Através do exame do contexto histórico de normatização do EIA e do EIV, principalmente no que se refere à trajetória desse último estudo no Estatuto da Cidade e de suas características e procedimentos de elaboração e análise, observou-se que, ao menos conceitualmente, as avaliações de impacto de vizinhança foram inspiradas nas já praticadas avaliações de impacto ambiental pelo EIA/ RIMA.
Há quem considere que, à primeira vista, o EIA seria o instrumento responsável por abarcar os diversos aspectos urbanísticos implicados no licenciamento ambiental, uma vez que a própria Resolução CONAMA nº. 01/86 estabelece que o referido estudo contemple minimamente em seu conteúdo os meios físico, biológico e socioeconômico, além do fato de, em uma visão contemporânea trazida pela literatura, a própria noção de meio ambiente também incorporar os aspectos do ambiente construído e cultural. No entanto, nas palavras de Hoshino et al. (2014), este viés foi menosprezado ou subdimensionado nas avaliações de impacto ambiental, seja pela flexibilização das normas nacionais ou pela deficiência de perspectiva dos próprios órgãos de licenciamento e das equipes técnicas contratadas para os serviços de consultoria, as quais nem sempre dispõem de profissionais habilitados na área de urbanismo.
Nesse sentido, Lollo e Röhm (2005) destacam que a utilização do EIV no Brasil se faz necessária diante da necessidade de classificar um novo grupo de impactos, já que a legislação ambiental brasileira limitou a obrigatoriedade do EIA/ RIMA a empreendimentos urbanos de dimensão significativa, como aeroportos e conjuntos habitacionais, ou típicos de áreas rurais ou suburbanas, como rodovias, ferrovias, exploração de bens minerais, entre outros. Assim, os impactos gerados pela ocupação do espaço urbano de menor expressão espacial, mas que contribui significativamente para as alterações das condições do ambiente urbano, tais como supermercados, shopping centers e grandes edifícios comerciais, acabaram sendo contemplados pelo EIV ao oferecer uma alternativa específica de caracterização e análise.
Não há dúvidas que os dois instrumentos reservam similaridades em uma série de aspectos até porque, conforme destacam Sánchez (2008) e Antunes (2005), o EIV nada mais é do que uma modalidade do EIA, só que aplicado para áreas urbanas. Peres e Cassiano (2017) procuraram reforçar essa ideia levantando, através da análise de alguns autores sobre o EIV, os aspectos sobre os quais há um maior consenso e que aproximam as duas ferramentas, como ilustra o Quadro 4.
Quadro 4 - Aproximação entre EIA e EIV
Objetivos do instrumento
São ambos instrumentos inspirados pela preocupação de avaliar as proporções das possíveis alterações que um empreendimento, público ou privado, pode ocasionar ao meio ambiente e na qualidade de vida. Além disso, buscam democratizar o sistema de tomada de decisões na implantação de grandes empreendimentos na cidade e sua relação com o entorno (ROCCO, 2008; VENCESLAU, 2008, SCHVARSBERG, 2011; PILOTTO, SANTORO e FREITAS, 2013)
Princípio da gestão democrática
Pressupõem a viabilização da gestão democrática do desenvolvimento, com a garantia da participação social nos processos de deliberação na outorga de alvarás de licença e autorização para atividades potencialmente causadoras de degradação. Expressam poder para a “negociação urbana” (SOUZA, 2002 apud ROCCO, 2008)
Princípios da prevenção
Tratam-se de mecanismos de atuação preventiva, que visam a evitar as consequências danosas, sobre o ambiente, de um projeto de obras, de urbanização ou de qualquer atividade podendo exigir alterações no projeto do empreendimento. As bases atuais do direito urbano- ambiental e o pleno reconhecimento dos princípios da prevenção e precaução, não deixam dúvidas a respeito da necessidade da utilização do EIV como instrumento prévio à obtenção da licença urbanística. Portanto o instrumento deve ser utilizado como subsídio e antes da fase de aprovação do empreendimento nos Conselhos Municipais e instâncias administrativas municipais e estaduais (VENCESLAU, 2008; ARGENTA e ZANETI JUNIOR, 2013)
Elaboração de diagnóstico
Possuem a necessidade de elaboração de diagnóstico prévio aos referidos estudos, que devem apontar as condições socioambientais da área de influência do empreendimento (ROCCO, 2008)
Avaliar impactos e estabelecer medidas de gestão
Para sua avaliação, necessitam de estudos e classificação dos impactos identificados de acordo com critérios estabelecidos; de definição de medidas preventivas: mitigadoras para os impactos reversíveis e compensatórias para aqueles irreversíveis, além de potencializadoras para os impactos positivos. (BRASIL, 2005; VENCESLAU, 2008)
Garantia de publicidade e acesso dos interessados
Ambos possuem como características fundamentais a necessidade de ampla publicidade e a garantia de acesso aos seus documentos por qualquer interessado, principalmente pelos potencialmente afetados (ROCCO, 2008)
Fonte: Peres e Cassiano, 2017.
As diferenças entre os dois instrumentos geralmente estão relacionadas ao nível de aperfeiçoamento da normatização e até mesmo integração entre ambos. A princípio, o Estatuto da Cidade tenta deixar claro, ao estabelecer no artigo 38, que a elaboração do EIV não substituirá a elaboração e aprovação do EIA, como forma de evitar possíveis confusões sobre a exigência de um estudo ou outro, apesar de não se falar sobre outros estudos ambientais que também avaliam impactos.
Nesta linha de argumentação, Willeman (2007) considera que apesar dos estudos tratarem de espécies de mesmo gênero, mesmo a lei sendo omissa, um não substituiria o outro principalmente porque, no que se refere à avaliação de impactos, ambos diferem significativamente quanto à finalidade. O EIV visa o licenciamento urbano, contempla majoritariamente os aspectos do meio ambiente artificial, considerando as diretrizes estatutárias do artigo 2º, e é exigível em qualquer situação independente de significativo impacto de vizinhança. O EIA, por sua vez, visa o licenciamento ambiental, aborda os aspectos pertinentes do meio ambiente natural, considerando os princípios e objetivos expostos nos artigos 2º e 4º da Lei nº. 6938/81, e é exigível somente em casos com potencial e significativa degradação ambiental.
Rolnik (2005) esclarece que nas hipóteses em que cabe o EIA, não há que se falar em EIV. Ambos são instrumentos de gestão para avaliar impactos, sendo o EIA mais complexo, prevê alternativas locacionais e tem assento constitucional devendo ser aplicado para situações urbanas previstas na Resolução CONAMA nº. 237/97 e na legislação de cada município.
Em uma postura mais radical, Antunes (2005) afirma que não há lógica ou razão para em determinados tipos de empreendimento ser obrigatória a elaboração de ambos estudos. Complementarmente, o autor se refere aos limites entre as duas ferramentas da seguinte forma:
Infelizmente, o legislador deixou passar uma ótima oportunidade para disciplinar adequadamente a avaliação de impactos em atividades urbanas, especialmente as atividades não industriais. Todos aqueles que militam na área de proteção do meio ambiente sabem que os estudos de impacto ambiental têm uma vocação eminentemente industrial ou, no mínimo, de projetos que signifiquem intervenção em ambiente não urbanizado [...]. Penso que o EIV é um instrumento mais do que suficiente para que se avaliem os impactos gerados por uma nova atividade a ser implantada em área urbana – não se tratando de atividade industrial (ANTUNES, 2005, p. 296).
Diante do posicionamento de Antunes (2005), outros autores revelaram que tal opinião não aparece acertada. Avzaradel (2007) explica que a exceção mais correta e que permitiria apenas a adoção do EIV não seria “não se tratar de atividade industrial”, mas sim não se tratar de atividade potencialmente causadora de significativo impacto ambiental. Para Barifouse (2016), não fica claro pela posição do autor quais características das atividades industriais a diferenciariam das demais quanto à insuficiência do EIV e se, para as atividades industriais, bastaria o EIA/ RIMA ou seria necessária a simultaneidade do EIV e EIA/ RIMA.
Na realidade, o que se observa em todos esses argumentos é uma preocupação com a sobreposição dos estudos, tanto que Torres (2007) revela a importância de deixar claro os objetivos de cada um deles, de forma que um não interfira ou substitua o outro. Acontece que, na prática, a exigência simultânea de ambas as ferramentas muitas vezes é entendida como uma repetição desnecessária, situação que reflete a estrutura federativa do Estado brasileiro e a tradição burocrática da administração pública, conforme coloca Barifouse (2016).
Por outro lado, é importante que se discuta a possibilidade de compatibilização entre estudos diante de exigências complementares ou concomitantes para determinados tipos de empreendimentos ou atividades que demandam análises sobre o meio ambiente natural e urbano, sobretudo porque ainda não há norma a nível federal que regule tal aspecto. Avzaradel (2007) assevera que, dentro dessa possibilidade, nos casos em que o órgão licenciador for o IBAMA, o órgão ambiental estadual ou municipal, deverão ser levados em conta o EIV realizado pelo órgão municipal responsável pela política urbana, uma vez que este ente atua de acordo com a sua competência constitucional de ordenamento do território urbano. A autora ainda destaca que em caso de vários empreendimentos simultâneos na mesma localidade urbana poderão ser exigidos estudos de maneira integrada, considerando o impacto conjunto e a otimização das medidas mitigadoras e compensatórias.
Diante do debate sobre a integração entre análises ambientais e urbanas, Rolnik (2005) destaca que, apesar de contextos distintos, é fundamental que se compatibilizem também as licenças urbanística e ambiental para que não se insista em práticas que já se demonstraram ineficazes, como a própria morosidade do processo decisório criticada tanto no âmbito da gestão ambiental como da urbana. Segundo a autora, a introdução desse instrumento tem o intuito de melhorar o sistema de gestão e desburocratizá-lo.
Barifouse (2016) ainda traz para o debate a conveniência de se avaliar os impactos viários no licenciamento ambiental, diante da previsão expressa de outro instrumento na legislação urbanística para tratar desse item, nesse caso o EIV. O autor destaca que para os
impactos mais relevantes no sistema viário, principalmente para áreas mais extensas da cidade, pode ser que seja necessária uma complementação ao EIV durante o licenciamento por outra modalidade de AIA, caso o estudo não tenha a abrangência necessária para avaliar integralmente todos os aspectos que podem estar envolvidos nesse tipo de impacto.
Frente ao exposto, entende-se que o EIV e o EIA são instrumentos de avaliação de impactos com origens comuns e a definição de critérios claros para a exigência do EIV e sua integração com qualquer outro estudo ambiental são necessários para orientar a aplicação pelos municípios. Cassiano e Peres (2017) fornecem, através do Quadro 5, os distanciamentos atualmente existentes entre os dois instrumentos.
Quadro 5 - Distanciamento entre EIA e EIV a partir do arcabouço normativo atualmente existente.
Aspecto EIA EIV
Critérios básicos e diretrizes gerais.
As Resoluções CONAMA 01/86 e 237/ 97 dispõem sobre critérios básicos e diretrizes gerais do EIA.
Não há resolução no Conselho das Cidades que estabeleça critérios e procedimentos para o EIV orientando e dando subsídios aos municípios.
Apresentação da proposta: definição de competência pela análise.
O EIA deve ser submetido à apreciação do órgão ambiental competente, seja municipal, estadual ou federal, igualmente ouvidos outros órgãos.
A análise e aprovação do EIV é competência do órgão municipal, ouvidos outros setores e órgãos municipais.
Triagem: atividades sujeitas à elaboração do estudo.
As atividades sujeitas à elaboração de EIA são definidas nas Resoluções CONAMA 01/86 e 237/97, podendo ser ampliadas, conforme o caso.
o EIV é aplicável somente aos casos especificados de forma diferenciada em cada lei municipal e, portanto, de acordo com a realidade local.
Escopo do estudo: conteúdo mínimo.
O artigo 6 da Resolução CONAMA 01/86 impõe a observância dos seguintes aspectos: I - meio físico: o subsolo, as águas, o ar e o clima, destacando os recursos minerais, a topografia, os tipos e aptidões do solo, os corpos d'água, o regime hidrológico, as correntes marinhas, as correntes atmosféricas; II - o meio biológico e os ecossistemas naturais: a fauna e a flora, destacando as espécies indicadoras da qualidade ambiental, de valor científico e econômico, raras e ameaçadas de extinção e as áreas de preservação permanente; III - o meio socioeconômico: o uso e ocupação do solo, os usos da água e a sócio economia, destacando os sítios e monumentos arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização desses recursos.
O artigo 37 do Estatuto da Cidade impõe a observância dos seguintes aspectos: I - adensamento populacional; II - equipamentos urbanos e comunitários; III - uso e ocupação do solo; IV - valorização imobiliária; V - geração de tráfego e demanda por transporte público; VI - ventilação e iluminação; VII - paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. O órgão municipal pode acrescentar outras questões a serem examinadas que sejam pertinentes ao empreendimento. As questões enfatizadas pelo EIV podem ser entendidas como ambientais, uma vez que fazem referência ao meio ambiente construído. Porém, elas apresentam antes de tudo, uma preocupação eminentemente urbanística, pautada nos princípios da função social da propriedade e da cidade (ROCCO, 2009), mas que não devem se restringir apenas a aspectos viários ou de edificações (PILOTTO; SANTORO; FREITAS, 2013).
Aspecto EIA EIV
Escopo do estudo: estudo de alternativas.
O artigo 9 da Resolução CONAMA 01/86 prevê, como conteúdo mínimo do RIMA, a descrição do projeto e suas alternativas tecnológicas e locacionais.
O EIV antecede ao licenciamento da obra, mas não requer alternativas locacionais, podendo-se estudar alternativas tecnológicas. Ele pode exigir alterações no projeto do empreendimento, como alteração da área construída, reserva de áreas verde, medidas de isolamento acústico, entre outras.
Escopo do estudo: termo de referência.
A Resolução SMA 54/2004 conceitua o Termo de Referência (TR) como um documento elaborado pelo órgão responsável pela análise que estabelece os elementos mínimos necessários a serem abordados na elaboração de um EIA/ RIMA tendo como base o Plano de Trabalho e as manifestações apresentadas pela sociedade civil.
O Estatuto da Cidade não prevê a elaboração de um TR. Em alguns projetos de leis específicas de EIV eles são previstos. Em função da variedade de propostas e aspectos ambientais relacionados, considera-se como procedimento relevante a emissão do TR pelo poder público, estabelecendo o escopo dos estudos e demais diretrizes a serem seguidas.
Elaboração do estudo: relatórios de impacto.
O EIA prevê a elaboração obrigatória de RIMA, nos termos da Resolução CONAMA 01/86.
O Estatuto da Cidade não estabeleceu a necessidade da vinculação do EIV a um relatório, no caso um RIV, o que não impede o município de exigi-lo, se assim entender.
Elaboração do estudo: metodologias de avaliação de impactos.
O artigo 9 da Resolução CONAMA 01/86 estabelece que o conteúdo mínimo do RIMA deve indicar os métodos, técnicas e critérios adotados para a identificação, quantificação e interpretação dos impactos. Podem ser aplicadas técnicas para ordenar (checklists); agregar (matrizes, diagramas); quantificar (modelos de simulação, análise multi- critérios); representar graficamente (overlays, matrizes, diagramas) informações geradas nos estudos.
A metodologia de avaliação de impactos de vizinhança deve a ser aprimorada com base na experiência acumulada na área ambiental, com seus respectivos estudos (ROCCO, 2008). Assim, o EIV pode ser preenchido com interessantes técnicas já consagradas pelos procedimentos adotados (e testados) por EIA/RIMAs (SOUZA, 2002 apud ROCCO, 2008). Estas técnicas são importantes para tornar transparentes as informações e facilitar a compreensão dos procedimentos utilizados nos estudos.
Elaboração do estudo: equipe técnica multidisciplinar.
Conforme Resoluções CONAMA 01/86 e 237/97, o EIA deve ser realizado por equipe multidisciplinar habilitada e os estudos necessários ao processo de licenciamento deverão ser realizados por profissionais legalmente habilitados, às expensas do empreendedor.
Embora a legislação não determine sua realização por equipe técnica multidisciplinar, é desejável que assim o seja, formada por estudiosos do espaço urbano de áreas de conhecimento complementares, como a arquitetura e urbanismo, a engenharia e a geografia, dentre outras, favorecendo a análise integrada (VENCESLAU, 2008).
Análise técnica.
O Artigo 5 da Resolução CONAMA 01/86 estabelece que o órgão estadual competente, ou, no que couber ao Município, fixará as diretrizes e os prazos para conclusão e análise dos estudos. O Termo de Referência (TR) define o escopo para a análise técnica. A Resolução
CONAMA 237/97 estipula
responsabilidades e prazos diferenciados para cada modalidade de licença.
Não há uma normativa clara quanto aos procedimentos de análise para EIV. A conformidade do EIV a um Termo de Referência pode ser considerada na análise final do EIV. Além disso, devem ser estabelecidos prazos e procedimentos específicos e definidas as responsabilidades (corpo técnico, grupo interinstitucional, câmara técnica de conselho, etc).
Aspecto EIA EIV Consulta pública: audiência pública obrigatória. O § 2º do artigo 11 da Resolução CONANA 01/86 estabelece
obrigatoriedade de audiência pública para EIA, sempre que o órgão competente julgar necessário.
Ainda que o artigo 2º do Estatuto da Cidade preveja audiências públicas nos processos de implantação de empreendimentos, cabe à regulamentação específica de cada município sua obrigatoriedade.
Decisão.
No geral, as normas estabelecem modelo por decisão colegiada, por meio de conselho com participação social, subordinado à autoridade ambiental.
O Estatuto da Cidade não prevê modelo de decisão ou tipos de decisão.
Monitoramento, gestão ambiental e acompanhamento.
O Art. 6 da Resolução CONAMA 01/86 estabelece que o EIA deve prever a elaboração de um programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados.
O Estatuto da Cidade não explicita a necessidade de previsão de monitoramento ou medidas de gestão e acompanhamento. No entanto, estas devem ser descritas e documentadas pelo empreendedor, como parte do EIV ou como um plano de gestão ambiental, a fim de que possam ser analisadas e exigidas pelo poder público. Fonte: Peres e Cassiano, 2017.