Message clé
Le stockage de l’eau et la déviation des cours d’eau transfrontières 13 ont été une source considérable de tensions entre pays et à l’intérieur de pays. En tant qu’interventions spécifiques pour détourner l’eau, les barrages requièrent une coopération constructive. En conséquence, l’utilisation et la gestion des ressources sont de plus en plus soumises à un accord entre les Etats afin de promouvoir l’intérêt mutuel pour la coopération régionale et la collaboration pacifique. Ceci aboutit à une évolution du centre d’intérêt d’une approche réductionniste dans l’allocation de ressources limitées à celle du partage des cours d’eau et de leurs avantages connexes pour lesquels les Etats innovent en matière de définition de la portée des questions à discuter. Les organismes externes de financement appuient les principes des négociations de bonne foi entre les Etats riverains 14.
La mise en œuvre effective de cette priorité stratégique dépend de l’application des principes de politique ci-après :
7.1 Les politiques nationales sur l’eau prévoient une disposition spécifique aux accords de bassins dans les bassins
hydrographiques partagés. Les accords sont négociés sur la base de la bonne foi des Etats riverains. Ils sont basés sur les principes de l’utilisation équitable et raisonnable, de l’absence de préjudices significatifs, de l’information préalable et des priorités stratégiques de la Commission.
7.2 Les Etats riverains vont au-delà de la considération de l’eau comme commodité limitée à être divisée et adoptent une approche qui alloue équitablement, non pas l’eau, mais plutôt les avantages que l’on peut en tirer. Si possible, les négociations incluent les avantages hors du bassin hydrographique et ceux d’autres secteurs d’intérêt.
7.3 Les barrages sur des cours d’eau partagés ne sont pas réalisés dans des cas où les Etats riverains manifestent une objection entérinée par un panel indépendant. Des conflits très difficiles à régler sont résolus entre les pays grâce à divers moyens de règlement des conflits, comprenant, en dernière instance, la Cour internationale de Justice.
7.4 Pour le développement de projets sur des cours d’eau partagés entre des unités politiques d’un même pays, les dispositions législatives nécessaires sont prises aux niveaux national et local pour incorporer les priorités stratégiques de la Commission sous « Obtenir l’adhésion du public », « Reconnaître les droits » et « Rendre durables les cours d’eau et des moyens de subsistance ».
7.5 Là où une agence gouvernementale planifie ou facilite la construction d’un barrage sur un cours d’eau partagé, en contrevenant au principe de négociation de bonne foi entre riverains, les agences financières extérieures retirent leur appui aux projets et programmes promus par cette agence.
Justification
Les conflits concernant les cours d’eau transfrontières résultent habituellement d’un déséquilibre de pouvoir entre les riverains là où un Etat ou une province a suffisamment de l’influence pour exercer son autorité sur d’autres. En général, les Etats en amont sont considérés comme ayant plus d’influence, dans la mesure où ils peuvent contrôler la source de l’eau, mais les déséquilibres régionaux en matière d’autorité peuvent aussi permettre aux riverains en aval d’exercer de l’influence sur les Etats en amont. Des conflits similaires peuvent également survenir à l’intérieur des Etats lorsque les cours d’eau traversent des limites politiques intérieures.
Ces conflits sont souvent causés par des propositions de stockage ou de détournement de l’eau en construisant des barrages. L’expérience montre que les conflits relatifs à l’eau peuvent être résolus et la coopération développée, même là où des désaccords dans d’autres sphères des relations internationales ne sont pas résolus.
Il existe 261 bassins hydrographiques internationaux dans le monde. La plupart ne disposent pas d’accords couvrant les principes d’allocation de l’eau. La négociation de tels accords entre les Etats riverains a procédé au cas par cas, sans aucun instrument juridique chapeau globalement contraignant.
Les Règles d’Helsinki de 1966 sur les Utilisations des Eaux des Cours d’Eau internationaux ont adopté le principe selon lequel chaque Etat avait « une part raisonnable et équitable dans les utilisations bénéfiques des eaux dans un bassin international », mais ces règles ne sont pas reconnues au niveau du Droit international. Alors que les principes énoncés dans les règles d’Helsinki représentent ce que de nombreux experts maintiennent comme étant des principes longtemps admis, ces Règles n’ont pas atteint le niveau d’un traité international contraignant. A moins que ce dernier n’entre en vigueur, ceci est aussi vrai pour la Convention des Nations-Unies sur le Droit à l’Utilisation des Cours d’Eau Internationaux à des fins autres que la Navigation. A travers une résolution de l’Assemblée Générale des Nations-Unies en 1997, cette Convention a rallié le soutien de 103 pays, mais trois pays ont voté contre et 27 se sont abstenus. Il a fallu 27 ans pour que la Convention se développe et elle a encore besoin d’être ratifiée par un nombre suffisant de pays pour entrer en vigueur. Parmi les pays opposés et ceux qui se sont abstenus figurent ceux ayant eux-mêmes d’importants programmes de construction de barrages ou ayant un intérêt à restreindre les projets de développement à l’intérieur d’autres Etats riverains.
Les efforts déployés sur le plan international pour développer un cadre universel de négociations paraissent avoir eu peu d’effets et certains pays refusent de respecter ce qui peut généralement être considéré comme une masse croissante de l’opinion internationale. La Commission perçoit les principes de la Convention des Nations-Unies comme étant un recueil émergent de droit coutumier et considère que les Etats réduiront la possibilité de conflit s’ils sont préparés à les adopter et à y adhérer. Ceci contraste avec une situation où certains pays ont suivi une approche unilatérale pour l’utilisation des ressources en eau et rejettent la nécessité d’élaborer un cadre intégré au bassin pour la gestion des ressources en eau.
En l’absence d’accords internationaux efficaces, d’autres mesures ont besoin d’être invoquées. La capacité des Etats à mettre en œuvre des projets de barrages sur des cours d’eau partagés est souvent liée au soutien financier et technique des organismes extérieurs et à l’efficacité de l’opinion publique à influencer la politique des Etats. .
A cet effet, les pays se répartissent en trois grandes catégories :
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ceux ayant les ressources financières et techniques pour être totalement indépendants ;■
ceux qui requièrent l’appui financier et technique pour une importante partie du projet lui-même et■
ceux qui peuvent être capables d’entreprendre le projet de façon indépendante, mais dépendent de l’appui extérieur pour d’autres projets et programmes dans le même secteur.En plus de l’application des principes légaux, les organismes de financement externes ont influencé et continuent d’influencer les pays de la deuxième et de la troisième catégorie. Dans la première catégorie, la mise en place de réseaux actifs à travers les frontières peut aviser l’opinion publique et encourager des initiatives vers une politique de coopération.
Elaboration des Principes de Politique
7.1 Les politiques nationales sur l’eau prévoient une disposition spécifique aux accords de bassins dans les bassins hydrographiques partagés. Les accords sont négociés sur la base de la bonne foi des Etats
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L’expérience montre que les conflits relatifs aux eaux peuvent être résolus et la coopération développée, même là où des désaccords dans d’autres sphères des relations internationales ne sont pas résolus.
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riverains.14 Ils sont basés sur les principes de l’utilisation équitable et raisonnable, de l’absence de préjudices significatifs, de l’information préalable et des priorités stratégiques de la Commission.
L’approche adoptée par une autorité nationale ou locale en direction du partage des cours d’eau peut avoir une influence directe et significative sur d’autres stratégies de gestion des ressources en eau. Les principes contenus dans la Convention des Nations-Unies de 1997 sur le Droit à l’Utilisation des Cours d’Eau internationaux à des fins autres que la Navigation en garantissent le soutien. Les Etats doivent faire plus d’efforts pour ratifier la Convention et la mettre en vigueur. Là où il y a des obstacles à l’adoption de la Convention, les principes clés suivants qu’elle contient peuvent toujours fournir un cadre pour un dialogue ultérieur entre les Etats riverains :
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une « utilisation raisonnable et équitable » qui favorise l’utilisation optimale durable du cours d’eau, en tenant compte des intérêts des autres riverains ;■
une « absence de préjudice significatif » pour les autres riverains et la compensation ou l’atténuation de tout préjudice causé et■
une « information préalable » se rapportant à la nécessité d’informer les autres Etats riverains des mesures prévues qui ont un effet significatif sur eux.Le sens de ces termes évolue toujours. En particulier, l’application du principe de l’« absence de préjudice significatif » sera souvent en contradiction, au niveau de la base, avec plusieurs applications du principe de l’« utilisation raisonnable et équitable ». Ces interactions n’ont pas été complètement résolues légalement, on suggère que dans leur application, ces principes soient interprétés en accompagnement des priorités stratégiques de la Commission lorsqu’il s’agit de la planification de nouvelles ressources en eau et d’aménagements d’hydro-électriques.
Le message de la Commission est fondé sur le besoin d’obtenir l’accord et la coopération des Etats riverains pour la gestion des ressources en eau partagées, comprenant aussi bien les usages à des fins de consommation et que ceux de non-consommation. En plus d’avoir ratifié les accords internationaux, les Etats doivent spécifiquement tenir compte des problèmes du partage des bassins hydrographiques dans leur politique ou législation en matière de ressources en eau, en donnant des précisions sur leur intention de coopérer dans le domaine de la gestion des ressources en eau. Par exemple, cette intention est traduite dans la Loi Nationale sur les Ressources en eau de l’Afrique du Sud. De telles dispositions fourniront aux Etats riverains une base commune pour évoluer vers davantage d’accords en matière de gestion intégrée des cours d’eau partagés. Sur la base de ces accords, les Etats affectés peuvent adopter une approche progressive du développement institutionnel, en commençant par l’échange d’informations, la mise en place d’équipes scientifiques conjointes pour analyser les données et les dispositifs conjoints pour le suivi de l’application des accords.
Le succès remporté dans le cadre d’une approche progressive comme celle-ci donnera la confiance de s’engager dans la coopération dans d’autres domaines. Sur le plan international, les questions transfrontières revêtent un intérêt significatif et les agences de financement extérieures ont manifesté leur intérêt dans l’appui aux Etats riverains qui conviennent d’une approche commune. Ce financement doit être fourni dans un vaste cadre de coopération, plutôt que d’être une composante spécifique du projet.
7.2 Les Etats riverains vont au-delà de la considération de l’eau comme commodité limitée à être divisée et adoptent une approche qui alloue équitablement, non pas l’eau, mais plutôt les avantages que l’on peut en tirer. Si possible, les négociations comprennent les avantages hors du bassin hydrographique et ceux d’autres secteurs d’intérêt.
On a besoin de solutions novatrices pour résoudre des problèmes apparemment inextricables. Souvent, les négociations sur le partage des cours d’eau se sont transformées en disputes sur l’allocation de ce qui apparaît comme une ressource insuffisante. Une résolution plus équitable et plus durable est possible en passant d’un focus primordial sur l’allocation des ressources en eau, à un focus sur les avantages qui découlent de l’utilisation de l’eau, incluant la prise en compte d’objectifs de développement plus étendus et des options disponibles pour les atteindre. Cette évolution donne une
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Le message de la Commission est fondé sur le besoin d’obtenir l’accord et la coopération des Etats riverains pour la gestion des ressources en eau partagées.
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opportunité de considérer, de façon plus constructive, des programmes alternatifs permettant de réaliser les objectifs de développement.
Il est possible d’étendre davantage l’horizon des négociations afin d’inclure d’autres questions qui optimisent les avantages comparatifs de plusieurs Etats. De telles synergies peuvent résulter des différences d’emplacement, de climat ou de dotations en ressources.
Dans une certaine mesure, les Règles d’Helsinki ont commencé à opérer cette évolution.
Dans la grande arène des négociations, les principes du partage des avantages peuvent inclure un éventail d’autres ressources, dont la coopération dans d’autres secteurs, ou des paiements financiers.
Une approche axée sur des objectifs de développement plus larges crée un lien entre les discussions au niveau transfrontière et les processus de planification stratégique à l’intérieur des pays qui peuvent être utilisés pour déterminer les besoins plus clairement et dégager une plus vaste gamme d’alternatives. Un engagement anticipé peut permettre d’éviter que des différends ne se polarisent autour d’une proposition de projet spécifique et que des positions ne s’enracinent au cours des négociations.
7.3 Les barrages sur des cours d’eau partagés ne sont pas réalisés dans des cas où les Etats riverains manifestent une objection entérinée par un panel indépendant. Des conflits difficiles à régler sont résolus entre les pays grâce à divers moyens de règlement des conflits comprenant, en dernière instance, la Cour internationale de Justice.
L’ouverture et le partage de l’information constituent la première étape clé dans toute situation de partage des eaux transfrontières. A partir de ça, peut suivre une évaluation indépendante et objective des conséquences et impacts de toute intervention proposée. Dirigée de manière conforme à l’ouverture et au partage d’informations, une entité compétente et acceptable pour tous les Etats riverains doit entreprendre les études d’évaluation stratégique des impacts et d’évaluation d’impact liée au projet, suivant la pratique décrite au Chapitre 9.
Le niveau et l’intensité des évaluations d’impact dépendront du stade de planification, mais doivent inclure dans tous les cas des évaluations environnementales, sociales, sanitaire et sur le patrimoine culturel. Il faut des garanties pour assurer l’indépendance de la direction et du financement de l’équipe d’évaluation. Des mécanismes tels que la mise en place d’un fonds fiduciaire conjoint, en vue de la réalisation des évaluations, doivent être examinés. Les évaluations d’impact doivent être perçues comme faisant partie des activités conjointes de renforcement institutionnel des Etats riverains, en vue d’aboutir à une approche commune et interactive, ainsi qu’à une saine base de dialogue politique.
Là où les différends ne peuvent pas être réglés, un panel indépendant doit être mis en place ; lequel ira au-delà des attributions relatives à l’évaluation des impacts. La création et le fonctionnement d’un tel panel sont définis dans la Convention des Nations-Unies de 1997 sur le Droit à l’Utilisation des Cours d’Eau internationaux à des fins autres que la Navigation. Les négociations de bonne foi peuvent, d’elles-mêmes, conduire à des résultats mutuellement convenables.
Dans le cas où les différends demeurent, et si les parties n’ont pas recours à la résolution des conflits à travers des accords internationaux, régionaux ou bilatéraux, les parties lésées pourraient soumettre l’affaire à la Cour internationale de Justice (CIJ), soit d’un commun accord, soit directement si les deux parties se sont au préalable soumises, par déclaration, à la juridiction obligatoire de la CIJ, conformément à l’Article 36 du Statut de la Cour.
Ces principes de politique s’appliquent à tous les cours d’eau, incluant les affluents. Leur application aux affluents est une question spécifique d’emplacement selon l’importance et la relation de l’affluent avec le bras principal et selon les intérêts des Etats riverains. Dans les cas où les pays ont déjà abouti à des accords sur les bassins, pour le cours d’eau principal, ces accords doivent être étendus aux importants affluents, en tenant compte des priorités stratégiques de la Commission.
En cas d’absence d’accord, les Etats riverains doivent adopter une approche intégrée qui prend en compte la gestion du cours d’eau principal et de ses affluents dans le contexte de l’ensemble du bassin hydrographique.
7.4 Pour le développement de projets sur des cours d’eau partagés entre des unités politiques d’un même pays, les dispositions légales nécessaires sont prise aux niveaux national et local pour incorporer les
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Une résolution plus équitable et plus durable est possible en passant d’un focus primordial sur l’allocation des ressources en eau, à un focus sur les avantages qui découlent de l’utilisation de l’eau.
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priorités stratégiques de la Commission sous « Obtenir l’adhésion du public », « Reconnaître les droits » et
« Rendre durables les cours d’eau et des moyens de subsistance ».
Les sept priorités stratégiques de la Commission sont aussi pertinentes pour les cours d’eau partagés à travers des limites régionales que pour ceux qui sont entièrement à l’intérieur d’une province ou pour ceux partagés entre des Etats. Là où leur système légal assure le contrôle des questions liées à l’eau au niveau national, les Etats doivent intégrer les principes du partage des eaux dans la législation nationale sur l’eau et développer un cadre de politique adéquat sur le plan local, afin d’aborder ces questions. Dans d’autres cas, les Etats, au niveau fédéral, doivent rechercher des mécanismes pour encourager la bonne pratique et fournir des incitations permettant de se conformer aux priorités stratégiques.
Bien que de nombreuses administrations régionales soient mandatées pour gérer les ressources en eau, un gouvernement national ou fédéral peut user de pénalités à travers des mécanismes juridiques et réglementaires et fournir des incitations financières. Dans de nombreux cas, l’aménagement et l’exploitation des barrages dépendent des licences de projets délivrés par des autorités nationales et régionales, ou d’une combinaison des deux. Les projets de barrages peuvent aussi être soumis à l’autorisation des agences nationales et régionales chargés de l’environnement. Les licences aussi bien que l’approbation environnementale peuvent être utilisées pour assurer que les dispositions admises sur le plan environnemental et social sont réunies. Là où l’on recherche des financements fédéraux pour l’aide aux projets, elles doivent se conformer aux normes des priorités stratégiques de la Commission. Dans le cadre de leur responsabilité globale, les Etats doivent être plus proactifs au tout début du processus de planification, afin de faciliter la résolution des différends entre les provinces riveraines.
7.5 Là où une agence gouvernementale planifie ou facilite la construction d’un barrage sur un cours d’eau partagé, en contrevenant au principe de négociation de bonne foi entre riverains, les agences financières extérieures retirent leur appui aux projets et programmes promus par cette agence.
La communauté internationale a besoin de prendre une position ferme et concertée dans le cas des cours d’eau partagés. Si la décision de construire un barrage est souvent considérée comme une décision souveraine, la décision des agences extérieures de financer un barrage dépend de la conformité de la proposition de projet par rapport aux politiques et aux lignes directrices de ces agences. On se préoccupe donc du fait que les agences bilatérales et multilatérales de crédit à l’exportation n’aient pas encore harmonisé leurs politiques envers les cours d’eau partagés. Ces politiques souvent contradictoires font qu’il est plus difficile d’améliorer la façon dont les questions transfrontières sont abordées. La complexité de la situation est accrue par la nature disparate et fluide de l’assistance financière. Cette contradiction résulte souvent de situations où, bien qu’une agence extérieure ne finance pas directement un barrage sur un cours d’eau partagé, son assistance pour d’autres projets dans le même secteur permet d’allouer des ressources nationales à cet effet.
Il est essentiel que les agences extérieures harmonisent leurs politiques envers les eaux partagées et s’occupent du secteur dans son ensemble plutôt que de projets spécifiques. Ces politiques doivent intégrer les aspects de notification aux Etats riverains, le caractère souhaitable du « consentement » ou de la « non objection » des Etats riverains, et l’évaluation des impacts sociaux et environnementaux par un expert indépendant.
En l’absence d’accord entre les Etats riverains, les agences extérieures doivent conditionner leur implication aux conclusions d’une commission indépendante, comme cela a été envisagé aux termes de la Convention des Nations-Unies de 1997 sur le Droit à l’Utilisation des Cours d’Eau internationaux à des fins autres que la Navigation ou d’autres mécanismes appropriés convenables pour toutes les parties. Dans les cas où les Etats entreprennent des projets en l’absence de cette commission, ou rejettent ses conclusions, l’agence de financement externe doit retirer son assistance au secteur concerné.
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Les Etats doivent intégrer les principes du partage des eaux dans la législation nationale sur l’eau et développer un cadre de politique adéquat sur le plan local, afin d’aborder ces questions.
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