4. La structure de gouvernance
4.4 Pôle éditorial
A Constituição Federal de 1988 traz um novo olhar, uma nova discussão acerca das políticas públicas direcionadas para uma educação nacional de qualidade, trazendo em seu conteúdo as atribuições dos entes federados direcionadas aos direitos e deveres do cidadão. Podemos considerar que, dentre as inovações trazidas nesse modelo constitucional, o direito à educação de qualidade trás um caráter democrático, trazendo a preocupação em proporcionar instrumentos constitucionais que tal efetividade.
A priori a Constituição Federal de 1988, em seu Art. 6º reconhece a educação como um direito social: “[...] São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição” (BRASIL, 1988).
Ainda, no mesmo texto, (Ibidem) a educação é tratada e exposta de maneira objetiva no que se refere às atribuições dos entes federados e seus respectivos percentuais de contribuição financeira em seu Art. 21216.
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[...] Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. Assim, o percentual mínimo da receita de impostos (considerando-se as transferências de um nível de governo para o outro) que deve ser destinado à manutenção e desenvolvimento do ensino é de 18% para a União e de 25% para estados e municípios [...] (BRASIL, 1988). Fonte: Brasil (1988).
Em seu Art. 206, o texto constitucional, são trazidos os princípios e seus respectivos parâmetros na perspectiva da qualidade da educação no país, destaca-se, os parágrafos V e VIII com relação à remuneração docente:
[...] O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: [...] V – valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006); VIII – piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) Parágrafo único. A lei disporá sobre as categorias de trabalhadores considerados profissionais da educação básica e sobre a fixação de prazo para a elaboração ou adequação de seus planos de carreira, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios – Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006 [...] (BRASIL, 1988).
No que se refere às transferências a título do Fundeb, os Estados e municípios têm a obrigação de aplicar, nos itens referentes à manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) um percentual máximo de 40% e “[...] pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública” (SAVIANI, 2008, p. 135).
Com a regulamentação do FUNDEB, através da aprovação da Lei n.º 11.494/07, a valorização profissional continuou como questão primordial. As responsabilidades de estados e municípios passaram a ser especificadas no que se refere à política de valorização dos profissionais, como proposto no Art. 40º da referida lei:
[...] Art. 40. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão implantar Planos de Carreira e remuneração dos profissionais da educação básica, de modo a assegurar: I – a remuneração condigna dos profissionais na educação básica da rede pública; II – integração entre o trabalho individual e a proposta pedagógica da escola; III – a melhoria da qualidade do ensino e da aprendizagem. Parágrafo único. Os Planos de Carreira deverão contemplar capacitação profissional especialmente voltada à formação continuada com vistas à melhoria da qualidade do ensino [...] (SAVIANI, 2008, p. 135).
Acerca do Piso Salarial Nacional17, Saviani (2008, p. 135) destaca que:
[...] A referida Lei que regulamenta o FUNDEB, em seu Art. 41, definiu que o poder público deverá fixar, em lei específica, até 31 de agosto de 2007, piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica. A referida Lei, em seus artigos abaixo, garante a remuneração dos profissionais docentes. O Projeto de Lei que tratou do PSN tramitou por quase um ano no
17 “Lei nº 11.738, de 16 de Julho de 2008 - Art. 2º - § 1o O piso salarial profissional nacional é o valor abaixo do
qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão fixar o vencimento inicial das Carreiras do magistério público da educação básica, para a jornada de, no máximo, 40 (quarenta) horas semanais” (BRASIL, 2008).
Congresso Nacional e veio a se transformar em 16 Julho de 2008 na Lei nº 11.738/08 [...].
A emenda constitucional nº 53/2006, com relação à remuneração docente, deixa claro em seu inciso XII que a: “[...] proporção não inferior a 60% de cada Fundo referido ao inciso I do caput deste artigo deverá ser destinada ao pagamento dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício [...]” (SAVIANI, 2008, p. 115).
Percebemos que foi de suma importância o processo de construção das políticas públicas na educação, principalmente quando se refere à remuneração dos profissionais do magistério, o que destinou parte dos recursos do Fundeb (60%) na valorização salarial do magistério, porém, percebemos que ainda tem muito a ser feito. É responsabilidade dos gestores, tanto estaduais quanto municipais, perceber que a educação necessita de outros recursos além do que é destinado através da política de fundos sejam aplicados. França, (2010, p. 10) acrescenta que a “[...] LDB, Lei nº 9.394/96, a Lei nº 9.424/96 que criou o Fundef, a Emenda Constitucional nº 53/06 que gerou o Fundeb e a Resolução nº 02/10 do Conselho Nacional de Educação, trouxeram diretrizes para a carreira do docente e constituem as principais legislações federais que tratam da valorização do magistério, emanando ora diretrizes para a aplicabilidade de recursos, ora, para os planos de cargos e carreira do magistério da educação básica [...]”.
Acerca do piso salarial profissional nacional Ferreira (2012, p. 6) diz que:
[...] A sub vinculação de parte dos recursos (60%) do FUNDEB para a remuneração dos profissionais do magistério apresenta-se como importante no processo de construção de uma política de valorização salarial do magistério, porém não o suficiente. Cabe, pois, aos gestores estaduais e municipais aplicar em outros recursos em educação, inclusive parte dos 25% conforme reza a Constituição Federal de 1988 e outras fontes, como o salário educação, subvenções e operações de crédito [...]. Apesar das várias novidades trazidas pela Emenda Constitucional nº 53/2006 que criou o Fundeb, no que se refere à valorização dos profissionais da educação, a criação do piso salarial profissional nacional (PSPN) visou combater a escassez de professores e dos diversos profissionais da educação básica pública (art. 206, VIII, da Constituição Federal, art. 60, III e do ADCT).
De acordo com Pinto (2007, p. 889) “[...] o Fundeb avança, em relação à legislação do Fundef, no propósito de valorização dos profissionais da educação, pois a legislação do Fundeb aponta instrumentos legais claros, para garantir a tão sonhada valorização do magistério, uma vez que estabelece prazo para criação e regulamentação do piso salarial profissional nacional – PSPN [...].
Conforme o Art. 22. da CF, pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública. Ainda, sobre a remuneração dos profissionais do magistério:
[...] Parágrafo único: Para os fins do disposto no caput deste artigo, considera-se: I – remuneração: o total de pagamentos devidos aos profissionais do magistério da educação, em decorrência do efetivo exercício em cargo, emprego ou função, integrantes da estrutura, quadro ou tabela de servidores do Estado, Distrito Federal ou Município, conforme o caso, inclusive os encargos sociais incidentes; II – profissionais do magistério da educação: docentes, profissionais que oferecem suporte pedagógico direto ao exercício da docência: direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação educacional e coordenação pedagógica; III – efetivo exercício: atuação efetiva no desempenho das atividades de magistério previstas no inciso II deste parágrafo associada à sua regular vinculação contratual, temporária ou estatutária, com o ente governamental que o remunera, não sendo descaracterizado por eventuais afastamentos temporários previstos em lei, com ônus para o empregador, que não impliquem rompimento da relação jurídica existente [...] (SAVIANI 2008, p. 126).
Vale salientar que, de acordo com o Art. 22 da Lei nº 11.494/2007, são considerados “[...] profissionais do magistério aqueles que exercem atividades de docência e os que oferecem suporte pedagógico direto ao exercício da docência, incluídas as de direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação educacional e coordenação pedagógica [...] (SAVIANI, 2008, p. 126).
Ressaltamos que o percentual de 60% destinado à remuneração do magistério e os diversos profissionais envolvidos no exercício indireto da atividade docente devem estar em pleno exercício de suas atividades. Diante disso Castro 2012 et al. (2012, p. 137), diz que se faz necessário “[...] retirar as despesas com aposentadorias e pensões da conta dos recursos vinculados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino da União, Estados, DF e municípios, garantindo a paridade entre aposentados/as e ativos/as, mas mantendo o pagamento das aposentadorias e pensões nos orçamentos das instituições educacionais [...].
Esses aspectos, somados ao reconhecimento da gestão educacional como campo específico do conhecimento para o desenvolvimento das ações das políticas públicas direcionados ao ensino, extensão e pesquisa assinalados por Monlevade (2007, p. 12):
[...] Levou bastante tempo para os sistemas de ensino levar em consideração que “educadores” não são somente professores, tanto na educação básica como superior […] ainda há gente que pensa que o essencial da escola e da universidade é ensino. Por isso, o pessoal “restante” era “de apoio” […]. Ora, quando caiu a ficha do fato óbvio de que todos os que têm trabalho permanente em escolas e universidades são educadores, houve uma dupla necessidade, de identificá-los e formá-los. Na educação básica, somente em 2009, com a Lei nº. 12.014, se chegou a um consenso de que, além de professores e pedagogos, também os trabalhadores não docentes,
com função permanente e formação técnico-pedagógica, seriam considerados PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO [...].
Diante disso, percebemos a importância daqueles que participam indiretamente do cotidiano da sala de aula, que podem e devem ser reconhecidos como parte fundamental da organização e gestão da escola, sendo assim, nada mais justo que esses profissionais também façam parte desse reconhecimento dentro das políticas públicas educacionais. De acordo com França (2012, p. 4), tal valorização não contemplaria somente aqueles que têm direito ao Piso Salarial:
[...] como também a valorização do profissional da educação em seu cotidiano, junto ao projeto político-pedagógico da escola, uma vez que esse projeto escolar seria referência para o incentivo à progressão funcional. Caracterizava-se a existência da avaliação por desempenho pela participação em várias ações na instituição, proporcionando, nesse ínterim, a sua formação continuada, o aperfeiçoamento e a pesquisa na prática educativa desenvolvida pelo docente [...].
Vale salientar que, para que os profissionais da educação possam ser remunerados com recursos advindos do Fundeb, os mesmos precisam estar em plena atuação na educação básica pública, de acordo com seu âmbito de atuação, Estados e Municípios, conforme estabelecido nos §§ 2º e 3º do Art. 211 da Constituição18.
De acordo com texto aprovado, o valor do Piso ficaria fixado em R$ 950,00 (novecentos e cinquenta reais) para os profissionais do magistério público da educação básica, tendo em vista a formação em nível médio na modalidade normal, com uma carga horária de 40 horas semanais, como proposto no Artigo 1º do § 1º 19 da Lei nº 11.738/0820.
A mesma lei que determinou um valor mínimo por aluno matriculado em escolas públicas foi a mesma que estabeleceu um valor do Piso salarial do magistério. De acordo com França (2012, p. 11):
[...] Em relação à Portaria Ministerial nº. 211, de 10 de março de 2009, que estabelece o valor mínimo nacional por aluno do Fundeb, a CNTE reforça o elo entre o Fundeb e o PSPN do magistério esclarecendo que esse valor deve ser
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Art. 211 da Constituição Federal – § 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996); § 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio (Incluído pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996) (BRASIL, 1996).
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Art. 1º § 1o O piso salarial profissional nacional é o valor abaixo do qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão fixar o vencimento inicial das Carreiras do magistério público da educação básica, para a jornada de, no máximo, 40 (quarenta) horas semanais.
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Regulamenta a alínea “e” do inciso III do caput do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica. Art. 2º O piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica será de R$ 950,00 (novecentos e cinquenta reais) mensais, para a formação em nível médio, na modalidade Normal, prevista no art. 62 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.
ajustado, em 19,2% cujo percentual passou a valer para reajustar o PSPN, de 2009. Assim, o valor de R$ 950,00, definido para 2008, deveria ser de R$1.132,00 e, daí por diante, conforme valor per capita do Fundeb definida pelo Ministério da Educação (MEC). Isso porque 60% do valor per capita do Fundo, previsto para a vigência anual, destina-se à remuneração dos profissionais do magistério. Por essa lógica, o Piso, em 2010, corresponderia a R$ 1.312,85 e passaria a ser de R$ 1.513,58, em 2011, caso o percentual de reajuste se mantenha em 15,29% [...]. A mesma Lei fixou um limite máximo de 2/3 (dois terços) da carga horária para que o professor pudesse inserir em suas atividades, metodologias que proporcionem a interação com os educandos (Art. 2, parágrafo 421).
No que se refere à remuneração docente, Ferreira, (2010, p. 54) diz que:
[...] A formação é considerada como uma „[...] questão [...] urgente, estratégica‟. No que se refere ao outro item – „[...] a distinção dada aos profissionais da educação, única categoria profissional com Piso Salarial Nacional constitucionalmente assegurado [...] Porém foi omisso com relação aos outros dois itens no processo de valorização dos professores: a jornada e a carreira. E mesmo com relação à formação e à valorização salarial, o texto é considerado bastante inibido, principalmente quando se refere ao Piso, pois sequer cita o valor proposto pelo governo que seria de R$ 850, 00, que, felizmente foi revisto pela força da luta do movimento sindical através da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação – CNTE [...].
Com a Lei nº 11.494/2007 que regulamentou o Fundeb, o debate acerca da valorização profissional de professores continua de forma central, uma vez que a referida Lei menciona detalhadamente as responsabilidades dos entes federados para com as políticas públicas da educação, inerentes à educação básica.
Diante disso ressaltamos que a lei acima citada, trás especificamente em seu Art. 4022 que os estados, os municípios e o Distrito Federal deverão implantar planos de carreira e remuneração dos profissionais da educação básica, com a perspectiva de assegurar as iguais condições trazidas no PNE (2001-201023): a busca de uma qualidade de ensino que proporcione aos profissionais do magistério, especificamente aos professores, entre várias outras ações, a capacitação profissional, a integração entre o trabalho docente e propostas pedagógicas, além de uma remuneração condigna.
21 Artigo 2º; § 4º Na composição da jornada de trabalho, observar-se-á o limite máximo de 2/3 (dois terços) da
carga horária para o desempenho das atividades de interação com os educandos.
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Art. 40. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão implantar Planos de Carreira e remuneração dos profissionais da educação básica, de modo a assegurar: I – a remuneração condigna dos profissionais na educação básica da rede pública; II – integração entre o trabalho individual e a proposta pedagógica da escola; III – a melhoria da qualidade do ensino e da aprendizagem. Parágrafo único. Os Planos de Carreira deverão contemplar capacitação profissional especialmente voltada à formação continuada com vistas na melhoria da qualidade do ensino (SAVIANI, 2008, p. 135).
A referida Lei, em cumprimento à Emenda Constitucional (EC) nº 53/2006, também determina, em seu Art. 2224 que, pelo menos, 60% dos recursos anuais totais do Fundo sejam destinados à remuneração dos profissionais do magistério da educação básica, que estão incluídos os professores do ensino regular, da EJA, da educação indígena ou quilombola e da educação especial. Ressaltamos que somente os profissionais do magistério em efetivo exercício podem ser remunerados com recursos da parcela dos 60% do FUNDEB.
Outro grande desafio é fazer com que Estados e Municípios respeitem a lei do Piso, uma vez que, muitos deles justificam não ter arrecadação suficiente para cumprir o que a Lei propõe. Sendo assim, “[...] ocorre, porém, que alguns estados e muitos municípios ainda questionam esses valores considerando a liminar Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) bem como outros que alegam não haver disponibilidade de recursos para implantar os respectivos Planos de Carreira e Remuneração [...]” (FRANÇA, 2012, p. 13).
Diante disso, percebemos que se faz necessário “[...] criar instrumentos que promovam a transparência na utilização dos recursos públicos pelos sistemas de ensino e pelas escolas, para toda a comunidade local e escolar [...]” (BRASIL, 2010, p. 89), uma vez que é muito comum perceber que poucos representantes da sociedade civil desconhecem ou desempenham seu papel no que se refere ao controle e fiscalização do fundo destinado à educação, haja vista o processo de informação diante do assunto, muitas vezes é omitido ou o cidadão não busca conhecer tais direitos.
No que se refere à utilização dos recursos do Fundeb os mesmos devem ser empregados de forma exclusiva na educação básica pública, nas ações de manutenção e de forma peculiar na valorização do magistério, sendo obrigatória a vinculação de no mínimo 60% do montante anual creditados na conta. Conforme a Cartilha do Fundeb (BRASIL, 2013, p. 20):
[...] a parcela mínima de 60% do Fundo deve ser destinada à remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício na educação básica pública, com vínculo contratual em caráter permanente ou temporário com o Estado, Distrito Federal ou Município, regido tanto por regime jurídico específico do ente
24 Art. 22. Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos serão destinados ao
pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública. Parágrafo único. Para os fins do disposto no caput deste artigo, considera-se: I – remuneração: o total de pagamentos devidos aos profissionais do magistério da educação, em decorrência do efetivo exercício em cargo, emprego ou função, integrantes da estrutura, quadro ou tabela de servidores do Estado, Distrito Federal ou Município, conforme o caso, inclusive os encargos sociais incidentes; II – profissionais do magistério da educação: docentes, profissionais que oferecem suporte pedagógico direto ao exercício da docência: direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação educacional e coordenação pedagógica; III – efetivo exercício: atuação efetiva no desempenho das atividades de magistério previstas no inciso II deste parágrafo associada à sua regular vinculação contratual, temporária ou estatutária, com o ente governamental que o remunera, não sendo descaracterizado por eventuais afastamentos temporários previstos em lei, com ônus para o empregador, que não impliquem rompimento da relação jurídica existente.
governamental contratante quanto pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) [...].
Com relação à remuneração docente, para que os profissionais em questão possam desfrutar dos valores devidos, os mesmos devem estar no efetivo exercício do cargo, emprego ou função, integrantes do quadro de servidores do Estado, Distrito Federal ou Município. No geral, o Fundo, para que possa ser empregado de forma a contribuir nesse quesito, para fins de aplicação de no mínimo 60% do Fundeb, a composição inclui:
[...] Salário ou vencimento; 13º salário, inclusive 13º salário proporcional; 1/3 de adicional de férias; férias vencidas, proporcionais ou antecipadas; gratificações inerentes ao exercício de atividades ou funções de magistério, inclusive gratificações ou retribuições pelo exercício de cargos ou funções de direção ou chefia; horas extras, aviso prévio, abono; salário família, quando as despesas correspondentes recaírem sobre o empregador; encargos sociais (Previdência e FGTS) devidos pelo empregador, correspondentes à remuneração paga na forma dos itens anteriores, observada a legislação federal, estadual e municipal sobre a matéria [...] (BRASIL, 2013, p. 20).
Algumas restrições são feitas ao nível de cumprimento da aplicação mínima de 60% do Fundeb, não deve compor a remuneração docente, as despesas realizadas com:
[...] auxílio-transporte ou apoio equivalente, destinado a assegurar o deslocamento do profissional de ida e volta para o trabalho; auxílio-alimentação ou apoio equivalente; apoio financeiro para aquisição de vestuário utilizado no trabalho ou benefício equivalente; assistência social, médica, psicológica, farmacêutica, odontológica oferecida diretamente pelo empregador ou mediante contratação de serviços oferecidos por entidades especializadas, sob a forma de planos de saúde ou assemelhados, em suas variadas modalidades e formas de pagamento e cobertura [...] (loc. cit.).
Por fim, compreendemos que a valorização docente não poder ser vista apenas através de melhores salários. É necessário que a sociedade, o poder púbico passe a valorizar e reconhecer que os educadores devem ser considerados agentes transformadores e mediadores de conhecimentos. As necessidades do educador, não estão pautadas, apenas em melhores salários, mas sim, em melhores condições de trabalho que garantam a melhoria na qualidade da educação e uma formação continuada e progressiva, dando-lhes no mínimo, condições de