La présente thèse a pour objectif d’analyser le processus d’élaboration de deux politiques publiques de protection sociale au Burkina Faso : la politique nationale de protection sociale (PNPS) et le programme de solidarité en faveur des personnes les plus démunies.
À travers cette analyse, nous souhaitons répondre à la question de recherche suivante : pourquoi et comment la protection sociale est devenue une priorité gouvernementale et quels sont les facteurs qui ont influencé la mise en forme de ces deux politiques publiques et la mise en œuvre du programme de solidarité ?
Pour répondre à cette question principale, nous nous sommes fixé trois objectifs spécifiques.
5.1 Objectifs spécifiques
O1. Analyser l’émergence des politiques publiques de protection sociale.
1. Pourquoi le gouvernement a-t-il décidé de l’élaboration d’une Politique nationale de protection sociale (PNPS) ?
2. Pourquoi le Réseau d’appui aux mutuelles de santé (RAMS) et le Ministère de l’action sociale et de la Solidarité nationale (MASSN) ont-ils décidé de mettre en place le programme de solidarité pour la couverture sanitaire des plus démunis ?
3. Comment le contexte et les acteurs ont-ils favorisé ces décisions ?
O2. Analyser le processus de formulation des politiques publiques de protection sociale.
1. Comment la PNPS a-t-elle été formulée ?
2. Comment le programme de solidarité a-t-il été formulé ?
3. Comment les acteurs ont-ils décidé du contenu du programme de solidarité et quels facteurs ont influencé le choix du contenu ?
4. Comment les acteurs ont-ils décidé du contenu de la PNPS et quels facteurs ont influencé le choix du contenu ?
O3. Analyser les circonstances d’utilisation des connaissances explicites pour éclairer le processus de mise en forme de la PNPS.
1. Quels sont les types de connaissances explicites et les types d’utilisations ;
2. De quelles façons les connaissances explicites ont-elles éclairé la décision de formuler une PNPS ?
3. De quelles manières les connaissances explicites ont-elles soutenu les choix du contenu de la PNPS ?
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4. Quels sont les stratégies de transfert de connaissances et les acteurs ?
5. Quels sont les facteurs favorisants ou les obstacles à l’utilisation des connaissances explicites ?
O.4 : Analyser la mise en œuvre
1. Comment le programme de solidarité a-t-il été mis en œuvre ?
2. Quels facteurs ont influencé la mise en œuvre du programme de solidarité
L’analyse de la mise en œuvre porte uniquement sur le programme de solidarité. Au moment de l’élaboration de notre projet doctoral, l’avancement de la mise en œuvre de la PNPS ne permettait pas son analyse.
5.2 PNPS et Programme de solidarité : des politiques publiques de protection sociale
Le concept de politique est variablement appréhendé. Il est défini comme étant les actions du gouvernement et les intentions qui les déterminent (Cochran, Mayer, Carr, Cayer et McKenzie, 2015) ou tout ce que les gouvernements choisissent de faire ou de ne pas faire (Dye, 2002). Cette définition est jugée non utile pour une perspective d’analyse, car ne révélant rien sur le processus de fabrication des politiques ni sur le contenu (Howlett, 2011a). Pal (1992, 2010) définit les politiques publiques comme une série d’actions ou d’inactions, choisies par des autorités publiques pour résoudre un problème ou un ensemble de problèmes. Ainsi, une politique publique est un cadre, une carte ou un guide qui relie la définition du problème (ou des groupes de problèmes) avec des buts et des objectifs et une sélection d’instruments (moyens ou outils) de sorte que le problème soit surmonté ou résolu et les objectifs atteints (Pal, 2010). Pour se concrétiser, les politiques doivent se mettre en œuvre à travers des programmes. Une politique donnée aura plusieurs programmes, qui aborderont différents aspects du problème à résoudre. Ces programmes, en retour, se composent d’instruments ou d’outils (Pal, 2010). Considérant les politiques publiques comme un système d’action, Lemieux (2009) propose une définition qui intègre les trois aspects d’un système23. Pour lui, une politique publique « est faite
23 Un système c’est quelque chose dans quelque chose (environnement) pour quelque chose (finalité ou projet), fait de quelque
d’activités orientées vers la solution de problèmes publics dans l’environnement, et ce par des acteurs politiques dont les relations sont structurées, le tout évoluant dans le temps. » (Lemieux, 2009, p. 7). L’auteur conçoit qu’une politique publique a sa source dans une situation où des problèmes publics sont perçus et soulevés de façon à entraîner une intervention des autorités gouvernementales, sans ignorer le rôle et les pouvoirs des acteurs non gouvernementaux. Nous partageons le point de vue de Lemieux et de Pal pour considérer la PNSP et le programme de solidarité comme des politiques publiques de protection sociale. En effet, ils sont constitués de programmes (PNPS) et d’activités (programme de solidarité) orientés vers la résolution des problèmes en lien avec la protection sociale. Par ailleurs, la considération de ces deux perspectives, celle de Pal mettant l’accent sur le rôle des autorités publiques et celle de Lemieux plus centrée sur la diversité des acteurs, nous permet d’utiliser de façon interchangeable l’expression de « politiques publiques » et d’« action publique ». Généralement, « action publique » est plus utilisée en sociologie de l’action organisée et par les sociologues politiques (Musselin, 2005) où certains chercheurs estiment que « politiques publiques » met plus en avant le rôle de l’État. Or, l’analyse de l’action publique s’intéresse plus largement à la société, non pas sur la seule sphère institutionnelle (Muller, 2000b; Thoenig, 2005).
5.3 Présentation des cas
Nous avons choisi d’analyser ces deux politiques pour deux raisons. Premièrement, elles ont été élaborées à la même période par des acteurs de niveaux différents. La PNPS est une politique multisectorielle. Son élaboration a impliqué des acteurs du niveau national et international. Le programme de solidarité est local et n’a impliqué aucun acteur international. Analyser ces politiques dans un même projet de recherche permet de mieux appréhender les enjeux et les facteurs d’influence du processus de réalisation des politiques publiques à plusieurs niveaux de décision (micro et méso).
Deuxièmement, nos précédentes recherches ont porté sur la problématique de l’accès aux services de santé des personnes démunies (Kadio, Ridde et Mallé, 2014; Kadio, schoemaker- Marcotte, Somé et Ridde, 2013; Ridde, Kadio, et al., 2011; Ridde, Yaogo, Kafando, Kadio, Ouedraogo, Bicaba, et al., 2011; Ridde, Yaogo, Kafando, Kadio, Ouedraogo, Sanfo, et al., 2011). Elles ont proposé des pistes d’action pour réduire l’exclusion des personnes démunies
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des services de santé (Kadio, Ridde et Sanguirou, 2011; Ridde et Jacob, 2013). Le programme de solidarité était une occasion pour analyser l’appropriation de ces connaissances issues de la recherche locale par les acteurs pour répondre au problème de l’accès aux services de santé des personnes démunies.
❖ Politique nationale de protection sociale 2012 (PNPS)
En 2012, le Burkina Faso a adopté sa première politique nationale de protection sociale. C’est un cadre de référence pour orienter les actions afin de « contribuer au changement qualitatif des conditions de vie de toutes les couches sociales » (PNPS, 2012, p. 42) par : (i) le développement de mécanismes adéquats et pérennes de prévention et de couverture des risques majeurs et de gestion des chocs et (ii) l’extension de l’assurance sociale à toutes les catégories de travailleurs et l’élargissement de la gamme des prestations à tous les risques sociaux ». Elle est composée de six programmes spécifiques, centrés principalement sur les populations vulnérables, et deux programmes d’accompagnement. De façon générale, la politique touche l’ensemble des secteurs sociaux économiques : santé, éducation, emploi, sécurité sociale. Elle définit les actions prioritaires que le gouvernement entend mettre en œuvre en partenariat avec l’ensemble des acteurs au développement. Elle implique plusieurs catégories d’acteurs (les organisations gouvernementales, la société civile intervenant dans la protection sociale et les ONG, les organismes d’aide au développement).
❖ Programme de solidarité pour les plus démunis
Le programme de solidarité est une réponse à l’exclusion de certaines personnes des services de santé du fait du paiement direct des soins au point de service. En 2012, le Ministère de l’action sociale et de la Solidarité nationale (MASSN) en collaboration avec le Réseau d’appui aux mutuelles de santé (RAMS) ont initié un programme pilote pour favoriser l’utilisation des services de santé par les personnes démunies. C’était la première du genre, aucune mesure n’était encore prise par les mutuelles de santé pour éviter l’exclusion des personnes démunies, celles incapables de payer. Le MASSN a alloué la somme de vingt-cinq millions FCFA, environ soixante mille dollars CAD au RAMS pour permettre l’adhésion des personnes démunies aux mutuelles et l’accessibilité aux soins de santé. Cette politique a impliqué uniquement des acteurs nationaux.