Message clé :
Assurer la confiance du public exige que le gouvernement, les promoteurs, les organismes de contrôle et les opérateurs honorent tous les engagements pris pour la planification, la mise en œuvre et la gestion des barrages. La conformité à des réglementations, critères, lignes directrices, et accords négociés spécifiques aux projets est assurée à tous les niveaux de la planification et de la mise en œuvre du projet. Un ensemble d’incitations et de mécanismes mutuellement renforcés est requis pour les mesures sociales, environnementales et techniques. Ceux-ci doivent impliquer une combinaison appropriée de mesures réglementaires et non réglementaires, incorporant les incitations et les pénalités. Les cadres réglementaires de respect des règles utilisent les incitations et les pénalités afin d’assurer l’efficacité là où l’on a besoin de flexibilité pour accommoder les conditions du changement.
La mise en œuvre effective de cette priorité stratégique dépend de l’application des principes de politique ci-après :
6.1 Un ensemble clair, cohérent et connu de critères et de lignes directrices visant à assurer le respect des règles est adopté par les institutions qui sponsorisent, signent les contrats et financent. Le respect des règles est soumis à une revue transparente et indépendante.
6.2 Un Plan de conformité est élaboré pour chaque projet avant le commencement, expliquant la façon dont le respect des règles sera assuré, avec des critères et des lignes directrices pertinents, et spécifiant les dispositions contraignantes relatives aux engagements techniques, sociaux et environnementaux propres aux projets.
6.3 Les coûts liés à la mise en place de mécanismes de respect des règles et aux capacités institutionnelles connexes, ainsi qu’à leur application efficace, sont incorporés au budget du projet.
6.4 Les pratiques de corruption sont évitées grâce à l’application de la législation, aux pactes volontaires d’intégrité, à l’interdiction et à d’autres instruments.
6.5 Les incitations récompensant les promoteurs de projets pour le respect des critères et des lignes directrices sont développées par les institutions financières publiques et privées.
Justification
Les Gouvernements et les autres parties prenantes ont besoin d’être convaincus qu’une fois que des décisions avisées sont prises, toutes les parties s’assureront qu’elles suivent et se conforment aux obligations pendant toute la durée de vie du projet. Alors qu’il existe de bons exemples de développement de lignes directrices de respect des règles innovantes, la Base de Connaissances de la CMB a mis en évidence des manquements de la part des promoteurs et des autres dans l’accomplissement des engagements volontaires et contraignants relatifs à l’évaluation et à la mise en œuvre des projets approuvés. Tel qu’il a été noté dans la Revue globale, le manque de respect des obligations a abouti à l’appauvrissement des personnes affectées, à des résultats en-deçà de la norme et à la dégradation de l’environnement, conduisant à des critiques légitimes et à une grave érosion de la confiance que les parties prenantes avaient accordée au processus, à la mise en
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Les Gouvernements et les autres parties prenantes ont besoin d’être convaincus qu’une fois que des décisions avisées sont prises, toutes les parties s’assureront qu’elles suivent et se conforment aux obligations pendant toute la durée de vie du projet.
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œuvre et aux résultats de la prise de décisions.
Beaucoup d’Etats et d’institutions financières internationales ont des politiques, critères et lignes directrices complètes pour la mise en œuvre d’un projet de barrage, une fois que la décision de construire est prise. Dans le cas des exigences techniques, le processus d’élaboration du contrat définit clairement les responsabilités, les tâches, les outils de contrôle, les indicateurs, les récompenses et les pénalités relatives à l’exécution du contrat. Les contrats prévoient généralement une pénalité ou un bonus pour l’achèvement en retard ou à temps et le placement d’une garantie de bonne exécution par le maître d’œuvre.
La réinstallation, l’atténuation des effets sur l’environnement et la compensation sont rarement, pour ne pas dire jamais, soumises à de tels processus d’étude et de conditions contractuelles rigoureuses. Souvent, ces activités sont menées par des ministères ou des organismes gouvernementaux et ne sont pas couvertes par des obligations contractuelles. Là où ils existent, les contrats relatifs aux programmes sociaux et environnementaux sont orientés vers la réalisation de tâches, sans aucune récompense ou pénalité relative au respect de lignes directrices et de critères pertinents. Là où le nombre de personnes réinstallées est sous-estimé, il se peut qu’il n’y ait pas de clarté sur quelle agence ou entreprise (à part le gouvernement) en est responsable. Lorsque les ressources ne sont pas disponibles pour l’achèvement du programme, ou lorsqu’il y a une absence de responsabilité, le défaut de résoudre les cas de réinstallation pendants a conduit à des problèmes de groupes de déplacés qui restent longtemps sans solution.
La confiance en la capacité et en l’engagement d’honorer les obligations doit être restaurée si les nouveaux projets doivent créer plus de résultats positifs pour le développement et éviter le niveau de conflit qui s’est produit dans le passé.
Ceci exige le développement de nouvelles relations et de nouveaux moyens, plus effectifs, d’assurer un respect des règles.
Elaboration des principes de politique
6.1 Un ensemble clair, cohérent et connu de critères et de lignes directrices visant à assurer le respect des règles est adopté par les institutions qui sponsorisent, signent les contrats et financent. Le respect des règles est soumis à une revue transparente et indépendante.
Tous les participants au projet, y compris les organismes gouvernementaux, les institutions multilatérales, bilatérales, commerciales et financières, les promoteurs du secteur privé et les ONG, doivent adopter un ensemble clair de critères et de lignes directrices pour développer les ressources en eau et en énergie. Celui-ci fournira un cadre d’évaluation du respect des règles sur les plans interne et externe, tout en démontrant aux parties prenantes, de manière transparente, ce respect des règles.
Il existe déjà de nombreux ensembles de critères et de lignes directrices excellents pour la planification, l’évaluation de projets, la construction et l’exploitation de projets. Les Critères et Lignes directrices de la CMB élaborés au Chapitre 9 n’ont pas la prétention d’être exhaustifs. Ils fournissent plutôt un ensemble de conditions qui doivent être remplies, afin de restaurer le niveau de confiance placée dans le processus du projet.
La première démarche consiste à s’assurer que chaque participant au projet prenne un engagement exécutoire concernant les critères et lignes directrices qui s’appliquent à lui. Ceci doit inclure les organismes gouvernementaux, les institutions multilatérales et bilatérales de financement, les promoteurs du secteur privé et les ONG. Dans le cas des organismes gouvernementaux, ceci peut impliquer l’incorporation de critères particuliers dans les cadres réglementaires, les procédures opérationnelles et les règles de gestion du personnel. Pour les promoteurs du secteur privé, cela peut impliquer la certification, l’adoption de pratiques et procédures internes et l’établissement de codes de conduite ou l’adhésion à des pactes d’intégrité, afin d’assurer la conformité avec les meilleures pratiques sociales et environnementales.
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Tous les participants au projet, y compris les organismes gouvernementaux, les institutions multilatérales, bilatérales, commerciales et financières, les promoteurs du secteur privé et les ONG, doivent adopter un ensemble clair de critères et de lignes directrices, pour développer les ressources en eau et en énergie.
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De façon idéale, les participants doivent non seulement accepter les recommandations de la CMB, mais ils doivent également harmoniser leurs critères et lignes directrices avec ceux des autres entités. Tous les détails n’ont pas besoin d’être les mêmes, mais tous les participants au projet doivent utiliser des paramètres communs. Par exemple, divers organismes internationaux de financement ou les autorités nationales et provinciales peuvent harmoniser leurs critères et leurs lignes directrices.
En harmonisant les critères qu’ils utilisent pour la gestion sociale et environnementale, les financiers multilatéraux et bilatéraux, dont les organismes de crédit à l’exportation, empêcheront les promoteurs de se tourner vers des financiers avec des lignes directrices médiocres pour financer des projets irrecevables. Les participants au projet réduiront les duplications d’efforts inutiles en utilisant un ensemble normalisé de lignes directrices et d’outils tels que l’évaluation stratégique des impacts et l’évaluation des impacts environnementaux pour amener les projets aux points de décision, de façon plus opportune et moins coûteuse.
Assurer la conformité aux critères et aux lignes directrices
Les participants au projet, en particulier le gouvernement et les promoteurs, devront montrer qu’ils ont rempli leurs engagements afin de restaurer la confiance dans le processus. Un processus de revue externe impliquant un Panel de Revue indépendant pourrait être la meilleure façon de réaliser cela (voir Ligne directrice 22 au Chapitre 9). Promouvoir l’utilisation de ces panels exigera :
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l’établissement d’une liste d’experts accrédités, par le biais d’un groupe consultatif comprenant plusieurs parties prenantes ;■
la dotation de ces panels du pouvoir d’invoquer les « feux rouges » que le Plan de Conformité mettra en place et■
l’assurance que les informations provenant du panel indépendant sont disponibles pour le public.La certification indépendante est un autre mécanisme qui peut être utilisé soit avec, soit séparé d’un Panel de Revue Indépendant. Pour obtenir la certification, les participants doivent montrer qu’ils se conforment aux normes internationales pour les pratiques et procédures, par un suivi et une revue réguliers effectués par un organisme externe accrédité.
Ceci a un certain nombre de manifestations pratiques potentielles dans le cas des barrages. Ces manifestations concernent la mise en place d’un conseil de gestion pour les barrages ou le développement d’un standard ISO (Organisation Internationale de la Normalisation) pour la gestion des barrages.
Au cours des récentes années, le Forest Stewardship Council (FSC) a fait de rapides progrès dans le domaine de la certification de l’industrie des produits forestiers. Le FSC a la capacité d’influer sur le comportement par le biais de la certification d’un produit commercialisé au niveau international.
Promouvoir la gestion systématique des impacts liés aux barrages à travers l’existence de normes internationales reconnues, telles que l’ISO, a l’avantage distinct d’exploiter une structure et un réseau internationaux qui existent depuis longtemps. La Commission encourage l’industrie et particulièrement les opérateurs de barrages, à adopter l’ISO 14001 dans un cadre de respect des règles plus large qui inclut des garanties de bonne exécution, des pactes d’intégrité et d’autres outils 12. Les normes basées sur l’ISO, telles que l’ISO 9000 et la série14000, pourraient être complétées par un document de spécification technique, spécifique au secteur des barrages, intégrant les recommandations et les lignes directrices finales de la Commission.
Ceci devra exiger un accord et un effort de la part de l’industrie, des banques multilatérales, des ONG et des groupes de personnes affectées, avec la volonté de l’ISO de développer la spécification (voir recommandation au Chapitre 10). Le développement d’un système international de certification basé sur le rapport de la Commission ne peut pas remplacer l’intégration, par les gouvernements, de ses lignes directrices dans les cadres réglementaires nationaux. Il doit être perçu comme une approche complémentaire et non comme une alternative. Il devra encourager le secteur privé à promouvoir et à adapter des codes de conduite volontaires standards de plus en plus requis dans les marchés concurrentiels d’aujourd’hui.
6.2 Un Plan de Conformité est élaboré pour chaque projet avant le commencement, expliquant la façon dont le respect des règles sera assuré, avec des critères et des lignes directrices pertinents, et spécifiant les dispositions contraignantes relatives aux engagements techniques, sociaux et environnementaux propres aux projets.
Différents Etats sont à différents niveaux de développement de systèmes réglementaires et de capacités institutionnelles et leurs systèmes évolueront, afin de refléter leurs conditions particulières. La nature des systèmes existants influencera la gamme des mesures de conformité disponibles. Il faudra déterminer au cas par cas comment ces mesures sont étroitement liées, afin de réaliser un ensemble de conformité satisfaisante.
Un Plan global de Conformité est la meilleure façon d’assurer que les activités et les mesures de conformité sont effectivement poursuivies et mises en œuvre. Il doit être développé pour chaque projet. Ce plan établira comment le promoteur va assurer la conformité des obligations relatives au projet. Il peut faire allusion aux processus et obligations réglementaires et non réglementaires. Lorsque le plan dépend de la capacité institutionnelle de l’Etat pour assurer le respect des règles, le promoteur peut avoir à améliorer la capacité institutionnelle avant que le projet ne commence. Les mesures prises ont besoin de donner la confiance et l’assurance que le Plan de Conformité peut être et sera réalisé dans les délais prévus.
En examinant la gamme d’outils et de mécanismes disponibles permettant d’assurer le respect des règles, il s’avère nécessaire de faire un plus grand usage des conditions existantes directement liées à la réalisation de la conformité en cours. Ces conditions doivent être incorporées aux principaux stades du cycle du projet, afin de fournir le maximum d’incitations au respect des règles. Dans les Etats ayant des systèmes réglementaires et des dispositifs institutionnels bien développés (y compris les processus judiciaires), une plus grande confiance peut être accordée à la réglementation directe. Lorsque les systèmes réglementaires et les institutions d’appui sont encore en évolution, le rôle des financiers, assureurs et entrepreneurs et la disponibilité d’une vaste gamme de mesures non réglementaires seront particulièrement importants dans l’assistance aux Etats pour qu’ils puissent entreprendre des développements acceptables.
On doit mettre en place des accords contraignants concernant les mesures sociales et environnementales. Les conditions de réinstallation convenues et les conditions de gestion de l’environnement doivent être intégrées dans des documents légalement contraignants et disponibles au public, ainsi que dans toute approbation réglementaire pertinente donnée par l’Etat.
Deux mécanismes dont l’utilisation a connu du succès dans d’autres domaines peuvent être appliqués aux projets relatifs aux barrages pour assurer l’accomplissement des engagements. Ce sont :
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Les garanties de bonne exécution, soutenues par les assurances financières, en vue d’assurer la sécurité financière que les obligations seront honorées (telles que garantir l’exécution des contrats de performance pour honorer des engagements sociaux et environnementaux) et■
Les fonds fiduciaires, en vue de détenir et gérer des ressources financières mises de côté dans un but précis (tel que les mesures environnementales et de réinstallation).Toutes ces deux mesures peuvent fournir aux Etats et aux parties prenantes un moyen d’atteindre un nouveau niveau de confiance en matière de respect des règles, particulièrement par rapport à :
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la nécessité de s’assurer que la totalité des coûts liés à la réinstallation et à la performance environnementale, y compris le contrôle et l’audit, sont satisfaits ;■
le besoin d’assurer une sécurité financière suffisante au départ, afin de protéger l’Etat et la communauté du risque de défaillance et▬▬▬▬▬▬▬▬▬▬
Un Plan global de Conformité est la meilleure façon d’assurer que les activités et les mesures de conformité sont effectivement poursuivies et mises en œuvre. Il doit être développé pour chaque projet.
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l’importance de fournir une incitation financière à l’entrepreneur, afin d’achever les travaux environnementaux et de réhabilitation.Les garanties de bonne exécution sur le plan social et environnemental, soutenues par des assurances financières adéquates pour couvrir les coûts de réinstallation identifiés et les mesures environnementales, doivent être annoncées avant le démarrage des travaux du projet. Ces garanties de bonne exécution sont déjà utilisées pour les composantes techniques des projets de barrages. D’autres types de projets comportant de hauts risques environnementaux les ont aussi utilisées avec succès.
Dans les cas où les garanties de bonne exécution sont inappropriées, comme ceux où l’Etat est le promoteur, les fonds fiduciaires doivent être utilisés pour atteindre le même objectif.
Ceux-ci sont largement utilisés pour s’assurer que les ressources sont utilisées dans un but précis. Ils peuvent être utilisés pour détenir des fonds pour les mesures environnementales et de réinstallation relatives aux barrages, ainsi que pour les coûts de suivi et d’audit tout au long du projet. L’acte du fonds fiduciaire doit être publié et les administrateurs doivent être indépendants par rapport aux parrains des projets.
Les fonds fiduciaires peuvent être efficacement utilisés, soit seuls soit conjointement avec des garanties de bonne exécution, afin d’assurer le financement des obligations de suivi et d’audit en cours, durant toute la vie du projet. Ces mécanismes fournissent également un moyen efficace pour la détention et la distribution des redevances, afin de financer les initiatives en cours.
Comme pour l’octroi des licences d’exploitation, tous les risques ne peuvent pas être prévus. On doit trouver un équilibre au cas par cas entre le fait d’assurer le niveau nécessaire de certitude aux parties prenantes que les engagements seront tenus et assez de flexibilité pour accommoder une gestion adaptative ouverte et transparente.
6.3 Les coûts liés à la mise en place de mécanismes de respect des règles et aux capacités institutionnelles connexes, ainsi qu’à leur application efficace, sont incorporés au budget du projet.
Des arrangements doivent être faits afin d’assurer que les coûts de mise en œuvre du Plan de Conformité sont incorporés dans le budget du projet. Lorsque les projets sont développés par le secteur privé, l’Etat et les personnes affectées doivent être persuadés que ces coûts sont entièrement financés et que des dispositifs adéquats ont été mis en place pour lier le respect des règles aux principales étapes du cycle de projet.
Lorsqu’une capacité institutionnelle additionnelle est requise, les coûts doivent être explicitement inclus dans le financement des activités liées au respect des normes. Les activités relatives au respect des normes représentent un coût transactionnel lié au projet et doivent être traitées comme telles. Des options concurrentielles peuvent imposer différentes charges de respect des règles à la société. Ceci doit se traduire dans l’analyse de l’acceptation de ces options. L’expérience du passé montre qu’il y a un risque inhérent d’échec à la fois dans l’achèvement satisfaisant de la tâche et dans l’effort fourni en vue d’assurer et de mettre en vigueur le respect des règles.
En raison du coût élevé du respect des règles et du risque d’échec, l’aptitude d’un projet à réaliser le Plan de Conformité doit être explicitement abordée dans l’analyse des multicritères d’évaluation des options.
6.4 Les pratiques de corruption sont évitées grâce à l’application de la législation, aux pactes volontaires d’intégrité, à l’interdiction et à d’autres instruments.
Tous les Etats ont besoin d’adopter et de mettre en œuvre une législation anticorruption commune et cohérente. Le Chapitre 6 souligne les progrès accomplis sur ce front, particulièrement à travers la ratification de la Convention de
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Les garanties de bonne exécution sur le plan social et environnemental, soutenues par des assurances financières adéquates pour couvrir les coûts de réinstallation identifiés et les mesures environnementales doivent être annoncées avant le démarrage du travail concernant le projet.
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Les activités relatives au respect des normes représentent un coût transactionnel lié au projet et doivent être traitées comme telles.
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l’OCDE sur la Lutte contre la Corruption des Hauts Fonctionnaires gouvernementaux étrangers dans les Transactions Commerciales Internationales.
La mise en œuvre, le suivi et l’application de ces accords dépendront des ressources consacrées à de tels efforts et à la pratique commerciale existante. Les pactes d’intégrité peuvent être utilisés comme un mécanisme propre aux projets en vue de compléter la législation nationale. Ces pactes ont l’avantage de ne pas exiger de législation explicite et peuvent être utilisés sans attendre de longs procédés législatifs là où les lois n’existent pas.
Un pacte d’intégrité est une entreprise volontaire qui établit les droits et obligations contractuels de toutes les parties aux passations de marchés. Celui-ci élimine les incertitudes concernant la qualité, l’applicabilité et la mise en vigueur des lois dans un pays particulier. Les pactes d’intégrité peuvent créer une confiance et une assurance plus grandes dans le processus décisionnel, un climat plus propice aux investissements et un support du public aux programmes de passation de marchés et de délivrance de licences du gouvernement.
Le pacte d’intégrité vise notamment deux objectifs principaux :
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permettre aux compagnies de s’abstenir de corruption en fournissant des assurances que les concurrents ne vont pas recourir à la corruption et que les agences gouvernementales chargées des achats suivront des procédures transparentes et empêcheront la corruption, y compris l’extorsion de la part de leursfonctionnaires et
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permettre à l’Etat de réduire les coûts élevés et l’interprétation abusive des procédures de passation de marchés publics causée par la corruption.6.5 Les incitations récompensant les promoteurs de projets pour le respect des critères et des lignes directrices sont développées par les institutions financières publiques et privées.
Le respect des normes, dispositions et pratiques gagne souvent du terrain lorsque le coût du respect des règles est en deçà du coût de non-respect des règles. La mise en vigueur des dispositions et des accords est une façon d’appuyer ce processus.
Le niveau de risque et les coûts de transaction pour la construction des barrages ont régulièrement augmenté en raison des conflits sur les barrages. Ceci donne aux promoteurs de projets une incitation financière pour se conformer aux recommandations de la Commission en vue de réduire les conflits, conduisant à une amélioration de l’accès au marché, des conditions financières et de la rentabilité.
Un projet qui suit les Critères et Lignes directrices de la CMB est susceptible d’être :
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un projet viable sur le plan économique, social et environnemental et■
un projet qui a reçu l’acceptation du public à travers un processus participatif inclusif d’évaluation des besoins et des options.Ceci impliquera clairement les coûts additionnels d’engagement, mais cet investissement portera des fruits plus tard en termes de réduction des risques et d’augmentation des avantages.
L’importance de la reconnaissance du public ne doit pas être sous-estimée. Les incitations relatives au respect des règles pourraient inclure des récompenses, des prix et d’autres formes de reconnaissance publique dans la communauté des barrages, introduisant ainsi une saine concurrence à mieux faire. Les pénalités doivent inclure l’exposition publique et l’exclusion, soit temporaire, soit permanente, de la participation à des appels d’offre et aux contrats.
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Les incitations relatives à la conformité pourraient inclure des récompenses, des prix et dautres formes de reconnaissance publique dans la communauté des barrages, en introduisant une concurrence saine
pour mieux faire.
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