° - A sua nomeação, suspensão, e demissão será feita pelo governo, precedendo informação da câmara respectiva quer sobre a idoneidade das pessoas de maior consideração do município, em que possa recair tal emprego quer sobre os defeitos, ou crimes do que o estiver exercendo, que o torne inábil de continuar no exercício. Art. 3° - O prefeito usará de farda semelhante á do secretário do governo; e em iodos os atos públicos terão as considerações devidas á importância do seu emprego, e o lugar de maior distinção, exceto concorrendo a câmara municipal, ou o juiz de direito, que terão preferência” (SÃO PAULO, 1835).

policiais fazer as prisões que a lei determinar; (IV) executar as posturas determinadas pela Câmara de Vereadores; (V) propor à Câmara de Vereadores as medidas necessárias para o município; (VI) receber da Câmara, dar seu parecer e remeter às autoridades da província, as posturas, contas e orçamentos do município; (VII) requerer informações necessárias de qualquer autoridade do serviço público; (VIII) propor a nomeação de subprefeitos ao governo e coordená-los; (IX) exercer atribuições delegadas pelo governo da província; (X) supervisionar os inspetores de quarteirões e, (XI) nomear e exonerar os fiscais do município, responsáveis pela execução das ordens e das posturas da Câmara Municipal (SÃO PAULO, 1835).

Mais tarde, houve uma interpretação desse Ato Adicional relativo aos municípios. Em 1840, ficou estabelecido que o poder das Assembleias Legislativas em legislar sobre a polícia municipal seria somente essa excluindo a polícia judiciária. Reduziu-se a criação de empregos no município. Este fato marca um pedaço da história da criação do federalismo brasileiro, que descentralizou as províncias que eram centralizadas no Império. Criou-se um espaço políticos nas cidades e vilas levando organização administrativa para as províncias (BRASIL, 1840).

Cinquenta anos mais tarde, a Constituição Federal de 1891 manteve os municípios subordinados aos Estados. O art. 1º assim estabeleceu: A Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil (BRASIL, 1891).

A primeira Constituição da República adotou um federalismo centrífugo, em que os Estados tinham amplos poderes sobre os munícipios e em relação à União. Para Cury (2010), a CF/1891 atribuiu aos Estados poderes mais amplos para sua organização: “art. 63 – Cada Estado reger-se-á pela Constituição e pelas leis que adotar respeitados os princípios constitucionais da União”. No concernente aos municípios, foi concedida a autonomia dependente das constituições dos Estados: “art. 68 – Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos Municípios em tudo que respeite ao seu peculiar interesse”.

Conforme Mazzioni (2016), essa autonomia não foi muito bem respeitada pelos Estados durante as primeiras três décadas da República. De tal forma que a EC 3/1926 instituiu, entre as possibilidades de intervenção da União nos Estados, a defesa da autonomia dos municípios. “Art. 6° - O Governo federal não poderá intervir em negócios peculiares aos Estados, salvo: [...] II – para assegurar a integridade nacional e o respeito aos seguintes princípios constitucionais: [...] f) a autonomia dos municípios”.

Em 1934, a CF consolidou a Revolução de 1930 e a Assembleia Constituinte de 1933 não tornou os municípios entes federados. Em 1937, na era Vargas, mesmo que mantendo reflexos da CF de 1934, restringiu os municípios ao centralismo federal, sendo que os prefeitos eram nomeados pelos governadores, e os governadores, pelo Presidente da República (BRASIL, 1937).

Em 1946, a CF manteve os municípios submetidos à União e aos Estados. Dessa forma, o art. 1º, estabeleceu que os Estados Unidos do Brasil mantem, sob o regime representativo, a Federação e a República. O art. 1º estabelece que “A União compreende, além dos Estados, o Distrito Federal e os Territórios. Contrapondo-se a isso, reestabeleceu a autonomia da CF/1934, retomando a eleição do prefeito e do vice-prefeito. Em termos da autonomia tributária, persistiram os impostos da CF/1934 e acrescentado a possibilidade de cobrança de contribuição de melhoria (BRASIL, 1946).

A CF de 1967, por meio da EC 01/1969, estabeleceu que República ficasse restrita à união dos Estados e Territórios. “Art. 1°. O Brasil é uma República federativa, constituída, sob o regime representativo, pela união indissolúvel do Estados, do Distrito Federal e dos Territórios” (BRASIL,1967;1969).

De acordo com Mazzioni (2016), a autonomia foi assegurada em partes, porque além da indicação dos prefeitos das capitais, das estâncias hidrominerais, os prefeitos dos municípios considerados de “segurança nacional” também eram indicados. A cassação de prefeitos por questões de posição política foi muito frequente durante a ditadura militar.

Cury (2010), Abrucio (2005), Mazzioni (2016) e outros autores analisam os diferentes formatos que o federalismo assumiu nas constituições brasileiras desde 1891. Os municípios foram admitidos como entes da federação apenas a partir da constituição de 1988.

A tabela abaixo detalha os diferentes modelos de Estados e de federalismo empreendidos no Brasil desde o período colonial, cabendo destaque para os diferentes federalismos adotados a partir da constituição republicana de 1891.

Tabela 2 - Formação e transformação do federalismo brasileiro

Período Estado Nacional Perfil do Estado Ente forte 1500 - 1815 Império Português Unitário centralizado Metrópole 1815-1822 Reino Unido (BPA)* Unitário centralizado Império 1822 - 1834 Império – Imperador Unitário centralizado Império 1834-1840 Império – Regências Unitário descentralizado Províncias 1840 - 1889 Império - Imperador Unitário centralizado Império

1894- 1930 República Federativa Federalismo Centrífugo Estados 1930 -1934 República Federativa Federalismo Centrípeto União 1934 - 1937 República Federativa Federalismo Centrífugo Estados

1937 -1945 República Federativa Federalismo Centrípeto União 1945-1964 República Federativa Federalismo Centrífugo Estados 1964- 1988 República Federativa Federalismo Centrípeto União 1988- 2016 República Federativa Federalismo Cooperativo União, estados e

municípios. Fonte: MAZZIONI (2016, p. 211).

Os municípios passaram a ser entes federativos a partir da CF de 1988. No Art. 1°, a CF estabelece que: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I – soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político”. Além de serem admitidos como entes federados na CF de 1988, também foram conferidas aos municípios um conjunto de atribuições.

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana;

II - transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição;

III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) IV - (Revogado pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)

§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

§ 2º O imposto previsto no inciso II:

I - não incide sobre a transmissão de bens ou direitos incorporados ao patrimônio de pessoa jurídica em realização de capital, nem sobre a transmissão de bens ou direitos decorrente de fusão, incorporação, cisão ou extinção de pessoa jurídica, salvo se, nesses casos, a atividade preponderante do adquirente for a compra e venda desses bens ou direitos, locação de bens imóveis ou arrendamento mercantil;

II - compete ao Município da situação do bem.

§ 3º Em relação ao imposto previsto no inciso III do caput deste artigo, cabe à lei complementar: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

I - fixar as suas alíquotas máximas e mínimas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

II - excluir da sua incidência exportações de serviços para o exterior. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)

III – regular a forma e as condições como isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) § 4º (Revogado pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) (BRASIL, 1988).

Dessa maneira, o federalismo brasileiro vem sendo construído através do passar das décadas e se mostrou de diversas formas até alcançar o modelo atual, definido pela CF de 1988, e promovido pelas políticas públicas, que contribuem de forma significativa para a construção histórica do sistema de cooperação entre os entes federados.