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’est en partant de l’analyse des acteurs politiques, de leurs intérêts, des formes de légitimité qu’ils escomptent et des savoirs qu’ils mobilisent que nous pouvons saisir les transformations de l’action publique urbaine. Le politique constitue, en cela, une entrée pour l’analyse du gouvernement urbain contemporain, comme nous avons déjà eu l’occasion de le dire. Deux précautions doivent tout de même être apportées :
- Postuler l’autonomisation de la politique, l’existence d’intérêts spécifiquement politiques ou encore d’un métier politique ne suppose pas, pour le chercheur, d’expliquer le politique par le politique. Il ne convient pas d’isoler l’acteur politique. Au contraire, il faut essayer de repérer les relations qui rendent possible l’exercice du métier. Ces relations se nouent avec d’autres groupes sociaux au sein de la ville. Ces relations d’interdépendance dessinent une configuration. C’est au sein de cette configuration que s’exerce une domination politique ou encore un leadership. - Partir de l’étude du métier politique ne signifie pas négliger l’action publique mise
en œuvre. Il faut passer outre les césures infra-disciplinaires propres à la science politique qui distinguent la sociologie du métier politique de l’analyse des politiques publiques. Or, l’élu urbain est à la fois élu et gouvernant. Non seulement l’action publique participe à la conquête des suffrages, à la légitimation et donc au métier, mais en retour il s’agit de repérer les intérêts de l’élu et ses intentions pour comprendre l’action publique urbaine.
Ces précautions sont déjà prises et très nettement affichées par les auteurs des travaux sur la construction du leadership. Ces recherches ouvrent une voie vers une science sociale de l’activité de l’élu municipal urbain rendant possible une analyse de l’ordre politique.
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Les travaux mobilisant la notion de leadership ont pendant longtemps été discrédités. Présentés de manière caricaturale comme centrés sur une figure singulière sinon charismatique, ils étaient saisis sous l’emprise d’une idole individuelle par les historiens, sociologues et politistes. Les recherches sur le local insistaient alors davantage sur le système local et le personnel politique était associé à sa position dans un tel système. Des travaux monographiques partant des relations entre l’élu et le reste de la société urbaine ont contribué à renouveler l’intérêt porté à la notion de leader.
* Ce chapitre propose une synthèse des travaux sur le leadership pour mieux proposer un programme de recherche sur les leaderships spatio-temporels.
Le notable et le local Le notable et le local Le notable et le local Le notable et le local
Le notable, originellement vu comme une figure historique, a pu être érigé, notamment par des travaux sociologiques, comme une catégorie désignant les élus disposant d’un ancrage local et faisant de cet ancrage une ressource au sein du système politico-administratif (JOANA 2002).
La notion de notable, on le sait, est, en grande partie, due aux historiens de la révolution française et aux dix-neuviémistes. C’est pour mieux se démarquer d’une histoire marxiennne opposant la noblesse à la bourgeoisie que des historiens pointent l’avènement d’une élite nouvelle. On parlerait ainsi d’un siècle de domination des notables – de la seconde moitié du dix-huitième siècle à la fin du dix-neuvième – situé entre les moments de domination des aristocrates et celle des entrepreneurs capitalistes. Selon André-Jean Tudesq, les notables se caractérisent par la confusion des pouvoirs social, économique et politique au niveau local et national. Les notables ont une position d’intermédiaire entre la capitale et les circonscriptions106. C’est même là un élément central de leur autorité. Cette dernière s’exprime particulièrement à l’occasion d’un affaiblissement du pouvoir central. La notabilité est donc profondément associée à un ancrage local.
Il est également fait un usage sociologique de la notion de notable. Max Weber éclaire cette notion dans l’analyse des modes de domination. Le notable est un « amateur économiquement indépendant, disponible et dont la légitimité repose sur l’héritage familial ou la fortune »107. Mais la domination des notables est datée. Il s’agit ici d’évoquer l’épineuse question de la « fin des notables », selon l’expression popularisée par Daniel Halévy en 1929. Plusieurs passages sont supposés correspondre à cette fin des notables : celui d’amateurs en politique à des professionnels de la politique, mais aussi celui d’une organisation pré-bureaucratique à une organisation bureaucratisée. Selon Weber, ce qui entraîne la disparition de l’administration des notables, c’est bien sa faible technicisation. « La compétence contre la notabilité » pourrait-on résumer. Dès lors que s’accroît la taille du groupe social à diriger et à représenter, que les tâches administratives deviennent plus complexes, un personnel permanent et spécialement formé est nécessaire. À partir de là, des professionnels vivant « pour » et « de » leurs fonctions publiques supplantent les notables.
Certaines définitions, en sociologie et en science politique, vont ôter l’attribut historique à la définition du notable et ne retenir que l’attribut local. Qui dit notable, de fait, dit notabilité, c’est-à-dire mécanisme de conversion de capitaux personnels en capitaux politiques sur un marché local.
C’est cet usage qui est fait, lorsqu’il s’agit de décrire un processus de notabilisation pour des époques plus contemporaines. Il convient d’évoquer l’enracinement de certains élus. L’enracinement correspond aux relations que les notables entretiennent avec leur territoire. Enracinement qui leur offre une réelle ressource non seulement dans leur carrière politique, mais aussi par rapport aux bureaucraties et aux machines partisanes. On pourrait même pour insister encore sur la professionnalisation politique et son lien avec le l’ancrage local évoquer l’existence « d’entrepreneurs notabilisés » (MARREL,PAYRE,2001).
Cet usage est surtout au centre de la sociologie des organisations dans les travaux de Michel Crozier, de Jean-Pierre Worms ou encore de Pierre Grémion. Le notable ne désigne plus ici
106 André-Jean Tudesq, Les grands notables en France (1840-49). Etude historique d’une psychologie sociale, Paris, PUF, 1964.
une quelconque origine sociale, mais une forme d’onction qui transforme l’élu en notable. Cette onction est le processus de reconnaissance associé à la capacité de pénétrer efficacement les filières de l’administration. La notion de notabilité recouvre l’exercice d’une fonction élective croisée avec des fonctions administratives.
Le notable et le système Le notable et le système Le notable et le système Le notable et le système
Les travaux du Centre de sociologie des organisations à partir des années 1960 portent sur les relations entre pouvoir notabiliaire et bureaucratie, entre notables et bureaucrates. Les propos des chercheurs – et notamment de l’ouvrage de Pierre Grémion Le pouvoir périphérique – consistent à montrer que, loin de provoquer une disparition du pouvoir notabiliaire, l’administration républicaine centralisée contribue à sa pérennisation. Le local apparaît ainsi comme un lieu où se perpétuent des pratiques politiques, mais aussi des représentations que la régulation politique par la bureaucratie était censée rendre obsolètes au plan national.
Le modèle de régulation croisée est construit à partir d’enquêtes empiriques menées par les chercheurs du CSO. Il s’agit de démontrer que l’ensemble politico-administratif départemental français est formé d’un assez grand nombre de segments, de services administratifs, de collectivités, de groupes et d’associations qui sont supposés indépendants les uns des autres. Comment fonctionne le système ? Il y a un fort cloisonnement entre les unités semblables. Chaque unité agit seule par les canaux qui lui sont ouverts sans jamais se préoccuper de ses voisines, sans communiquer avec elles. La non-coopération et l’évitement entre unités semblables sont la règle. Le système est fondé sur une interdépendance d’ordre vertical plus qu’horizontal. Le processus de pouvoir et de prise de décision n’est pas hiérarchique, ni démocratique, ni contractuel. C’est un processus croisé, ou en zigzag, particulièrement bien adapté à un modèle d’évitement des responsabilités. Au niveau local, le maire est la seule personne qui effectue une tâche d’intégration et de coordination dans la commune dont il a la charge, ce qui lui donne une position de pouvoir tout à fait exceptionnelle. Lorsqu’il veut agir, il est assez vite désarmé. Il est largement dépendant des fonctionnaires de l’Administration établis au niveau local sans lesquels il ne peut rien accomplir. En retour, les fonctionnaires locaux de l’Administration ne décident pas arbitrairement de ce qu’il convient de faire. Ils ne trouvent que très rarement leur inspiration chez leurs supérieurs. Ils la trouvent plus directement dans la sphère politique locale. Ils dominent chaque maire, mais sont, en même temps, les prisonniers de la clientèle des élus qu’ils doivent servir et qu’ils ne peuvent pas trop irriter sous peine de perdre leur possibilité d’orienter efficacement leur action.
Le notable n’est qu’assez peu pensé comme un élu devant conquérir des suffrages et étant à la recherche d’une légitimité politique nécessitant un travail politique. Non ces chercheurs font surtout du notable un agent de résistance à l’égard de tout processus de rationalisation de l’activité politique et de l’action publique. Par ailleurs, lorsqu’ils évoquent un des aspects de la professionnalisation politique – le cumul des mandats –, ils le considèrent comme un phénomène exceptionnel dont le motif de la récurrence est d’ordre organisationnel. C’est le système qui explique le cumul des mandats. Les cumulants font certes figures de « leaders informels », mais les chercheurs du CSO les analysent surtout comme de « grands notables » (CROZIER, THOENIG 1975) devant être complices de l’administration – préfet comme administration centrale – pour exercer leur domination.
- Certaines insistent sur l’analyse stato-centrée présente dans ce modèle. Nous pouvons considérer que le pouvoir périphérique est une « entreprise de sociologie historique »108 Pierre Grémion consacre la troisième partie de sa thèse à une analyse de la transition d’un modèle républicain d’administration locale, stabilisé sous la Troisième République, à une nouvelle centralisation propre à une société urbaine et industrielle qui marquerait l’avènement d’un « État rationalisateur corporatiste ». Reste que la force de l’Etat central dans le modèle républicain d’administration locale est probablement magnifiée. Il y a, à ce moment là, une « faiblesse des capacités administratives de l’État central »109 et surtout une régulation politique par les élus et notamment les cumulants (LE LIDEC 2001a).
- D’autres reviennent sur le caractère historique de ce modèle. En 1996, dans un article de la Revue française de science politique, Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig reviennent sur le modèle de régulation croisée dont ils estiment qu’il ne rend plus compte de la situation des années 1990. Trop attaché à un mode de gestion centralisé et bureaucratique, il ne peut plus éclairer une action publique « caractérisée par la fluidité des enjeux, l’hétérogénéité des territoires et la fragmentation du pouvoir politique ». Si la régulation ne relève plus d’une solution unique dictée par le haut et qu’elle s’opère de plus en plus par le bas, c’est que « le territoire, plus que l’appareil d’Etat, constitue désormais le lieu de définition des problèmes publics ». Les auteurs relèvent l’épuisement d’une puissance publique reposant sur des dispositifs sectoriels. Autrement dit, on ne peut plus penser l’action et la puissance publique à travers une approche uniquement sectorielle. Il faut partir du « bas », du « terrain » ou pour le dire plus simplement du « territoire ». C’est à une approche territorialisée de l’action publique qui partira de la spécificité des situations et des configurations localisées qu’appellent ces auteurs (DURAN, THOENIG,1996).
Mais surtout l’embarras suscité par cette analyse systémique réside dans son degré de généralité. Le notable est, avant tout, une catégorie d’acteur. Le comportement des élus est rapporté à sa position dans un système d’action que le chercheur tente de décrire et d’analyser.
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Dès les années 1970, certains auteurs importent le terme de leadership et l’appliquent notamment au gouvernement local110
. Le terme, sans qu’il soit très clairement défini, est utilisé pour mieux se démarquer des grandes théories et en particulier du marxisme et du systémisme. Pourquoi s’en démarquer ? D’abord parce qu’il est bien difficile de voir à quoi correspond un notable sur le plan empirique. Les travaux qui adoptent cette terminologie s’attardent sur le rôle des individus dans l’établissement et la préservation des situations de leadership. À ce moment-là, les sciences sociales, dans leur ensemble, ne s’intéressent guère
108 Didier Renard, Gilles Pollet, « Le centre mis à nu par ses périphéries, même. Remarques sur la portée d’un modèle », L’historicité de l’action publique, Colloque CURAPP, Amiens, 12-13/10/2000.
109 Ibid.
110 L’importation est même plus ancienne. Nous pourrions penser à l’article de François Bourricaud dans la
Revue française de science politique en 1953 : « La sociologie du « leadership » et son application à la théorie
aux individus, à leurs actions. Les travaux sur le leadership sont assez vite discrédités comme reproduisant « l’illusion individualiste ». Depuis les années 1990, le recours à la notion de leadership se fait plus fréquent et s’avère davantage constructif.
L’ouvrage le plus cité en la matière est Leadership de James MacGregor Burns. Burns est bien conscient du caractère un peu sulfureux accolé aux analyses du leadership. Le leader, c’est le chef et la littérature qui lui a été consacrée a été en grande partie discréditée suite aux années 1930 et 1940 et à la multiplication puis à la chute de régimes autoritaires et totalitaires. La posture de James MacGregor Burns consiste, bien entendu, moins en la défense d’un quelconque principe du chef qu’en l’adoption d’un regard nouveau consistant à s’interroger sur la construction d’un leadership. Le leadership est alors défini comme un « processus par lequel des leaders incitent des suiveurs (soutiens) à agir selon certains objectifs qui répondent aux valeurs et motivations – les besoins et les volontés, les souhaits et les attentes – à la fois des leaders et de leurs soutiens ». James MacGregor Burns distingue deux styles de leadership selon les demandes de la société auxquelles le leader répond pour obtenir des « effets désirés » et selon les moyens qu’il met en œuvre pour atteindre son but. Le premier est le leadership transformateur : le leader prend en charge un besoin ou une demande existante plus ou moins consciemment chez un follower potentiel. Le second est le leadership transactionnel qui se place dans une situation de transaction avec les followers : des postes contre des voix ; du pouvoir contre des gratifications symboliques.
Cette définition a bien des consonances wéberiennes. De fait, le point de départ est de concevoir le pouvoir comme une relation qui se caractérise par la mobilisation de ressources pour obtenir d’un tiers qu’il adopte un comportement auquel il ne se serait pas résolu en dehors de cette relation.
Nous pouvons donc retenir deux éléments associés à la notion de leadership.
- D’abord, le leadership peut être appréhendé comme un processus qui se noue dans des relations d’interdépendance. En cela, l’étude du leadership ne vise pas à mettre en évidence un jeu de positions faisant système. Elle dégage une configuration .En effet, il s’agit de comprendre comment, à travers des relations plus ou moins stables, se construit une domination politique qui contribue à la régulation d’une configuration urbaine.
- Ensuite, en terme de modèles analytiques, l’étude du leadership appelle à dépasser certaines frontières infra-disciplinaires à la science politique entre sociologie de la professionnalisation politique et sociologie de l’action publique. C’est une interrogation sur la domination politique et ce qui la rend possible. Une interrogation à laquelle on répond en observant des relations entre acteurs publics et acteurs privés, en étudiant des dispositifs d’action publique.
Au final, c’est bien la question de l’intervention sur une ville – une société et un territoire – qui intéresse les auteurs et chercheurs travaillant sur la question du leadership urbain. La notion de leadership politique caractérise une catégorie d’acteurs qui, au sein de certaines configurations – bien souvent locales –, s’attachent à établir et à étendre leur autonomie politique.
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Si les théories élitistes insistent sur les positions au sein de la hiérarchie politique et sociale, les analyses du leadership renvoient à un univers relationnel. Elles placent en leur centre les relations d’influence ou d’autorité qui unissent les leaders et les followers qui font que les seconds reconnaissent la légitimité des premiers, acceptent leur pouvoir et les suivent. Au niveau urbain, on peut se demander quels sont ces followers. Des auteurs vont mettre en évidence l’existence d’un leadership institutionnel. La configuration dans laquelle agit le leader est un cercle de commandement. Olivier Borraz analyse ainsi la place qu’occupe le maire dans le gouvernement municipal à la lumière des relations qu’il entretient avec ses adjoints (BORRAZ 2003). Les adjoints participent directement à l’imposition de l’autorité du maire et étendent sa domination sur des groupes d’appartenances différente. D’autres auteurs vont insister sur les mécanismes de construction d’une autorité du maire sur son territoire.
La construction du leadership La construction du leadership La construction du leadership La construction du leadership
James MacGregor Burns avait insisté sur la propension des analyses à conceptualiser « la politique en tant que pouvoir » et à sous-estimer « la question de la politique dans le pouvoir ». Les travaux les plus récents conçoivent le leadership comme un dispositif collectif et ne se limitent pas seulement à une étude centrée sur le seul leader. Pour le dire autrement le leadership est inscrit au sein d’une configuration spécifique d’acteurs et de représentations sociales.
Cette notion de configuration est donc centrale. C’est bien la recherche d’un niveau meso-sociologique que l’on peut ici pointer. Ce qui intéresse les chercheurs qui travaillent cette notion, c’est d’observer les contraintes, les interdépendances qui pèsent sur les acteurs occupant une position dominante sur la scène locale. « Etudier ce type de situation où un auteur occupe une position dominante conduisait à réexaminer le rapport entre groupes dominants, l’imbrication des activités économiques, sociales et politiques, les intérêts et les croyances des acteurs, l’idéologie diffuse…» écrit Jacques Lagroye (LAGROYE 2003). Ainsi, à la lumière de ces propos, la catégorie de leadership devient particulièrement heuristique. Il s’agit de repérer des configurations et les relations sociales qui les forment, relations qui tendent à conférer à un ou des acteurs une position dominante. Une domination qui permet de stabiliser la configuration, qui est garante « d’un système qui assure à tous les joueurs leur maintien dans des jeux imbriqués, la préservation ou l’amélioration de leurs positions, la satisfaction de leurs intérêts vitaux et la légitimation de leurs pratiques et des valeurs auxquelles ils sont attachés ».
L’ancrage territorial de l’élu local est donc au centre des travaux sur la construction du leadership. Formulé en d’autres termes, le questionnement porte sur sa capacité à marquer son territoire d’éligibilité et ce dans un contexte d’évolution de l’action publique depuis plus de deux décennies.
- La territorialisation est, en effet, d’abord envisagée comme une transformation de la