Les organes des Nations Unies ont depuis plusieurs années déjà pris le parti de soutenir cette obligation de poursuivre ou d'extrader. En conséquence, ces derniers opèrent un rappel incessant du principe (I) et contribuent ainsi à son développement. Pour autant, s'il y a bien une thématique qui met en exergue tant la réussite que les difficultés pouvant être rencontrées lors de l'application du principe, il s'agit bien de l'archétype exemplaire de la lutte contre le terrorisme (II).
I ) Un rappel incessant du principe
Cet intérêt et cette dynamique des organes des Nations Unies envers l'obligation de poursuivre ou d'extrader va se solder par un activisme fructueux (A), bien que l'organe qui se soit le plus dénoté en la matière soit le Conseil de Sécurité. Ce dernier, par le biais de son opiniâtreté (B), s'est révélé être un formidable plaideur de l'alternative.
A ) Un activisme fructueux
Ce militantisme prolifère, qui a pris des formes diverses et variées, a été le produit de plusieurs organes de l'Organisation des Nations Unies. Cependant, il convient de s'attarder sur deux des organes majeurs dans cet activisme, à savoir une Assemblée Générale conceptrice (1) et un UNODC didactique (2).
1 – Une Assemblée Générale conceptrice
L'Assemblée Générale des Nations Unies, un « forum multilatéral de discussion unique211 », a été pionnière dans le réquisitoire visant à renforcer le principe aut dedere aut judicare. C'est dès 1979, c'est-à-dire bien avant que le Conseil de Sécurité lui-même ne se saisisse de la question, que l'Assemblée Générale a commencé à souligner l'alternative dans ses résolutions, mobilisant cette dernière pas moins de quatorze fois jusqu'en 2006212.
L'Assemblée a ainsi évoqué l'alternative pour la première fois dans une résolution visant le terrorisme international :
« Urges all States to co-operate with one another more closely, especially through the
exchange of relevant information concerning the prevention and combating of international terrorism, the conclusion of special treaties and/or the incorporation into appropriate bilateral treaties of special clauses, in particular regarding the extradition or prosecution of international terrorists213. »
Néanmoins, si l'on observe les résolutions suivantes, l'on ne peut que constater que l'Assemblée ne se réfère à aucun moment à une quelconque obligation, ce qui finalement revient à annihiler l'alternative. Similairement, l'Assemblée n'utilise le terme « principe » qu'à une seule reprise dans une résolution de 1988214 ; or, étant donné qu'elle n'utilise pas le terme « obligation », le terme « principe » aurait été un minimum bienvenu.
De la même manière, l'Assemblée n'a jamais abordé le principe dans une résolution à part entière, mais l'a toujours cité dans des résolutions ayant des thèmes spécifiques, ce qui rend ainsi complexe l'extension du principe à d'autre sujets215, non abordés dans les résolutions.
En effet, la majorité des résolutions ont trait à la lutte contre le terrorisme. Sur les quatorze résolutions contenant l'alternative, seulement trois ne sont pas consacrées au terrorisme mais à un autre sujet, tel que la sécurité du personnel humanitaire et des Nations Unies216, le crime et la sécurité publique217, et enfin la protection contre les disparitions forcées218.
Pour autant, bien que ces résolutions soient limitées tant par leur champ d'application, leur
211 http://www.un.org/fr/ga/
212 Voy. Annexe 4 : Résolutions de l'Assemblée Générale contenant une clause aut dedere aut judicare. 213 A/RES/34/145 du 17 décembre 1979, para. 11.
214 A/RES/60/288 du 20 septembre 2006, para 2-4.
215 C. MITCHELL, Aut Dedere, aut Judicare, op.cit., 1.3, para. 73. 216 A/RES/61/133 du 14 décembre 2006.
217 A/RES/51/60 du 28 janvier 1997. 218 A/RES/47/133 du 18 décembre 1992.
formulation ou leur caractère obligatoire, ces dernières prouvent l'intérêt de l'Assemblée pour le sujet et sa volonté d'agir, ne s'étant jamais dessaisie de la question en presque trente ans.
En outre, l'Assemblée a pu aborder l'alternative dans d'autres résolutions, sans pour autant la citer expressément. En effet, certaines résolutions quoique plus restrictives vont tout de même contenir le cœur du principe, à savoir ce besoin impérieux de juger ou d'extrader.
Cette évocation de cette nécessité va notamment prendre forme dans des résolutions ayant trait à la poursuite des auteurs de crimes de guerre219 et de crimes contre l'humanité220, l'Assemblée mettant en exergue l'impératif de punir ces derniers et donc de coopérer par le biais par exemple de l'extradition pour y parvenir.
C'est pourquoi, ayant à cœur de faciliter les procédures d'extradition, l'Assemblée a créé un modèle de traité d'extradition, dont l'article 4 propose une version du principe aut dedere aut judicare221. En effet, cet article prévoit explicitement des cas pour lesquels la requête d'extradition peut être rejetée, cas qui impliquent des poursuites dans l’État requérant :
« a. If the person whose extradition is requested is a national of the requested State. Where
extradition is refused on this ground, the requested State shall, if the other State so requests, submit the case to its competent authorities with a view to taking appropriate action against the person in respect of the offence for which extradition had been requested.
b. If a prosecution in respect of the offence for which extradition is requested is pending in the requested State against the person whose extradition is requested222. »
L'Assemblée Générale, par son implication et ses résolutions, a ainsi eu le mérite de mettre en lumière ce principe, bien qu'elle ne dispose pas des pouvoirs suffisants pour lui conférer une portée plus conséquente. Pour autant, l'Assemblée n'a pas été le seul organe à se saisir de la question. En effet, l'Office des Nations Unies contre la drogue et le crime s'est montré didactique (2) et a de la sorte eu une influence considérable sur la mise en œuvre du principe.
2 – Un UNODC didactique
L'UNODC, créé en 1997, joue un rôle clé dans la lutte contre le crime. C'est pourquoi il a tout
219 Résolution 3074 (XXVIII), 3 décembre 1973, para. 2. 220 Résolution 2840 (XXVI), 18 décembre 1971, para. 1.
221 C. BASSIOUNI, E. WISE, Aut dedere Aut judicare, op.cit., p293. 222 Résolution A/RES/45/116, 14 décembre 1990, Art 4.
intérêt à l'efficacité du principe et s'est donc attelé à ce que ce dernier devienne le plus compréhensible possible, et donc le plus aisément et concrètement applicable. En effet, son but est que le principe ne reste pas juste un principe parmi tant d'autres mais puisse permettre de lutter efficacement contre le crime, surtout quand l'on sait que les criminels ont de plus en plus tendance à fuir le territoire d'origine du crime et que la coopération se doit donc de fonctionner. À titre d'exemple, il est effarant de constater que depuis 2006, les extraditions de trafiquants de drogue du Mexique vers les États-Unis ont plus que doublé223.
L'avantage de l'UNODC va résider notamment dans le fait que l'Office « travaille directement avec les gouvernements, les organisations internationales, les autres organes des Nations Unies et la société civile pour développer et mettre en œuvre des programmes répondant aux besoins des pays et des régions224 », par le biais de « mandats basés sur l’État de droit225 ».
Cette relation privilégiée avec les États et acteurs principaux de la mise en œuvre du principe va lui permettre de souligner les difficultés réelles d'application de celui-ci et de tenter par la suite d'y remédier.
L'un des apports majeurs de l'UNODC va ainsi d'être dans une mouvance constante de formation de ces protagonistes, par la création par exemple de manuels ou de guides qui vont toucher à toutes les thématiques connexes qui pourraient avoir une influence sur l'exécution du principe226. L'Office va de la sorte non seulement participer à l'élaboration de conventions contenant une clause aut dedere aut judicare, mais également effectuer une sorte de « service après-vente ». En effet, plusieurs conventions conclues sous les auspices de l'Office contiennent une telle clause qui pose plusieurs difficultés d'application. L'on peut citer à titre d'exemple la convention contre le crime organisé227 ou encore la convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes228.
C'est pourquoi l'UNODC a entrepris la rédaction de guides d'application de ces conventions, dont le guide sur la convention contre le crime organisé est significatif du travail fourni par l'Office pour écarter les doutes relatifs à l'utilisation de la convention. Ce dernier tente en effet de recenser tous les achoppements liés à la clause, puis d'y apporter des solutions. Le guide sur la convention contre le crime organisé va par exemple rappeler la raison d'être d'une telle clause, à savoir que les
223 Delincuencia organizada transnacional en Centroamérica y el Caribe, Viena, UNODC, 2012, p6. 224 http://www.unodc.org/
225 Ibid.
226 Voy. par exemple le Manuel pour la coopération internationale en matière pénale contre le terrorisme de 2009 ou encore le Guide technique de la Convention des Nations Unies contre la corruption de 2010.
227 United Nations convention against transnational organised crime, 15 November 2000, A/RES/55/25, Art 10.
228 Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, 19 décembre 1988. Art 6.
processus d'extradition sont nécessaires afin de permettre le jugement des individus suspectés229. Le guide met également en relief le fait que la convention pose certains standards liés au processus d'extradition pour les crimes que la convention englobe, mais que ces bases n'empêchent pas mais incitent au contraire les États à adopter des mécanismes complémentaires pour faciliter l'extradition, que ce soit grâce à l'adoption de traités bilatéraux ou multilatéraux230.
De plus, le guide va justifier la formulation de certains articles, en précisant par exemple que si la convention contient uniquement le principe de double incrimination et non une liste exhaustive d'actes susceptibles d'entrer dans son champ d'application231, c'est tout simplement pour éviter les difficultés rencontrées par d'autres conventions qui énumèrent de tels actes et se retrouvent donc figées dans un monde qui évolue sans cesse et où la criminalité est changeante.
En ce qui concerne plus particulièrement la clause aut dedere aut judicare, le guide explicite cette dernière en précisant que si un État refuse d'extrader au motif que le suspect est un de ses ressortissants, ce dernier doit entamer des poursuites au sein de ses juridictions nationales, poursuites qui devront être menées de la même manière que si le crime avait été commis sur son propre territoire, et que pour se faire, dans l'hypothèse où l’État n'aurait pas la compétence requise pour entamer de telles poursuites, ce dernier devrait alors légiférer ou utiliser des sources internationales232.
De la sorte, en explicitant les conventions et plus particulièrement leurs clauses aut dedere aut judicare, les États parties seront limités et moins crédibles dans d'éventuelles tentatives de contingentement de l'obligation de poursuivre ou d'extrader.
Nonobstant, bien que l'UNODC, tout comme l'Assemblée Générale, aient indéniablement un rôle prépondérant pour la promotion du principe et sa bonne mise en œuvre, c'est avant tout l'opiniâtreté du Conseil de sécurité (B) qui va se révéler primordiale.
B ) L'opiniâtreté du Conseil de Sécurité
Selon l'article 24 de la Charte des Nations Unies et « afin d'assurer l'action rapide et efficace de l'Organisation, ses Membres confèrent au Conseil de Sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales et reconnaissent qu'en s'acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité le Conseil de Sécurité agit en leur nom ».
229 Legislative guide for the implementation of the UN Convention against transnational organized crime, Vienna, UNODC, 2004, p195.
230 Id., p196. 231 Ibid. 232 Id., p198.
C'est au nom de cette mission salvatrice pour la communauté internationale que le Conseil de Sécurité a pris à bras le corps la problématique de la lutte contre l'impunité et donc a fortiori s'est saisi du principe aut dedere aut judicare. Outre une succession de résolutions impliquant l'obligation de poursuivre ou d'extrader233, le Conseil a été à l'origine d'une grande avancée pour le principe en créant des juridictions internationales (1), qui se sont révélées maîtres en tout cas pour une fraction du principe, à savoir l'obligation de poursuivre. De la même manière et dans une perspective concrète, le Conseil s'est montré particulièrement obstiné dans l'affaire Lockerbie (2), se faisant par là même le principal avocat du principe.
1 – La création de juridictions internationales
Le Conseil de Sécurité a mis à profit ses pouvoirs extraordinaires afin de conforter le principe aut dedere aut judicare en créant des juridictions internationales. Se faisant, il a tout simplement récusé les accusations d'inaction et de paralysie qui ont pu être tonnées à son égard.
En effet, le Conseil a tout à fait pris conscience que l'impunité pouvait être un facteur d'instabilité et donc une menace à la paix et à la sécurité internationales. C'est pourquoi le Conseil s'est élevé au rang de quasi-législateur en créant deux tribunaux pénaux internationaux ad hoc234, le tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR) et le tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY). C'est ainsi que le Conseil a posé au sein même de la structure onusienne de nouveaux jalons pour le droit international pénal, basés sur des considérations humanitaires235 et la nécessité de juger les responsables de ces crimes. Le Conseil ne s'est pas contenté de créer deux structures identiques, mais a pris en considération les spécificités de chaque situation afin d'adapter les juridictions en conséquence236 et donc de permettre des poursuites appropriées à des conjonctures hors du commun.
Toutefois, ces créations n'ont pas été accueillies avec le même enthousiasme par tous les acteurs de la communauté internationale. La création de ces tribunaux a en effet fait l'objet de nombreuses polémiques, notamment quant au pouvoir du Conseil pour créer de telles juridictions. Afin de couper court à de telles controverses mais aussi dans le but d'asseoir son autorité et sa légitimité, le TPIY a déclaré sans aucune équivoque dans l'affaire TADIC237 que l'établissement du
233 Voy. Annexe 3 : Résolutions du Conseil de sécurité contenant une clause aut dedere aut judicare. 234 G. BOTTINI, « Universal jurisdiction after the creation of the international criminal court », op.cit., p1. 235 C. ENACHE-BROWN, A. FRIED, « Universal crime, jurisdiction and duty... », op.cit., p20.
236 G. GIBERT, Responding to international crime, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2006, p359.
237 ICTY, Prosecutor v. Dusko Tadic, Decision on the defence motion for interlocutory appeal on jurisdiction, 2 October 1995, para. 36.
tribunal tombait indéniablement sous le coup des pouvoirs du Conseil selon l'article 41 de la Charte, cet article prévoyant la possibilité pour le Conseil de prendre toutes sortes de mesures pour donner effet à ses décisions238.
Pourtant, cette contestation a refait surface dans l'affaire Slobodan MILOSEVIC. Sa défense a en effet de nouveau remis en question la compétence du Conseil pour établir une juridiction pénale internationale sur la base des articles 39, 41 et 29 de la Charte. Cependant le tribunal a fermement rejeté cette argumentation, précisément car la question avait déjà été tranchée par les Chambres d'appel dans l'affaire TADIC, les décisions rendues par les Chambres d'appel liant les Chambres de première instance239. C'est ainsi que pour la seconde fois a été réaffirmé le fait que l'article 41 de la Charte constituait une base adéquate et suffisante pour que le Conseil puisse adopter toutes les mesures contribuant au maintien de la paix et de la sécurité, y compris donc la création de tribunaux internationaux.
Matériellement, ces tribunaux internationaux ne vont pas se retrouver isolés. Au contraire, ces derniers vont multiplier les interactions avec les États et les différents organes internationaux, se voyant de la sorte dans une situation de constante coopération afin de s'assurer soit que les suspects soient jugés par des tribunaux nationaux, soit qu'ils soient extradés vers ces tribunaux internationaux afin d'y être poursuivis.
En effet, la coopération internationale lors d'enquêtes et de poursuites à l'encontre de responsables du génocide rwandais va inclure différents interlocuteurs tels que les autorités rwandaises, les autorités d’États tiers où des témoins résident, Interpol et bien sûr le TPIR240.
C'est pourquoi le Statut du TPIR exige de la part des États membres des Nations Unies de coopérer avec le tribunal lors des enquêtes et poursuites entamées à l'encontre de suspects, que ce soit par exemple en exécutant les requêtes du tribunal ou en arrêtant et extradant les suspects vers le tribunal241.
De la même manière, le TPIY a dû depuis 2003 travailler en étroite collaboration avec les juridictions nationales des États ayant fait partie de la Yougoslavie, dans un but de former des partenariats et de rendre la justice242.
Ayant conscience des difficultés qui pourraient se poser en matière de coopération, le Conseil a
238 Art 41, Charte des Nations Unies.
239 A. KLIP, G. SLUITER, Annotated leading cases of international criminal tribunals, Volume VIII : The International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia 2001-2002, Oxford, Intersentia, 2005, p38.
240 Extraditing genocide suspects from Europe to Rwanda, Report of a Conference organised by REDRESS and African Rights at the Belgian Parliament, 1 July 2008, p41. http://www.redress.org
241 http://www.unictr.org/
intégré aux Statuts de ces deux tribunaux internationaux des dispositions prévoyant explicitement une obligation de coopération et d'assistance243. De la sorte, l'article 29 du Statut du TPIY prévoit que :
« 1. States shall co-operate with the International Tribunal in the investigation and prosecution
of persons accused of committing serious violations of international humanitarian law.
2. States shall comply without undue delay with any request for assistance or an order issued by a Trial Chamber, including, but not limited to: (a) the identification and location of persons; (b) the taking of testimony and the production of evidence; (c) the service of documents;
(d) the arrest or detention of persons; (e) the surrender or the transfer of the accused to the International Tribunal ».
En outre, le Statut du TPIR va prévoir la primauté de ce dernier sur les juridictions nationales244, ce qui va d'autant plus inciter ce dernier à entreprendre une étroite coopération avec celles-ci. Pour autant, depuis la fin 2004 les suspects appréhendés hors du territoire rwandais ne peuvent plus être extradés vers le TPIR. En effet, le tribunal ad hoc étant par nature éphémère, ce dernier se voit maintenant dans l'obligation d'achever ce pourquoi il avait été mis en place par le Conseil, et donc de s'en remettre aux juridictions nationales pour terminer son œuvre245 et permettre que les responsables du génocide soient poursuivis.
D'autres organes se relaient également afin d'appuyer le TPIR dans sa démarche de soutien auprès des juridictions rwandaises, tels que le Réseau européen de points de contact relatif aux génocides, crimes contre l'humanité et crimes de guerre, qui s'est notamment réuni en mai 2007 afin de trouver des solutions pour appréhender et extrader les suspects vivant dorénavant dans des États tiers246.
En créant ces tribunaux internationaux, le Conseil a ainsi permis de conforter le principe aut dedere aut judicare en prévoyant la compétence de structures pouvant pallier les déficiences des juridictions nationales. En effet, si ces tribunaux n'avaient pas été mis en place, le risque aurait été l'impunité des auteurs de ces crimes, faute de juridictions nationales aptes à les juger.
Pourtant, c'est bien son obstination dans l'affaire Lockerbie (2) qui va prouver sans l'ombre d'un doute son réel attachement au principe.
243 S/RES/955 (1994), Statute of the International Tribunal for Rwanda, Art 28 'Cooperation and Judicial Assistance'. 244 S/RES/955 (1994), Statute of the International Tribunal for Rwanda, Art 8(2).
245 Extraditing genocide suspects from Europe to Rwanda, op.cit., p3. 246 Id., p22.
2 – Son obstination dans l'affaire Lockerbie
Il est certain que depuis la situation en Afghanistan à la fin des années 1990, le Conseil a commencé à agir comme un organe quasi-juridictionnel afin d'appuyer ce qu'il a lui-même qualifié de campagne mondiale pour la suppression du terrorisme international247.
C'est ainsi que lorsque le vol 103 de la Pan Am a explosé au-dessus de l’Écosse en 1988248, le Conseil s'est immédiatement saisi de cette affaire emblématique, qui :