O caos econômico da década de 1980, decorrente da “Crise do Petróleo” iniciada em 1977, que gerou um aumento no preço deste produto, culminou no endividamento internacional, onde as políticas públicas em todo o mundo se voltaram para o ajuste fiscal e as reformas orientadas para o mercado, sendo que nos anos 1990 ampliou-se a ênfase nas políticas para a reforma do Estado, particularmente a reforma administrativa.
15 Termo que define o conjunto de organizações das entidades corporativas voltadas para o treinamento profissional, assistência social, consultoria, pesquisa e assistência técnica, que além de terem seu nome iniciado com a letra S, têm raízes comuns e características organizacionais similares. Fazem parte do sistema S: Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai); Serviço Social do Comércio (Sesc); Serviço Social da Indústria (Sesi); e Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio (Senac). Existem ainda os seguintes: Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (Senar); Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo (Sescoop); e Serviço Social de Transporte (Sest). Fonte: Agência Senado. Disponível em:< https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario- legislativo/sistema-s>. Acesso em 28/0/2019.
No Brasil, o Governo exercido pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995- 1998) se dedica a “reforma do Estado” com a criação de um novo ministério, o da Administração Federal e Reforma do Estado, tendo como prioridade reformar e reconstruir o serviço público, embora tal assunto não tenha constado dos temas da campanha eleitoral 1994. A reforma administrativa se dá por meio do “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado” (PDRE), aprovada em 1995, conforme Bresser Pereira (1998), cuja proposta básica é a de transformar a administração pública brasileira de burocrática em gerencial.
Para Bresser Pereira (1998) a administração burocrática se concentra no processo, enquanto a administração pública gerencial é orientada para resultados, tendo o contrato de gestão como instrumento de controle dos resultados em relação aos gestores públicos:
Algumas características básicas definem a administração pública gerencial. É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau limitado de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação; o instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os gestores públicos é o contrato de gestão. (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 28).
Para o funcionamento da administração gerencial é necessária uma estrutura administrativa também reformada, onde se deve ter claramente definido os setores em que o Estado opera.
Os Estados modernos contam com quatro setores, segundo Bresser Pereira (1998): I) núcleo estratégico: entendido como o centro, no qual se define a lei, as políticas e o modo de, em última instância, as fazer cumprir. É essencial, ao reformar o aparelho do Estado, reforçar este núcleo e o fazer ocupar por servidores públicos altamente competentes, bem treinados e bem pagos; II) atividades exclusivas: as quais envolvem o poder de Estado, que garantem diretamente que as leis e as políticas públicas sejam cumpridas e financiadas, onde a administração deve ser descentralizada; III) serviços não-exclusivos: são aqueles que o Estado provê, mas não envolvem o exercício do seu poder impositivo, como serviços voltados para a educação, saúde, culturais e de pesquisa científica. A administração destes deve ser autônoma, onde a sociedade civil dividirá com o governo as tarefas de controle; IV) produção de bens e serviços para o mercado: setores formados pelas empresas estatais.
A definição dos serviços não-exclusivos envolve a educação, pois trata-se de um direito humano básico onde “não há razão para que sejam privadas” (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 35), porém, “uma vez que não implicam no exercício do poder de Estado, não há razão para que sejam controladas pelo Estado”. (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 35).
Diante desta reforma do Estado, onde o governo dividiu a tarefa de controle dos serviços não-exclusivos com a sociedade civil, adota-se o termo propriedade pública não- estatal, sendo “’Pública’ no sentido de que se deve dedicar ao interesse público, de que não visa ao lucro. ‘Não-estatal’ porque não é parte do aparelho do Estado”. (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 35).
Tais direcionamentos podem ser percebidos nas legislações que disciplinam os serviços não-exclusivos, junto às organizações sociais, criadas em 1999 na Lei 9.790 (BRASIL,1999) que institui e disciplina o termo de parceria entre o Poder Público e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), seguidas pela Lei 13.019 de 2014 (BRASIL, 2014a), alterada pela Lei 13.204 de 2015 (BRASIL, 2015), conhecida como Marco Regulatório.
A reforma do estado de 1995 encaminhou a administração pública para a lógica gerencial ou, conforme Adrião e Domiciano (2018), para a lógica da governança pública que “assimila o setor privado (lucrativo e não lucrativo) como agente parceiro na elaboração das políticas públicas, dado o pressuposto de que a ação estatal ou governamental é insuficiente e, por vezes, refratária para apreciar e atender as demandas sociais”. (ADRIÃO; DOMICIANO, 2018, p. 2).
A mudança nos rumos da administração pública pela PDRE, onde a educação passou a ser considerada como um serviço não-exclusivo do Estado, serviço que pode então ser dividido com a sociedade civil envolvendo repasse de recursos públicos para sua execução, pavimentou o caminho para o movimento de privatização da educação, seguindo seu percurso com a aprovação da EC nº 14 (Brasil, 1996b) que, de acordo com Gouveia e Souza (2015), inicia a fase de uma “política de fundos” para o financiamento da educação.
Em 1996 é aprovado a EC nº 14 (Brasil, 1996b) que, no seu artigo 2º, institui a obrigatoriedade do ensino fundamental gratuito, determinado no seu artigo 3º que a esfera municipal ficará responsável prioritariamente pelo ensino fundamental e educação infantil. Como forma de viabilizar a universalização da etapa do ensino fundamental e uma remuneração condigna do magistério, essa legislação cria no seu artigo 5º o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Fundef, regulamentado pela Lei 9.424 de 1996 (Brasil, 1996c).
A implementação do Fundef (Brasil, 1996c), no seu artigo 1º, determina que sua efetivação dar-se-á de forma automática somente a partir de 01 de janeiro de 1998. No seu parágrafo 4º (Brasil, 1996c) consta que sua implantação poderá ser antecipada a pedido do ente federado e, no parágrafo 5º, que a União irá dar prioridade na concessão de assistência
financeira aos entes federados que fizerem uso da antecipação do fundo. O incentivo financeiro da União em relação à adesão antecipada, conforme Pinto (2007), entre 1996 e 1998, gerou um aumento na participação dos municípios em relação às matrículas da etapa do ensino fundamental que “pouco contribuiu para aumentar a eficiência de gestão do sistema e, menos ainda, para melhorar a qualidade do ensino”(PINTO, 2007, p. 880), uma vez que os critérios de decisão, de acordo com Pinto (2007), foram essencialmente monetários, com os estados querendo reduzir o número de alunos e os municípios querendo ampliar suas receitas.
Desta forma, a partir da aprovação do Fundef houve, em nível nacional, uma “ampliação gigantesca da responsabilidade municipal”. (PINTO, 2014b, p. 626). Conforme o gráfico a seguir, elaborado por Pinto (2014b), os municípios saltam de um percentual de matrícula do ensino fundamental, no âmbito nacional, de 20% em 1935 para 56% em 2013, sendo que em 1995, período anterior ao Fundef, respondia por 34%, evidenciando ainda que, as matrículas nas dependências estaduais caíram de um patamar de 56% em 1935 para 29% em 2013.
Gráfico 1 – Evolução da participação das matrículas do ensino fundamental, em termos de porcentagem, por dependência administrativa. Brasil, 1935 a 2013
Fonte: PINTO, 2014b, p. 626.
Outra consequência em relação à ampliação no número de matrículas na esfera municipal, para Pinto (2007), é o desequilíbrio gerado entre a capacidade financeira dos municípios e o número de alunos atendidos, uma vez que “sua receita líquida de impostos é
bem inferior àquela obtida pelos estados (cerca de três quartos), o que demonstra uma situação de grande fragilidade do atual sistema de financiamento”. (PINTO, 2007, p. 881).
Para Gouveia e Souza (2015), o Fundef pode “ter servido de obstáculo a uma maior expansão da educação infantil” (GOUVEIA; SOUZA, 2015, p. 54), pois os municípios reduziram seu investimento nesta etapa para abarcar recursos advindos da adesão a este fundo.
A criação do Fundef, para Gouveia e Souza (2015), marca o início da quarta fase na história do financiamento, fase das políticas de fundos para a educação, que resulta de uma tensão entre o gerenciamento do valor já estabelecido com a necessidade de expansão de recursos e “o reconhecimento da necessidade de enfrentamento às desigualdades educacionais brasileiras com investimento público” (GOUVEIA; SOUZA, 2015, p. 47).
O Fundef, para Gouveia e Souza (2015), se efetiva mediante um mecanismo de subvinculação de receitas para a educação, tendo como resultado positivo a criação de um fundo de proteção para a educação, buscando uma maior estabilidade no investimento, já garantido pela vinculação:
Esse mecanismo de vinculação cria, de certa forma, um fundo de proteção ao patamar de investimentos, uma vez que anualmente há um montante mínimo, que pode ter algumas flutuações, pois é um percentual da receita de impostos, porém, são mantidos patamares relativamente estáveis de investimentos. (GOUVEIA; SOUZA, 2015, p. 46/47).
Entre as reformas da década de 1990, acrescenta-se a EC 19 de 1998(BRASIL, 1998), a qual altera princípio e normas da Administração Pública em relação ao controle de despesas e finanças públicas, incluindo as subsidiárias na legislação que ora era destinada à Administração Pública, conforme artigo 3º:
Art. 3º O caput, os incisos I, II, V, VII, X, XI, XIII, XIV, XV, XVI, XVII e XIX e o § 3º do art. 37 da Constituição Federal passam a vigorar com a seguinte redação, acrescendo-se ao artigo os §§ 7º a 9º:
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.
§ 9º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral”. (BRASIL, 1998).
Num cenário de desequilíbrio financeiro, com a redução de investimento na educação infantil e uma diretriz federal de reconhecimento dos repasses públicos via subsídios por meio de parcerias, a política de financiamento da educação segue pós 1990 com uma nova roupagem. Em 2006 houve a substituição do Fundef pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), percurso este que também resultou em consequências para a oferta da educação.