Tendo em vista os objetivos fixados para essa dissertação e a natureza das informações a serem discutidas, optou-se por uma abordagem mista que combina métodos qualitativos e quantitativos de levantamento, tratamento e análise dos dados. Essa escolha justifica-se pelo fato de, em determinados aspectos, os métodos qualitativos parecerem ser mais adequados às questões de ordem subjetiva que se buscam responder, além dos fatores objetivos e mensuráveis trazidos pelos métodos quantitativos.
Sendo assim, a primeira parte do trabalho é constituída por uma ampla revisão da literatura concernente ao tema abordado, somada às considerações gerais sobre a legislação vigente que orienta a política urbana e ambiental aplicada nas esferas nacional e estadual (MG). A segunda parte do trabalho é composta pelo levantamento e análise dos dados empíricos relacionados ao EIV nos municípios da RMBH.
A partir dos apontamentos de Creswell (2010) a revisão da literatura visa, nesse trabalho, estruturar o problema da pesquisa explorando as principais abordagens teórico- conceituais, identificando as eventuais lacunas sobre a regulamentação e aplicação do EIV observadas na legislação ou em estudos correlatos desenvolvidos por outros autores, as potencialidades do instrumento e as questões ainda não discutidas sobre o assunto em outras publicações acadêmicas. A partir dessa determinação, a revisão da literatura divide-se em dois momentos:
a) o primeiro deles procurou aproximar-se das referências teóricas aplicáveis ao tema da dissertação, destacando as principais interseções e diferenças entre concepções sobre o meio ambiente, impactos ambientais e seus respectivos instrumentos de análise e avaliação, assim como as noções de vizinhança para o direito brasileiro e para o urbanismo enquanto unidade territorial;
b) o segundo, mais extenso, procurou abordar o EIV propriamente dito incluindo os aspectos históricos da construção da Lei Federal que orienta a regulamentação e implementação do instrumento; as características, objetivos e peculiaridades sobre a ferramenta; as relações com outros instrumentos de planejamento e gestão territorial; e o quadro de regulamentação do EIV no Brasil.
A Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), situada no estado de Minas Gerais, é atualmente composta por 34 municípios totalizando cerca de cinco milhões de habitantes, o que lhe confere a posição de terceira maior aglomeração urbana do Brasil. Aproximadamente 90% desse contingente está concentrado na mancha urbana conurbada formada por Belo Horizonte e os municípios limítrofes de Ribeirão das Neves, Santa Luzia e Vespasiano ao norte, Sabará a leste, Nova Lima e Brumadinho ao sul, e Ibirité, Betim e Contagem a oeste, de acordo com a estimativa populacional do IBGE para 2016 e com o mapa da Figura 4.
Em termos de abrangência territorial, os dados do IBGE mostram que em 2015 a RMBH se estendia em uma área de aproximadamente 9500 km², onde a mancha urbana conurbada ocupava em torno de 29% desse total. Como também ilustra o mapa da Figura 4, a mancha urbana de Belo Horizonte ocupa boa parte de seus 331 Km² de área.
O processo de metropolização da RMBH foi impulsionado por investimentos públicos em infraestrutura viária para conectar os municípios vizinhos e na produção industrial, sobretudo em municípios dotados de recursos naturais. De acordo com Andrade e Mendonça (2010), a organização do espaço metropolitano esteve inicialmente marcada por uma forte mobilidade residencial da classe trabalhadora a oeste e norte da capital, enquanto BH constituiu- se como um espaço mais elitizado, com maior infraestrutura e alto valor da terra, de forma que o chamado eixo sul permaneceu imune ao processo de expansão metropolitana em função das dificuldades de acesso, das ações dos órgãos de planejamento metropolitano em prol da proteção dos recursos naturais e a concentração de propriedades nas mãos de empresas mineradoras.
Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados de Farias et al. (2017).
Para melhor compreender a dinâmica metropolitana da RMBH e as transformações pelas quais vem passando nas últimas décadas, cabe identificar e caracterizar brevemente os atuais vetores de expansão da região, com base no texto de Mendonça e Diniz (2015).
Vetor Oeste (Contagem, Betim, Ibirité, Sarzedo e Mário Campos): os municípios do vetor contam com maior PIB, renda total, população, densidade populacional e proporção de saídas e entradas de movimentos pendulares na RMBH, além dos mais elevados níveis de urbanização e forte participação na indústria. Considera-se o vetor mais dinâmico e integrado à metrópole, com destaque para o município de Contagem, em virtude da extensão e densidade da conurbação com Belo Horizonte; Vetor Norte Central (Ribeirão das Neves, Santa Luzia, São José da Lapa, Vespasiano e Esmeraldas): vetor com notável função de “cidade dormitório” da classe trabalhadora. Trata-se de um dos conjuntos mais bem integrados à dinâmica metropolitana, destacando-se por atividades de prestação de serviços constituindo, assim, o segundo maior PIB da região;
Vetor Norte (Confins, Lagoa Santa, Pedro Leopoldo, Matozinhos, Capim Branco e Baldim): observa-se profundas transformações no vetor por conta da expansão imobiliária, sob a forma de sítios de recreio, segundas residências e investimentos fomentados pela intensificação e requalificação do Aeroporto de Confins. Por outro lado, os investimentos não têm atingido homogeneamente os municípios do vetor, beneficiando majoritariamente aqueles que se encontram fisicamente próximos a Belo Horizonte. Quanto aos indicadores, sobressai somente a composição do PIB, por conta da participação no setor de serviços;
Vetor Sul (Brumadinho, Nova Lima, Raposos e Rio Acima): caracteriza-se como vetor de extensão das zonas residenciais de alta renda de Belo Horizonte. Boa parte de seu crescimento e da dinâmica metropolitana nele vivenciada está associada à expansão de loteamentos fechados, sítios de recreio e segundas residências. Por conta da forte presença da atividade mineradora na região, é o vetor que apresenta a maior proporção de suas riquezas vinculadas às atividades industriais. É bem articulado pela BR-040 e MG-30;
Vetor Leste (Sabará, Caeté, Nova União e Taquaraçu de Minas): é um dos vetores mais heterogêneos da região, ou seja, ao mesmo tempo em que contém a típica cidade dormitório, é notável a forte presença da atividade mineradora e produção
agrícola. A área conta ainda com menor grau de urbanização e menor PIB, correlacionado à dependência do setor agrícola na produção geral de riquezas; Vetor Sudoeste (São Joaquim de Bicas, Iagarapé, Juatuba, Mateus Leme, Florestal,
Itatiaiuçu, Rio Manso e Itaguará): é o vetor que contabiliza o maior número de municípios sob influência direta da BR-381, que também tem contribuído para a sua evolução. Trata-se de um dos vetores menos urbanizados com significativa dependência do setor agrícola na produção de suas riquezas. Apresentam as menores densidades populacionais, menor percentual de saídas e entradas pendulares, menor população total, a menor renda total e o segundo menor PIB da RMBH.
Os objetivos colocados para este trabalho suscitam o emprego de diferentes tipos de dados, compreendendo que para obter estas informações torna-se necessário também recorrer às fontes heterogêneas. Para tanto, foram empregadas as seguintes técnicas de levantamento de dados:
a) pesquisa documental partindo da definição da área de interesse e do levantamento
dos dispositivos legais vigentes e aplicados aos 34 municípios da RMBH disponíveis na rede mundial de computadores, além do documento legal que oficializa o convênio dos municípios com o estado de Minas Gerais para a realização do licenciamento ambiental.
Importante adiantar aqui que os dados levantados neste momento indicaram um grupo de três municípios que foram estudados nas etapas subsequentes com maior profundidade, também determinantes para o prosseguimento da coleta de dados descritos nos demais itens abaixo. Esses municípios foram selecionados de acordo com os seguintes critérios aplicados sequencialmente:
1) Existência do EIV regulamentado no PD municipal; 2) Existência do EIV regulamentado em lei específica;
3) Existência de convênio do município firmado com o estado de Minas Gerais para a realização do licenciamento ambiental.
Destaca-se que a escolha do primeiro critério se justifica porque é através do PD que se define, na maioria das vezes, quais instrumentos da política urbana serão aplicados ao território municipal, nesse caso o EIV. O segundo critério está relacionado com o fato de haver a necessidade de legislação complementar de discipline a implementação do instrumento pelo fato do PD não abarcar todo o conteúdo necessário.
O terceiro e último critério é reflexo da Lei Complementar nº 140/11 que regulamenta a cooperação entre os entes federados no que tange à repartição de competência administrativa sobre o licenciamento ambiental, colocando os municípios no rol licenciatório, algo que anteriormente dividia os debates justamente por falta de regulamentação e clareza da PNMA como da própria Constituição. Assim, o convênio entre estado e municípios atesta que há condições para a atuação cooperativa dos governos locais em realizar o licenciamento ambiental o que pode suscitar o debate acerca da realização concomitante desta modalidade baseada nos estudos ambientais e do licenciamento urbanístico com base no EIV.
b) levantamento do universo de empreendimentos submetidos ao EIV no período
entre a regulamentação do instrumento nos municípios selecionados e o ano de 2016 através de uma listagem solicitada às prefeituras municipais. A solicitação foi protocolada no Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC) ou encaminhada por correio eletrônico ao responsável pelo processo de licenciamento em sua respectiva secretaria municipal.
c) levantamento da base de dados georreferenciados dos empreendimentos sujeitos
ao licenciamento com EIV no mesmo período compreendido pelo item b). Essas bases foram obtidas através de solicitação, via correio eletrônico, às prefeituras municipais nas extensões
.kml ou .kmz compatíveis com software de Sistemas de Informações Geográficas (SIG). Além
disso, foram levantadas outras bases cartográficas como a divisão das regiões administrativas e o mapa de logradouros de cada município, ambos obtidos através de solicitação às prefeituras municipais; a delimitação das Unidades de Conservação, hidrografia (represas), divisão política e administrativa dos municípios, e a malha ferroviária, ambos obtidos no site do Plano Metropolitano da RMBH9.
d) entrevistas semiestruturadas com atores chave dos órgãos públicos presentes no
setor executivo das prefeituras municipais. Em um primeiro momento desta etapa, os entrevistados foram selecionados de acordo com a atuação direta no licenciamento urbanístico com EIV, ocupando diferentes cargos nos órgãos responsáveis, além da disponibilidade de participar da pesquisa no período estipulado. Dessa forma, foram definidos dois participantes em cada município estudado, totalizando seis indivíduos.
Posteriormente, foi elaborado um roteiro conforme ilustrado no APÊNDICE A – Roteiro de entrevistas aos atores chave presentes nos setores das prefeituras de Belo Horizonte, Contagem e Betim e um Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE) presente no APÊNDICE B – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (tcle)que, juntamente ao projeto
de pesquisa, foi submetido à apreciação do Comitê de Ética em Pesquisa da Universidade Federal de Ouro Preto (CEP/ UFOP) registrado com o número 79259617.1.0000.5150. Após a análise, o CEP decidiu pelo deferimento da realização das entrevistas no âmbito da pesquisa através de um parecer sob o número 2.487.107.
As entrevistas foram realizadas presencialmente no município de cada entrevistado após agendamento prévio, de forma que para o deslocamento intermunicipal foram utilizados o veículo próprio da UFOP e o transporte público coletivo. Para a coleta das informações optou- se pelo uso de um gravador portátil acionado após a autorização e assinatura do TCLE pelo participante.
Finalizada as entrevistas, os dados foram transcritos manualmente com o auxílio de
software para edição de textos de forma que os participantes foram identificados pela letra P e
um numeral ordinal (P1, P2, P3, P4, P5 e P6) enquanto o pesquisador/ aplicador das entrevistas foi identificado com a sigla PE. As transcrições foram organizadas em arquivos separados por entrevistado, distribuindo as respostas na mesma sequência das perguntas.
Ao longo das transcrições foram verificadas algumas marcas de coloquialidade e oralidade nas falas dos entrevistados. Sendo assim, substituições ou supressões fizeram-se necessárias a fim de permitir uma melhor leitura e compreensão das ideias proferidas pelos participantes. Algumas substituições para o modo formal podem ser exemplificadas como: tá por está; tô por estou, além de supressões como: né?
Embora as correções na transcrição das falas seja algo questionável, sobretudo na pesquisa qualitativa, entende-se que essa avaliação cabe em trabalhos em que são analisados aspectos linguísticos do discurso. Como o foco desta dissertação são as ideias apresentadas pelos participantes e não uma análise linguística, então a maneira como o discurso é apresentado não é um aspecto de maior relevância no trabalho perante a importância de se compreender o que foi dito.
As falas dos entrevistados foram apresentadas em caixas, podendo haver a transcrição da fala de mais de um participante na mesma caixa quando tratou-se do mesmo tema. Alguns símbolos foram adotados para expor o discurso, conforme descrito a seguir:
Reticências
... entre palavras representa momentos em que o participante fez pausa para pensar, por
exemplo; ou frases inacabadas ao final das sentenças. Reticências em colchetes
[...] falas que não foram compreendidas ou propositalmente suprimidas por serem
desnecessárias ou não fazerem parte do assunto em questão. Colchetes
[ ] refere-se às observações do pesquisador.
Cabe aqui destacar que ao longo das discussões da dissertação verificou-se que duas entrevistas não trouxerem elementos significantes para o debate proposto ao longo do texto. Dessa forma, apenas quatro entrevistas foram utilizadas, sendo duas de um mesmo município e as outras duas para os outros dois municípios.
O exame das informações textuais recolhidas da legislação dos municípios da RMBH foi conduzido com base nas técnicas de análise documental e análise de conteúdo. Segundo Bardin (2011), a análise documental procura representar de forma resumida os dados de um documento primário em um documento secundário, ou seja, é a transformação de um dado bruto em uma informação editada adequadamente para a análise. A análise de conteúdo, por sua vez, trata-se de um método que tem o objetivo de manipular as mensagens (conteúdo ou expressão desse conteúdo) para evidenciar os indicadores que permitam a inferência e a interpretação de uma realidade que não seja a mensagem em si. Nesse caso, entende-se que para determinados tipos de dados a análise documental é uma atividade dentro da análise de conteúdo.
A análise de conteúdo para os dispositivos legais dos municípios seguiu a organização sugerida por Bardin (2011). Essa organização divide-se cronologicamente em: pré-análise; exploração do material; e tratamento dos resultados, inferências e interpretações.
Pré-análise
Essa etapa partiu de uma aproximação inicial ao texto do material em uma “leitura flutuante” que posteriormente levou à escolha dos documentos de fato necessários para a análise. A partir da pesquisa documental da legislação dos 34 municípios da RMBH, foi realizada uma leitura preliminar na legislação urbanística em que verificou-se a previsão e regulamentação do EIV e do licenciamento urbanístico, sendo selecionadas as leis dos planos diretores municipais, as leis de parcelamento, uso e ocupação do solo e, eventualmente, as leis específicas sobre o EIV.
Exploração do material
A fim de obter o cenário da regulamentação do EIV nos municípios da RMBH, os dados gerais da legislação foram tabulados e categorizados de acordo com a seguinte ordem:
porte dos municípios em função do número de habitantes total e em áreas urbanas, conforme o Censo de 2010 em ordem decrescente;
nome dos municípios;
ano e número da lei do PD Municipal;
ano e número da lei de Parcelamento, uso e Ocupação do Solo; existência de definições sobre o EIV no PD;
existência de definições sobre o EIV nas leis de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo;
regulamentação do EIV em legislação específica;
existência de convênio firmado com o estado de Minas Gerais para a realização do licenciamento ambiental.
No caso das três situações em que foi proposta uma análise pormenorizada, em virtude do volume de informações obtidos na leitura dos regulamentos, os dados foram sistematizados respeitando a distribuição em três grandes categorias: (a) triagem; (b) procedimentos administrativos referentes ao processo de licenciamento urbanístico baseado no EIV; e (c) aspectos técnicos observados a partir da localização por artigo da lei. Nessas três categorias foram necessárias a inclusão de subcategorias a fim de filtrar o conteúdo a ser observado tendo como embasamento os preceitos do Estatuto da Cidade, as questões levantadas na revisão de literatura ou que então emergiram enquanto particularidade dos municípios ao longo da leitura. As categorias e subcategorias adotadas segue a descrição abaixo:
a) Triagem:
Buscou-se verificar primordialmente se os regulamentos determinam os empreendimentos e atividades submetidos à aplicação do instrumento, conforme estabelece o Estatuto da Cidade. Sabe-se que além da definição das tipologias em legislação municipal ser uma premissa do Estatuto da Cidade, a importância de regulamentar este aspecto está no sentido de evitar que a exigência do EIV ocorra de forma subjetiva por parte do órgão licenciador, e de orientar os interessados que desejam licenciar um empreendimento diante da possibilidade de para uma mesma tipologia, haver a exigência do licenciamento no órgão ambiental e urbanístico. Portanto, foram definidas as seguintes subcategorias:
I. Definição de empreendimentos de impacto: existência ou não de critérios ou parâmetros gerais que classificam as atividades ou os empreendimentos como de impacto passíveis de licenciamento com EIV;
II. Empreendimentos sujeitos ao EIV: existência ou não de uma lista de empreendimentos ou atividades submetidas ao licenciamento urbanístico com EIV;
III. Empreendimentos dispensados do EIV: existência ou não de uma lista de empreendimentos ou atividades em que o estudo não é exigido como parte do licenciamento urbanístico.
Além da subcategoria II, que reflete a diretriz da Lei Federal, as subcategorias I e III foram adicionadas a partir da leitura dos regulamentos como forma de complementar a discussão desta categoria.
b) Procedimentos administrativos referentes ao processo de licenciamento urbanístico baseado no EIV:
Nessa categoria procurou-se examinar se os regulamentos também esclarecem os procedimentos administrativos adotados para licenciar os empreendimentos submetidos ao EIV. Esses procedimentos são constituídos por uma série de atividades incorporadas à rotina do órgão público municipal em que se instaura, desenvolve e termina o processo. Este fluxo operacional de aprovação e licenciamento do empreendimento é constituído ainda por mecanismos de participação e controle social, enfatizados pelo Estatuto da Cidade, bem como responsabilidades atribuídas aos empreendedores e ao poder público. Assim, foram definidas as seguintes subcategorias:
IV. Protocolo e caracterização do empreendimento: existência ou não de disposições que efetivam o protocolo e abertura do processo administrativo, tais como a caracterização do empreendimento, por meio de formulário, acompanhado de outros documentos que se fizerem necessários;
V. Divulgação prévia do empreendimento: existência ou não de procedimentos que dão início à publicação do EIV nos meios de comunicação disponíveis, como forma de levar ao conhecimento da população e do poder público as intenções de empreender determinada atividade no local;
VI. Apresentação e análise do EIV: existência ou não do detalhamento do fluxo do EIV nos órgãos públicos municipais;
VII. Publicidade dos documentos integrantes do EIV: existência ou não de disposições que tratam da obrigatoriedade de publicar, através dos meios de comunicação disponíveis, o material que constitui o EIV e as orientações necessárias para esta etapa;
VIII. Disponibilização do conteúdo do EIV para consulta por qualquer interessado: existência ou não de disposições que tratam da obrigatoriedade de tornar disponível o conteúdo do
EIV para consulta e os procedimentos necessários para esta atividade, quando se tratar de acesso ao documento físico no órgão público;
IX. Audiência pública: existência ou não de previsão para a realização de audiência pública como parte do processo de licenciamento;
X. Papéis e competências dos órgãos públicos municipais: existência ou não de definições a respeito de quais órgãos estão envolvidos em todas as etapas do processo de