Section 1 : Problem stream : l’insoutenabilité comme méta-problème
2. Des outils, des méthodes
La collectivité locale, commune ou EPCI, dispose d’un cadre législatif dressé à l’échelle supra-locale et des outils nécessaires à la saisie du problème. Elle dispose aussi d’un discours légitimant modelé par les élites que se sont approprié certains groupes sociaux, entreprises et associations, principalement environnementalistes, ce qui en facilite l’usage. L'article 6 de la Charte de l'environnement ne soulignait-il pas que « les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable » ? SCOT, CUCS, PCET. Nous l’avons vu, le Grenelle Environnement a considérablement renforcé le cadre juridique du développement durable. Les
209 Voir en annexes : Tableau 2. : Les Etablissements publics de coopération intercommunale en bref 210 Article L. 115-2 à L. 1511-5, Code général des collectivités territoriales.
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ERCIER (M.), Pour une république territoriale : l’unité dans la diversité, Rapport d’information du Sénat 447, tome 1, 2000.
66 outils élaborés à l’échelle supra-locale abondent212 et permettent aux communes et communautés de communes d’intégrer le développement durable à leur plan d’action, tout particulièrement dans le cadre de l’Agenda 21 local. Dans l’arborescence des documents de planification urbaine, le SCOT, aux mains d’une ou plusieurs EPCI, fait figure de clef de voûte de l’aménagement durable213, au sens où il conditionne l’usage des autres outils, permet de lutter contre la périurbanisation et assure la cohérence du plan de zonage.
Toutefois, l’efficacité des outils et documents stratégiques mérite d’être nuancée. Certains d’entre eux s’inscrivent dans un cadre précis, mais nombre d’autres présentent un fort degré d’imprécision qui laisse aux acteurs locaux une certaine autonomie en termes d’interprétation, d’appropriation et de mise en application. Hors injonctions spécifiques émises par les échelons supérieurs – nous pensons notamment à l’obligation pour les collectivités de plus de cinquante milles habitants d’adopter un PCET214 et de présenter un rapport de situation en matière de développement durable en amont du vote du budget215 – il n’est d’obligation réglementaire engageant la collectivité à opérer un changement radical de trajectoire pour un mode de développement durable.
Certes, le décret du 1er août 2006 portant code des marchés publics transpose en droit interne les directives européennes 2004/17 et 2004/18216 du 31 mars 2004, et permet d’intégrer à la commande publique « des éléments à caractère social ou environnemental qui prennent en compte les objectifs de développement durable en conciliant développement économique, protection et mise en valeur de l'environnement et progrès social217 ». Certes, les collectivités locales disposent d’appuis techniques et méthodologiques, comme les contrats ATEnEE de
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Revoir à cet effet en annexes : Tableau 5 : Les principaux documents de planification territoriale et d’aménagement durable du territoire.
213 Voir en annexes : Graphique 6 : Hiérarchie des documents de planification
214 Article 75 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, JORF n°0160, 13 juillet 2010, p. 12 905. Complète par une section 4 le chapitre IX du titre II du livre II du Code de l'environnement.
215 Article 255 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, JORF n°0160, 13 juillet 2010, p. 12 905. Modifie le Code général des collectivités territoriales.
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Alinéa 12 de la directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 portant coordina- tion des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des ser- vices postaux et alinéa 5 de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 rela- tive à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services, JO n° L 134, 30 avril p. 1-240 : « La présente directive précise donc comment les entités adjudicatrices peuvent contribuer à la protection de l'environnement et à la promotion du développement durable tout en garantissant la possibilité d'obtenir pour leurs marchés le meilleur rapport qualité/prix ».
217 Chapitre VI du décret n° 2006-975 du 1er août 2006 portant code des marchés publics, JORF n°179, 4 août 2006, p. 11 627.
67 l’ADEME qui ont permis de renforcer les capacités d’expertise de la collectivité en matière d’environnement et d’énergie et de leur accorder un soutien à la fois financier et technique218.
Or, suffit-il qu’il y ait outil pour qu’il y ait adéquation ? Christophe Barle, directeur du département du développement durable et responsable Agenda 21 à la mairie de Brignoles, dans le Var, soulignait une possible inadéquation entre outils et réalité du terrain :
« Dans toutes les communes moyennes, on met un CUCS [qui] a été construit pour soixante millions d’habitants. Est-ce que la problématique sociale brignolaise peut être couverte par un CUCS ? Aujourd’hui je pense qu’on a trop tendance à se formaliser sur ce qui existe et peut-être que le CUCS n’est pas forcément la meilleure des choses. Il aurait fallu sortir de ce cadre institutionnel, peut-être dire adieu à des partenaires financiers. Mais sur une opération, quand vous avez 50 % des actions qui sont en phase avec vos problématiques territoriales, 30 % beaucoup moins et 20 % pas du tout, est-ce que finalement ce que vous êtes en train de faire, malgré la reconnaissance que cela aura à tous les échelons, est-ce l’outil le plus adapté ? »
Certains outils et méthodes sont désormais obsolètes et méritent d’être repensés afin d’être cohérents par rapport aux réalités du terrain et aux autres outils. Pour Céline Braillon, ce n’est pas tant la nature des outils que leur mise en perspective et leur adaptation au réel qui importe : « aucun outil n’est magique. Je pense qu’il faut une pluralité d’outils qui correspondent surtout à des démarches pensées à l’avance ». Le développement durable ne se définit en somme que par ses finalités, non par ses moyens. Ce flou normatif « permet une ouverture et une adaptation des outils et dispositifs au territoire. [Le développement durable] est un espace créatif où l’innovation est possible219 ».