Le pouvoir politique a traduit juridiquement l’exigence de consistance territoriale des périmètres des SCOT, afin d’assurer la plus grande efficacité possible à la planification stratégique. Cette consistance territoriale, théoriquement présentée jusqu’à maintenant, est concrètement l’aire urbaine (Paragraphe 1).
On verra, ensuite, que les gouvernants suggèrent un périmètre consistant à la planification stratégique en tentant d’influer sur la consistance territoriale de l’intercommunalité porteuse, normalement l’intercommunalité à fiscalité propre compétente en principe en la matière. En effet, on retrouve pour les EPCI-FP une incitation juridique à se déployer à l’échelle de l’aire urbaine (Paragraphe 2).
De tout cela ressort un objectif manifeste de correspondance de la planification stratégique et de l’intercommunalité à fiscalité propre à l’échelle de l’aire urbaine, même si on doit constater que les gouvernants manifestent leur volonté de façon implicite ou via des actes unilatéraux non décisoires.
Paragraphe 1 : SCOT et aire urbaine
Si l’objectif d’une consistance territoriale de la planification stratégique est avéré, au regard des fonctions reconnues à cette planification, on doit relever sa faible traduction juridique. On verra que la loi reste relativement vague sur le périmètre idéal du SCOT (A) et qu’il faut se tourner vers les circulaires d’application pour obtenir des indications plus précises (B), mais nécessairement dotées d’une force normative plus faible.
A) L’absence d’échelle de grandeur explicite du SCOT dans la loi
Les lois SRU (1) et ENE (2) n’énoncent pas une échelle grandeur explicite du SCOT.
1) La loi SRU
D’après l’article L. 122-3-II du Cu, dans sa rédaction issue de la loi SRU, « le périmètre de SCOT délimite un territoire d’un seul tenant et sans enclave. Lorsque ce périmètre concerne des EPCI compétents en matière de SCOT, il recouvre la totalité du périmètre de ces établissements. Toutefois, lorsque le périmètre d’un de ces établissements n’est pas d’un seul tenant, le périmètre de schéma peut ne pas comprendre la totalité des communes membres de cet établissement à condition de comprendre la totalité de la partie ou des parties d’un seul tenant qui le concerne. Il tient notamment compte des périmètres des groupements de communes, des agglomérations nouvelles, des pays et des parcs naturels, ainsi que des périmètres déjà définis des autres schémas de cohérence territoriale, des plans de déplacements urbains, des schémas de développement commercial, des programmes locaux de l'habitat et des chartes intercommunales de développement et d'aménagement. Il prend également en compte les déplacements urbains, notamment les déplacements entre le domicile et le lieu de travail et de la zone de chalandise des commerces, ainsi que les déplacements vers les équipements culturels, sportifs, sociaux et de loisirs. »
La leçon que l’on tire de cet article est le refus du législateur de fixer impérativement des dimensions types de SCOT ou des seuils dimensionnels qui permettraient de ciseler des catégories de périmètres. Comme le relève la doctrine, « les textes législatifs et réglementaires n’imposent (…) que des conditions minimales à respecter lors de la délimitation de leur
77 périmètre et laissent aux communes ou à leurs groupements le soin de la proposer au préfet compétent pour l’arrêter. »254
On ne relève pas, parmi les conditions de la légalité du périmètre d’un SCOT, des conditions dimensionnelles mais uniquement des conditions fonctionnelles : cela signifie que la loi n’impose pas un SCOT d’une certaine dimension mais un SCOT configuré de telle sorte qu’il puisse accomplir les fonctions qui lui sont assignées. Peu importe l’échelle retenue si
« le périmètre est d’un seul tenant et sans enclave et inclut la totalité des communautés à compétence SCOT dès lors qu’elles sont d’un seul tenant » et s’il « respecte également l’impératif de cohérence et permet de mettre en œuvre les éléments prévus par la loi. »255 Le législateur n’évoque donc pas explicitement et de façon impérative un périmètre idéal à atteindre.
Cependant, le législateur manifeste implicitement sa volonté de consistance des périmètres de la planification stratégique lorsqu’il énumère les éléments dont les auteurs des SCOT doivent « tenir compte » et « prendre en compte ». On pense particulièrement aux facteurs à « prendre en compte », comme les déplacements domicile-travail. Effectivement, les différents éléments en cause incitent à une projection large des périmètres. Surtout, ils rappellent les éléments constitutifs de la notion d’aire urbaine, comme on le verra ci-dessous.
Mais il faut bien constater que le législateur procède de façon implicite et sans imposer impérativement ces éléments comme conditions contraignantes de la constitution des périmètres. La souplesse des notions de « tenir compte » et « prendre en compte » l’illustre.
2) La loi ENE
La loi ENE ne modifie pas les éléments précités de l’article L. 122-3-II du Cu, relatifs à la configuration territoriale de la planification stratégique. Les éléments d’analyse précédents restent donc valables.
Cette stabilité a fait l’objet de critiques de la part de la doctrine. On pense notamment à Monsieur Degron, d’après lequel, « alors que l’aire urbaine paraît l’échelle la plus adaptée pour penser la relation entre ville campagne et tenter de gérer les dynamiques d’étalement urbain, le législateur reste dans le flou sur l’espace de cohérence territoriale à considérer.
Cette incertitude est d’autant plus gênante sur le plan théorique qu’émerge, au niveau européen, un consensus sur la nécessité de réfléchir au développement de la ville durable à l’échelle de la ‘‘région fonctionnelle urbaine’’. Comme le soulignent la Charte de Leipzig et l’Agenda territorial européen adoptés en 2007 par le Conseil de l’Union européenne, l’urbanisme doit désormais pleinement intégrer la gestion des espaces périurbains. Cette préoccupation européenne est d’ailleurs partagée au niveau national par la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale qui promeut à travers les ‘‘Nouvelles priorités de l’aménagement du territoire’’ présentées en octobre 2009 par le ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire, l’alliance des territoires urbains et ruraux. »256
254 COULAUD (D), FRANCOIS (M) et JACQUOT (H) : La détermination des périmètres des SCOT : premières tendances, DAUH 2002, p. 15.
255 COULAUD (D), FRANCOIS (M) et JACQUOT (H) : article précité, p. 28.
256 DEGRON (R) : La réforme des collectivités territoriales et le Grenelle de l’environnement… Deux piliers du développement durable territorial, Pouvoirs Locaux, n° 88, 1/2011, p. 27.
78 Toutefois, l’Etat fait clairement montre de ses préférences relativement à l’échelle idéale de la planification stratégique au niveau des circulaires.
B) La référence à l’aire urbaine dans les dispositions des circulaires d’application de la loi SRU
Même si la loi ne la mentionne pas directement, on rencontre des références à l’aire urbaine dans les circulaires d’application de la loi SRU (1). Cela suppose de s’arrêter sur la portée de cette notion (2) et de rapporter les critiques soulevées à son encontre (3).
1) L’apparition de la notion d’aire urbaine
Si la loi n’indique aucun ordre de grandeur pour le SCOT, une circulaire d’application, notamment, apporte de très précieuses précisions sur cette question. On fait ici référence à la circulaire Equipement du 6 septembre 2001 relative au rôle de l’Etat dans la relance de la planification.257
S’agissant de la délimitation des périmètres de SCOT, après avoir rappelé la nécessité d’ « une échelle suffisamment large pour aborder les questions de développement urbain de manière cohérente », la circulaire devient plus précise : « l'aire urbaine, pondérée par des données plus fines sur le fonctionnement de l'agglomération et par l'application de la règle des 15 km ci-dessus, pourra constituer dans une majorité des cas la référence autour de laquelle vous inciterez les élus à s'engager dans une réflexion commune, sachant qu'il appartient aux communes et à leurs groupements de délibérer sur une proposition de périmètre. Vous transmettrez à ces derniers les informations nécessaires à leurs décisions. »258
L’échelle pertinente en matière de SCOT serait ainsi l’aire urbaine. On trouve une définition de l’aire urbaine, notion forgée par l’INSEE, dans le rapport de la Cour des Comptes consacrée à l’intercommunalité. L’aire urbaine doit ainsi être entendue comme « un ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave constitué par : un pôle urbain, qui est une unité urbaine offrant au moins 5000 emplois ; une couronne périurbaine, composée de communes dont au moins 40% de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle urbain. »259
2) Portée de la notion d’aire urbaine
La notion d’aire urbaine permet le dépassement d’une approche s’appuyant sur une notion d’agglomération entendue uniquement comme une « continuité de l’habitat et pouvant contenir plusieurs communes. »260 L’INSEE confirme par son zonage en aire urbaine une méthodologie d’identification de l’urbain tenant nécessairement compte du périurbain. Une
257 Circulaire publiée sur le site circulaires.gouv.fr. Au regard du décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires et instituant le site du premier ministre « www.circulaires.gouv.fr », la circulaire citée est toujours applicable. Elle n’a pas été abrogée au 1er mai 2009, du fait de son enregistrement sur le site. Pour aller plus loin sur cette question, on peut, notamment, se référer à KOUBI (G) : La date de la mise en ligne d'une circulaire, AJDA 2011, p. 529.
258 Circulaire UHC/PS/18 n° 2001-63 du 6 septembre 2001 relative au rôle de l'État dans la relance de la
planification (BO min. Équip. n° 2001/18) ; Lien internet :
http://www.circulaires.gouv.fr/pdf/2009/03/cir_28675.pdf.
259 COUR DES COMPTES : L’intercommunalité en France, Les éditions des Journaux Officiels, novembre 2005, p. 70.
260 LE JEANNIC (T) : La délimitation des nouvelles aires urbaines, in PUNAIN (D) et GODARD (F) (dir.) : Données urbaines, Anthropos, 1996, p. 165.
79 telle démarche a été initiée dès les années 60 avec les zones de peuplement industriel et urbain. Le zonage en aire urbaine mis en place en 1996 affine la méthode, mais il ne revient pas sur la donnée essentielle de la prise en compte du périurbain dans l’examen du phénomène urbain.
L’aire urbaine se construit en deux temps.
D’une part, un pôle urbain, une unité urbaine. Cette dernière fait référence à ce que l’on définissait primitivement comme l’agglomération : « la notion d’unité urbaine repose sur la continuité de l’habitat : est considéré comme telle un ensemble d’une ou plusieurs communes présentant une continuité du tissu bâti (pas de coupure de plus de deux mètres entre deux constructions) et comptant au moins 2 000 habitants. Les communes rurales sont celles qui n’appartiennent pas à une unité urbaine. Lorsqu’une unité urbaine comprend plus d’une commune on parle aussi d’agglomération. »261
D’autre part, une couronne périurbaine. Thomas Le Jeannic présente cette dernière de la façon suivante : « à chaque pôle urbain on agrège les communes qui y envoient plus de 40% de leurs actifs résidents ayant un emploi et dans un processus itératif on y adjoint d’autres communes qui envoient 40 % de leurs actifs vers cet ensemble en cours de constitution. L’ensemble de ces communes attirées par le pôle urbain constitue sa couronne périurbaine. »262
On note un changement de paradigme majeur s’agissant de l’identification de l’urbain, avec un dépassement résolu de l’agglomération morphologique ou bâtie pour une prise en compte de l’agglomération vécue. Comme l’explique Monsieur Julien, « tout porte à penser que, même si les déplacements domicile-travail (qui déterminent les aires urbaines) ne constituent aujourd’hui qu’une fraction minoritaire des déplacements, ce sont eux, qui organisent essentiellement la vie de la plus grande partie de nos concitoyens : soit qu’ils régissent d’une façon ou d’une autre la vie des autres membres de la famille, soit qu’ils correspondent, au moins pour une partie du trajet à d’autres déplacements (culturels, de loisirs, de chalandise…). »263 Avec l’aire urbaine, une synthèse est réussie, car on a là « un instrument de mesure combinant approches morphologique et fonctionnelle. »264
En faisant référence à l’aire urbaine comme périmètre souhaité des SCOT, la circulaire Equipement du 6 septembre 2001 relative à la relance de la planification tient compte des changements profonds connus par la France en termes de configuration territoriale. Ou, plutôt, elle prend acte d’une réalité incontestable : « dans les réalités de l’espace géographique, la limite franche entre territoires urbains et territoires ruraux a depuis longtemps déjà disparu, au profit de la généralisation du mode de vie urbain et d’une mobilité quotidienne homogénéisatrice sur le plan territorial. »265
261 JULIEN (P) : L’évolution des périmètres des aires urbaines 1968-1999, in PUMAIN (D) et MATTEI (M-F) (coord.) : Données urbaines, Anthropos, 2003, p. 12.
262 LE JEANNIC (T) : La délimitation des nouvelles aires urbaines, in PUNAIN (D) et GODARD (F) (dir.) : Données urbaines, Anthropos, 1996, p. 166.
263 JULIEN (P) : article précité, p. 18.
264 LEVY (J) : Quelle échelle pour gouverner la ville ?, Pouvoirs Locaux, n° 37 II/1998, p. 20.
265 BEAUCIRE (F) : Trois lois, la décentralisation et l’Etat, in PUMAIN (D) et MATTEI (M-F) (coord.) : Données urbaines, Anthropos, 2003, p. 8.
80 3) Approche critique de la notion d’aire urbaine
L’indicateur « aire urbaine » a pu être critiqué. On pense notamment au professeur Lévy qui a pu dénoncer la mise en place d’un outil destiné selon lui à minorer le phénomène urbain, en particulier le taux d’urbanisation, et à conserver une place démesurée au monde rural : « toute l’expansion sub et périurbaine des dernières décennies, sans parler du récent regain des communes - centres, se trouve ainsi effacé par ce jeu de chaises musicales. (…) Est-il raisonnable de faire en sorte que des centaines d’agglomérations, souvent dynamiques et qui constituent des pôles urbains particulièrement décisifs dans des zones à faible densité, soient désormais considérées comme ‘‘ruraux’’ et disparaissent purement et simplement du paysage urbain statistiquement visible ? »266
On ne débattra pas ici de la pertinence de l’aire urbaine comme outil statistique de référence pour délimiter « le monde de l’urbain. » De la même façon que Philippe Estèbe, on prendra l’outil tel qu’il est en relevant l’intérêt qu’il constitue comme étalon, instrument de mesure et base de recherche : « on ne s’étendra pas sur tout ce que cette définition a de contestable : l’intérêt l’emporte à notre avis largement sur les inconvénients. »267
Aussi, on se contentera de relever que le droit, même discrètement via des circulaires, en théorie des actes unilatéraux non décisoires, semble avoir consacré cette échelle comme étant l’échelle de référence pour la détermination du périmètre du SCOT.
Ce glissement du « statistique au juridique » est un phénomène intéressant car il voit la transformation d’un « zonage de savoir » en zonage quasi-normatif, transformation que la doctrine appréhende comme logique car « les zonages de savoir sont élaborés pour cerner des territoires qui aient du sens au regard du phénomène étudié. Il est donc prévisible que certaines mesures réglementaires ou législatives, voulant prendre en compte des situations réelles, trouvent un cadre plus approprié dans les zonages de savoir que dans les zonages de pouvoir qui, dans la tradition française, restent très figés. »268
A l’exigence fonctionnelle d’un SCOT consistant fait écho la référence à une notion d’aire urbaine à même de permettre à la planification stratégique de remplir ses objectifs.
Reste à mesurer l’impact de cette aire de référence du SCOT sur la nature de l’intercommunalité porteuse.
Paragraphe 2 : Intercommunalité à fiscalité propre et aire urbaine
On observera ici comment les gouvernants ont conçu la consistance territoriale de l’intercommunalité à fiscalité propre, pour démontrer l’idée d’une correspondance recherchée des périmètres de planification et des communautés/métropoles à l’échelle de l’aire urbaine.
Avant cela, on doit d’abord justifier le choix de se focaliser sur l’intercommunalité à fiscalité propre (A). On observera ensuite successivement le contenu des lois (B) et des textes préparatoires/circulaires d’application de ces lois (C) pour voir la mise en avant de l’aire urbaine en matière d’intercommunalité à fiscalité propre. On pourra alors parler d’une volonté apparente de faire correspondre les périmètres de la planification stratégique et de l’intercommunalité à fiscalité propre (D).
266 LEVY (J) : Mesurer la ville ou casser le thermomètre ?, Pouvoirs Locaux, n° 33 II/1997, p. 60.
267 ESTEBE (P) : Le périurbain à l’écart des « grandes manœuvres territoriales, Pouvoirs Locaux, n°56, mars 2003, p. 1.
268 TERRIER (C) : L’aire urbaine : territoire de la ville ?, Pouvoirs Locaux, n° 37 II/1998, p. 35.
81 A) Le choix de viser les périmètres de l’intercommunalité à fiscalité propre
Le code de l’urbanisme n’attribue pas la compétence SCOT à une intercommunalité particulière. Il se contente, ce qui est déjà une avancée par rapport au SD, d’exiger que le SCOT soit porté par un établissement public pérenne en son article L. 122-4, disposition qui n’a pas varié entre la loi SRU et la loi ENE. D’après cet article, « le SCOT est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale ou par un syndicat mixte constitué exclusivement des communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents compris dans le schéma. Cet établissement public est également chargé de l’approbation, du suivi et de la révision du SCOT. » On note ainsi une indifférence quant à la nature de l’intercommunalité porteuse du SCOT dans le code de l’urbanisme. Il doit s’agir d’une intercommunalité, mais peu importe qu’elle soit ou non à fiscalité propre.
Malgré tout, on va décider d’axer la recherche d’un standard de périmètre, c'est-à-dire un modèle ou une référence de périmètre, sur l’intercommunalité à fiscalité propre. En effet, en droit de l’intercommunalité, on doit relever que c’est cette intercommunalité à fiscalité propre qui est en principe compétente en matière de SCOT. A ce titre, les articles L. 5214-16-I-1°, L. 5215-20-I-2°-a, L. 5216-5-I-2° et L. 5217-4-I-2°-a du CGCT consacrent respectivement la compétence des CC, CU, CA et métropoles en matière d’aménagement de l’espace et de planification urbaine stratégique, sous réserve d’une définition idoine de l’intérêt communautaire pour les CC.
B) L’absence d’une superficie de référence dans les dispositions de la loi
Les lois Chevènement (1) et RCT (2) sont toutes deux silencieuses quant à une superficie de référence pour l’intercommunalité à fiscalité propre.
1) La loi Chevènement
A partir de la loi Chevènement, on peut relever que l’aire urbaine n’est pas la référence pour la constitution des intercommunalités à fiscalité propre, compétentes en principe en matière de SCOT, sous réserve d’une définition adéquate de l’intérêt communautaire pour les CC. La lecture du CGCT est à cet égard tout à fait révélatrice.
Le premier critère permettant de constituer les communautés créées ou réformées par la loi Chevènement est un critère démographique : la CU doit regrouper un ensemble de plus de 500 000 habitants (article L. 5215-1 du CGCT) ; la CA doit regrouper un ensemble de plus de 50 000 habitants autour d’une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants, sauf si la communauté comprend le chef-lieu du département ou la commune la plus importante du département (article L. 5216-1 du CGCT) ; la CC, quant à elle, n’est pas soumise à un seuil démographique pour être constituée.
Le second critère posé par le CGCT pour la constitution des intercommunalités à fiscalité propre est un critère que l’on pourrait qualifier de « cohérence territoriale » : on vise ici l’exigence d’un périmètre d’un seul tenant et sans enclave, exigence que l’on retrouve pour la CU (article L. 5215-1 du CGCT), la CA (article L. 5216-1 du CGCT) et la CC (article L.
5214-1 du CGCT).
On note ainsi que la loi n’évoque pas une dimension idéale pour la constitution des communautés, aucun critère tenant à la superficie des périmètres ne peut être relevé. Certains auteurs ont regretté un tel choix : « la superficie, par exemple, aurait pu constituer un autre
82 critère susceptible d’être combiné avec le critère purement démographique. »269 Ce silence met en exergue « le faible niveau d’exigence qualitative imposé jusque là dans la constitution d’EPCI à fiscalité propre par le législateur. »270
En guise de comparaison, on peut relever une différence d’approche avec la loi Voynet visant une intercommunalité non dotée de la fiscalité propre. Ainsi, la doctrine a pu relever que « le périmètre de l’agglomération ‘‘loi Voynet’’ est le seul à faire expressément référence à la notion d’aire urbaine. »271 L’article 23 de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire dispose en effet : « dans une aire urbaine comptant au moins 50 000 habitants et dont une ou plusieurs communes centre comptent plus de 15 000 habitants, le ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique et les communes de l’aire urbaine qui ne sont pas membres de ces établissements mais qui souhaitent s’associer au projet élaborent un projet d’agglomération. »
2) La loi de réforme des collectivités territoriales
La loi RCT ne bouleverse pas la logique introduite par la loi Chevènement : la constitution des périmètres est toujours appréhendée à partir d’un seuil démographique couplé à un critère de cohérence territoriale du périmètre.
La loi RCT ne bouleverse pas la logique introduite par la loi Chevènement : la constitution des périmètres est toujours appréhendée à partir d’un seuil démographique couplé à un critère de cohérence territoriale du périmètre.