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Desde Janeiro de 2007, a implantação do Fundeb, teve como objetivo dar prosseguimento ao Fundef, ampliando o seu alcance, de acordo com o que foi aperfeiçoado. Contudo o Fundeb passa a funcionar como um mecanismo de redistribuição de receitas de impostos que garanta investimento mínimo por aluno nos estados, Distrito Federal e municípios, proposto na legislação.

De acordo com Saviani (2008, p. 91) “[...] A estrutura desses documentos legais segue as linhas básicas daqueles que instituíram o FUNDEF. Entretanto, ocorreu, agora, um importante avanço representado, por um lado, pela ampliação do âmbito de incidência e, por outro lado, por um relativo aumento da participação da União na constituição do fundo [...]”.

O Fundeb surgiu com a melhor forma de ampliar e valorizar a Educação Básica uma vez que as alterações trazidas em sua estrutura visam melhoramentos significativos, quando comparado às propostas do Fundef, haja vista o mesmo contemplava, de forma exclusiva, no que se refere ao financiamento da educação, apenas o ensino fundamental, ou seja, a educação infantil e o ensino médio eram excluídos das perspectivas de melhorias. Diante disso o “[...]

Fundeb resgatou o conceito de educação básica como um direito. Nele estão incluídas as diferentes etapas e modalidades da educação básica [...]” (PINTO, 2007, p. 888).

O Documento Final do Conae/2010 ao se referir à substituição do Fundef pelo Fundeb argumenta que este último: “[...] trouxe pelo menos duas vantagens: 1) aumentou substancialmente o compromisso da União com a Educação Básica [...] e 2) instituiu um único fundo para toda a Educação Básica e não apenas para o ensino fundamental [...]” (BRASIL, 2010, p. 112).

Com objetivos visionários para com a educação, surge o Fundeb, que com suas diretrizes busca a tão sonhada universalização da educação básica, na perspectiva de igualar gastos entre as diversas regiões do país, além de promover a valorização dos profissionais do magistério. Para Castro e França (2012, p. 115):

O Fundef foi substituído pelo Fundo de Manutenção da Educação Básica e de Valorização do Magistério (Fundeb) [...] Esse fundo retira o foco do ensino fundamental, englobando todos os níveis e modalidades da educação básica e garantindo a complementação de recursos da União. Isso não significa que a União esteja investindo novos recursos na educação, mas onera os 18% do conjunto de impostos que deve aplicar na educação, conforme o artigo 212 da Constituição Federal de 1988.

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB foi criado pela Emenda Constitucional nº 53 de 19/12/2006 e regulamentado pela Medida Provisória (MP) nº 339, de 28/12/2006, a qual foi convertida na Lei nº 11.494, de 20/06/2007.

As receitas dos impostos e transferências dos Estados, Distrito Federal e municípios passaram para 20%, ampliando sua utilização e ampliação para a Educação Básica por meio do Fundeb, graças a Emenda Constitucional (EC) nº 53/2006, que propõe que estes recursos sejam distribuídos de acordo com o número de alunos da educação básica, tendo como referência o último Censo Escolar, ou seja, os Estados receberão os recursos do Fundeb de acordo com o número de alunos matriculados no ensino fundamental e médio e os municípios receberão os recursos do fundo com base no número de alunos da educação infantil e do ensino fundamental:

[...] Trata-se de fundo especial, de natureza contábil e de âmbito estadual (um fundo por Estado e Distrito Federal, num total de vinte e sete fundos), formado por parcela financeira de recursos federais e por recursos provenientes dos impostos e transferências dos estados, Distrito Federal e municípios, vinculados à educação por força do disposto no art. 212 da Constituição Federal. Independentemente da origem, todo o recurso gerado é redistribuído para aplicação exclusiva na educação básica [...]” (BRASIL, 2013, p. 7).

Para financiar essa educação de qualidade, são definidas na Constituição Federal de 1988, nos artigos 153, 155 e 156, as receitas de impostos que deixam claro a responsabilidade de cada ente federado com relação à arrecadação. No quadro 1, estão descritos os impostos arrecadados que compõe o Fundeb:

QUADRO 1 – RECEITA DE IMPOSTOS ESTATUÍDOS PELA CF-88 E ORIGINÁRIOS DOS ENTES FEDERADOS QUE VISAM COMPOR A FONTE DE RECURSOS DO FUNDEB.

Ente

federativo Impostos

UNIÃO (ART. 153)

I - importação de produtos estrangeiros (II);

II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados (IE); III - renda e proventos de qualquer natureza (IR);

IV - produtos industrializados (IPI);

V - operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários (IOF); VI - propriedade territorial rural (ITR);

VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar (IGF).

ESTADOS/ DF (ART. 155)

I - transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos (ITCM);

II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior (ICMS);

III - propriedade de veículos automotores (IPVA).

MUNICÍPIOS (ART. 156)

I - propriedade predial e territorial urbana (IPTU);

II - transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição (ITBI);

III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar (ISS).

Fonte: BRASIL (1988).

Dos impostos supracitados, o Imposto de Renda (IR) pode ser considerado o mais importante no que se refere ao valor total arrecadado pela União. O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) é o principal imposto arrecadado pelos Estados. Já nos municípios, o Imposto Sobre Serviços de qualquer natureza (ISS) é o que tem maior arrecadação. O agravante é que este tipo de imposto tem maior arrecadação em cidades grandes, “[...] onde a prestação de serviços é mais expressiva” (DUARTE; FARIA 2010, p. 49).

Vale ressaltar que o Fundo, desde sua vigência teria como foco uma implementação gradual num prazo de catorze anos, do período de 2007 a 2020, iniciando-se a partir em 1º de janeiro de 2007. Sendo assim, o Fundeb traz em sua essência a proposta de cobrir despesas com toda a Educação Básica.

Como proposto pelo Fundeb o aumento dos percentuais de distribuição financeira seria gradual, ou seja, o percentual de 16,66% em 2007 passa para 18,33% em 2008 e para 20% em 2009 e anos seguintes, “[...] quando o total de alunos matriculados na rede pública foi considerado na distribuição dos recursos e o percentual de contribuição dos estados, Distrito Federal e municípios para a formação do fundo calculado” (BRASIL, 2013, p. 7). O quadro 2 apresenta as transferências constitucionais e os impostos que compõem o Fundeb e a sua implantação, conforme descritos abaixo:

QUADRO 2 - ESCALA DE IMPLANTAÇÃO FINANCEIRA DO FUNDEB.

UF

Origem dos Recursos

Contribuição à Formação do Fundo

2007 2008 2009 2010 a 2020 Estados, Distrito Federal e municípios FPE, FPM, ICMS, LC 87/96 e IPIexp (1) 16,66% 18,33% 20% 20% ITCMD, IPVA, ITRm e outros eventualmente instituídos (1) 6,66% 13,33% 20% 20% União Complementação

federal (2) R$ 2 bilhões R$ 3 bilhões R$ 4,5 bilhões 10% da contribuição total de Estados, DF e municípios. Fonte: BRASIL, 2013, p. 8.

(1) Inclusive receitas correspondentes à dívida ativa, juros e multas relacionadas aos respectivos impostos. (2) Valores originais, a serem atualizados com base no INPC/IBGE.

Todas as ações relacionadas ao desenvolvimento e manutenção do ensino são direcionadas à realização dos objetivos propostos pela legislação vigente com relação às políticas públicas de financiamento, que busca melhorar as a qualidade da educação nas diversas modalidades e níveis de ensino.

O prazo de vigência do Fundo, estabelecido na EC nº 53/2006, é de 14 anos, desde sua promulgação, ou seja, encerrar-se-á no final de 2020.

Com relação às alterações ocorridas nas Disposições Constitucionais Transitórias da Emenda Constitucional de 19 de dezembro de 2006, Art. 60, tem-se a partir de então a seguinte redação com relação às atribuições dos entes federados e formas de distribuição dos recursos destinados à educação básica:

[...] Até o 14º (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação, respeitadas as seguintes disposições: I – A distribuição dos recursos e de responsabilidades entre o Distrito Federal, os Estados e seus Municípios é assegurada mediante a criação, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos profissionais da Educação – FUNDEB, de natureza contábil (SAVIANI, 2008, p. 114) [...].

A Emenda Constitucional determina outras atribuições e definições, além da criação do Fundeb, como por exemplo, estabelecem de quais fontes os recursos devem vir; percentuais previstos da complementação da União aos estados e municípios o mínimo previsto na legislação; dá definição de percentuais mínimos destinados à remuneração docente; as punições que a união pode sofrer caso não se cumpram as determinações proposto em lei no que se refere à complementação dos recursos ao Fundo.

Com as alterações propostas pela Lei do Fundeb, outras modalidades de ensino passam a ter atenção, ou seja, “[...] o fundo passa a incluir, a partir de agora, além do ensino fundamental, também a educação infantil (creches e pré-escolas), o ensino médio e a educação de jovens e adultos (EJA), abrangendo os meios urbano e rural e as modalidades da educação especial, indígena e quilombola, assim como a educação profissional integrada ao ensino médio [...]” (SAVIANI, 2008, p. 91).

Para Pinto (2007), “[...] dado a sua lógica de composição, tanto com relação aos recursos como ao conjunto das matrículas que pauta a distribuição dos recursos, inova com relação ao Fundef porque resgata o conceito de educação básica como um direito, que havia sido quebrado pela lógica do Fundef [...]” (PINTO, 2007, p. 888).

De acordo com França (2012, p. 132) a “[...] complementação federal para o Fundeb só ocorrerá quando o valor por matrícula de cada nível e modalidade de ensino do Fundo de cada Estado não alcançar o valor mínimo nacional [...]”, como proposto na Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 200614, ou seja, os recursos que constituem o fundo retornam aos estados e municípios (entes federados) à proporção da quantidade de matriculados em seus sistemas de ensino, envolvendo a educação básica (infantil,

14 _{Art. 2º – O art. 60º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – II – os Fundos referidos no inciso I}

do caput deste artigo serão constituídos por 20% (vinte por cento) dos recursos a que se referem os incisos I, II e III do art. 155; o inciso II do caput do art. 157; os incisos II, III e IV do caput do art. 158; e as alíneas a e b do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, todos da Constituição Federal, e distribuídos entre cada Estado e seus Municípios, proporcionalmente ao número de alunos das diversas etapas e modalidades da educação básica presencial, matriculados nas respectivas redes, nos respectivos âmbitos de atuação prioritária, estabelecidos nos § 2º e 3º do Art. 211 da Constituição Federal.

fundamental e médio) e ponderados através de diferentes fatores de distribuição, levando em consideração as particularidades de cada etapa e modalidade de ensino e seus respectivos tipos de estabelecimento, como proposto no artigo 10º da Lei nº. 11.494/2007.

Nesse sentido, podemos fazer uma breve análise de como são divididas as fontes de receita entre estados e municípios, com o Fundeb e fora dele, como mostra o quadro 3:

QUADRO 3 – TRIBUTOS QUE CONSTITUEM E NÃO CONSTITUEM O FUNDEB, DENTRO DA ESFERA ESTADUAL E MUNICIPAL.

Impostos Estaduais no Fundeb (20%) Impostos Municipais no Fundeb (20%) FPF IPI – Exportação LC 87/98 ICMS IPVA ITCM FPM IPI – Exportação LC 87/98 ICMS IPVA ITR Impostos Estaduais Fora do Fundeb Impostos Municipais Fora do Fundeb 5% dos anteriores 25% do IRRFSE IOF - Ouro 5% dos anteriores 25% do IRRFSE IOF – Ouro IPTU ISS ITBI Fonte: Elaboração própria com dados obtidos em Monlevade (2007, p. 76).

A organização da educação básica no país foi remodelada de acordo com o que foi estabelecido/proposto pela Constituição Federal de 1988 que: “[...] passou de 26 grandes sistemas estaduais autônomos [...] para a possibilidade de existência de mais de cinco mil sistemas municipais além dos estaduais” (DUARTE, 2005, p. 822).

O valor aluno/ano15 do FUNDEB é calculado em âmbito nacional, tendo como referência a matrícula do ensino fundamental urbano, com base na complementação da União, portanto, não toma por base parâmetros de níveis de qualidade a serem alcançados pelos sistemas de ensino:

15_{“Caso os valores por aluno/ano calculados no âmbito do ensino fundamental para as séries iniciais urbanas, as}

séries iniciais rurais, as quatro séries finais urbanas, as quatro séries finais rurais e a educação especial sejam inferiores aos valores por aluno/ano verificados no último ano de vigência do Fundef (2006), corrigidos pelo INPC, prevalece o valor do Fundef (2006) [...]” (BRASIL, 2013, p. 15).

[...] Art. 4º A União complementará os recursos dos Fundos sempre que, no âmbito de cada Estado e no Distrito Federal, o valor médio ponderado por aluno, calculado na forma do Anexo desta Lei, não alcançar o mínimo definido nacionalmente, fixado de forma a que a complementação da União não seja inferior aos valores previstos no inciso VII do caput do art. 60º do ADCT.

§ 1º O valor anual mínimo por aluno definido nacionalmente constitui-se em valor de referência relativo aos anos iniciais do ensino fundamental urbano e será determinado contabilmente em função da complementação da União.

§ 2º O valor anual mínimo por aluno será definido nacionalmente, considerando-se a complementação da União após a dedução da parcela de que trata o art. 7º desta Lei, relativa a programas direcionados para a melhoria da qualidade da educação básica (SAVIANI, 2008, p. 119).

Diante da responsabilização do entres federados para com a educação básica, bem como a distribuição de recursos entre os mesmos, aquele “[...] recurso diferenciado com o Fundeb (Emenda Constitucional nº 53/2006) é a complementação da União que se configura como o único recurso novo para o sistema educacional e, mesmo assim, não será tão significativo se levada em conta a sua capacidade financeira na demanda educacional [...]” (FRANÇA, 2012, p. 9).

Assim, a nova lei do Fundeb distribuiu proporcionalmente os recursos destinados ao fundo, ou seja, os cálculos são diferenciados de acordo com as etapas, modalidades e a localização de escolas de educação básica (artigos 10 e 36), baseado em um cálculo de ponderação de valores em um processo gradativo, como demostrado no quadro 01.

Já os valores por aluno são de acordo com a modalidade de ensino o qual estão inseridos, como mostra o quadro 4.

A educação como um direito social advém dos embates em torno do seu financiamento, uma vez que tal estratégia foi uma forma de como compreender como esses recursos circundam e como a vinculação dos recursos é feita, definindo assim um padrão de gastos por parte dos Poderes Públicos.

QUADRO 4 - VALOR/ALUNO-ANO DO FUNDEB - PONDERAÇÃO DE CÁLCULOS POR MODALIDADES DE ENSINO.

Níveis / Modalidades de Ensino

Fatores de ponderação/ano (R$)

2007 2008 2009

Anos iniciais do ensino fundamental urbano 1,00 1,00 1,00

Anos iniciais do ensino fundamental no campo 1,05 1,05 1,05

Anos finais do ensino fundamental no campo 1,15 1,15 1,15

Ensino fundamental em tempo integral 1,25 1,25 1,25

Ensino médio urbano 1,20 1,20 1,20

Ensino médio no campo 1,24 1,25 1,25

Fonte: Elaborada pelo autor, com dados obtidos na Lei nº 11.494 de 20 de junho de 2007. (SAVIANI, 2008, p. 121-133).

Os aspectos mais significativos da discussão sobre financiamento da educação é compreender de que forma é feita a vinculação constitucional de impostos exclusivamente destinados à manutenção e remuneração docente.

1.3 O FUNDEB e os recursos financeiros destinados à remuneração dos profissionais da