Objectif : 4 heures

Para compreender os instrumentos normativos relativos aos planos urbanísticos de ordenamento do território, cabe aqui uma breve constituição histórica dos mesmos. Em 1920, a capital potiguar não chegava a 30 mil habitantes (IBGE, 2010), sendo limitada a dois bairros: Cidade Alta e Ribeira, os quais, segundo Câmara Cascudo (1980, p.59) “não possuíam as mínimas condições de saneamento ambiental, sendo verdadeiros ‘antros’ de imundície”. Deste modo, muito embora houvesse uma tentativa de modificação desta situação sanitária, as políticas públicas existentes à época pouco contribuíram para a transformação deste quadro permissivo de proliferação de diversas doenças relacionadas com a falta de higiene, estas decorrentes do lançamento e depósito de resíduos líquidos e sólidos em áreas inadequadas.

A título de ilustração da gravidade de tal situação, o então médico sanitarista Januário Cicco (1920) afirmava que “de cada 1000 crianças que nasciam, 573 morriam até os 05 anos de idade”. Neste cenário, segundo Dantas (2006 p. 08), ficava evidente a relação direta entre ausência de saneamento básico e proliferação de doenças, fato que levava Januário Cicco, em vistas de evitar o agravamento desse quadro, a recomendar uma série de medidas de higiene, tais como a separação entre o forno de incineração do lixo e o local de captação de águas - este último que até então se localizava no mesmo ponto geográfico, o riacho do Baldo.

Desta forma, as questões relativas às políticas públicas serão observadas num contexto histórico a partir dos 06 (seis) principais planos urbanísticos implantados na capital potiguar, tal como coloca Borba (2007), a saber: Plano de Expansão de Natal (1935); Plano Urbanístico e de Desenvolvimento de Natal (1968); Plano Diretor do Município de Natal (1974); Plano Diretor de Organização Físico-Territorial do Município de Natal (1984); Plano Diretor de Natal (1994); e o mais recente Plano Diretor de Natal de (2007). Além disso, serão tratadas nesta ocasião duas leis ambientais: o Código Municipal do Meio Ambiente (1992) e a Lei Municipal do Saneamento Básico (2001).

Discutindo sobre o plano de expansão de Natal de 1935, há grande enfoque nas questões relacionadas ao abastecimento de água e saneamento. Estas questões aparecerão articuladas com a resolução de problemas de infraestrutura e com a adoção de uma

metodologia de coleta e sistematização de dados relativos à água e ao saneamento (BORBA, 2007, p.32).

Desta forma, o Plano de 1935 se filiava aos princípios do sanitarismo, que defendiam que o saneamento de uma cidade devia ser planejado de maneira global, procurando conectar as propostas de abastecimento de água e de esgotos “a outras dimensões da cidade, como o sistema viário, os edifícios públicos, as habitações, sem descuidar dos aspectos estéticos, sociais, econômicos, culturais, e, principalmente, técnicos das propostas”. (DANTAS, 2006, p. 12).

O Plano de Expansão de Natal de 1935 procurou equacionar os problemas urbanos, em particular o do abastecimento de água e coleta de esgoto considerando a situação geológica e hidrográfica do sítio urbano de Natal, assim como as condições sociais, políticas e econômicas. Sobre aos resíduos urbanos, o plano não faz menção, indicando menor atenção à questão da deposição do lixo, que à época era depositado aleatoriamente em terrenos baldios, não existindo, portanto, uma preocupação relativa à contaminação do solo e consequentemente com os recursos hídricos. Ainda de acordo com o mesmo plano, as questões ambientais, as dunas do perímetro urbano foram citadas como elementos centrais para o equilíbrio ambiental da cidade, ressaltando a qualidade e quantidade da água disponível no lençol freático situado imediatamente abaixo destas, cuja captação consistiria na principal fonte do abastecimento da cidade (DANTAS, 2003, p. 15)

Embora as condições físicas e hidrográficas de Natal neste período de 1935 fossem favoráveis em quantidade para a distribuição de água para a população, o mesmo não acontecia com os então existentes serviços de abastecimento de água potável e de coleta de esgotos natalenses, uma vez que a captação de água era feita na margem do córrego do Baldo, que se encontrava infectado pelos detritos e impurezas da cidade (BORBA, 2007).

Segundo Dantas (2003, p. 91), por se situar abaixo do nível do córrego, o poço onde era feita a captação para o consumo da cidade drenava as águas contaminadas do Baldo, e esta era a água distribuída para a população sem qualquer tipo de tratamento. Por fim, sobre o problema dos esgotos, o maior impasse era o destino das águas residuais das habitações, que eram depositadas em fossas absorventes cujo desempenho foi assim descrito no plano de 1935:

Na zona alta de areia se mantinham em enganadora serventia, contaminando o subsolo, e na zona baixa, onde o lençol d’água está a pouco mais de um metro da superfície, obrigavam os proprietários a multiplicar do número de fossas nos quintais. Por toda a parte situações que atentavam contra a saúde pública, sem

respeito ou obediência aos ditames da higiene (SATURNINO BRITO, 1935, apud DANTAS, 2003, p. 92).

Após algumas considerações relativas ao meio ambiente na cidade de Natal contidas no Plano de 1935, foram direcionados projetos de intervenção, como a estação elevatória, que consistia em uma nova proposta de abastecimento de água (BORBA, 2007). Em relação ao sistema de esgotamento sanitário projetado, tratava-se de uma rede de 62 quilômetros de extensão que atenderia aos bairros de Cidade Alta e Ribeira (DANTAS, 2003).

Ainda no conteúdo do plano de 1935, nota-se que houve a projeção de um sistema de esgotamento sanitário dos bairros citados, havendo a implantação do descarte de esgoto denominado Estação Depuradora de Esgotos do Baldo, localizada entre os bairros de Cidade Alta e Alecrim. Assim, o plano urbanístico de 1935 tinha uma proposta inovadora e colocaria Natal numa posição de vanguarda no tocante à adoção de tecnologias atualizadas, como o tratamento dos resíduos sanitários. Contudo, estes projetos não foram completamente realizados e executados, não havendo um planejamento ambiental qualificado para tal (BORBA, 2007).

Depois de um hiato de três décadas na atenção aos aspectos normativos urbanísticos na capital potiguar, em 1968 é lançado o Plano Urbanístico e de Desenvolvimento de Natal. Vale salientar que devido ao longo intervalo entre as intervenções urbanísticas, ocorreram diversos problemas de infraestrutura, tais como: falta d’água potável e de saneamento básico. Nesse contexto, com o descarte impróprio do lixo foram desencadeados focos de proliferação de doenças. De acordo com Dantas (2003, p. 117), “confirmaram-se, então, os reflexos da urbanização acelerada e desordenada que se desencadeou durante e após a Segunda Guerra Mundial, identificando-se desequilíbrios na configuração urbana da cidade”.

Sobre os aspectos sanitários, o plano de 1968 contém recomendações acerca do sistema de esgotos, uma vez que, segundo estudos realizados pelo plano, a situação do sistema de esgotos sanitários da época era bastante precária, não só por atender apenas a uma pequena parte da população da cidade, mas também por haver ociosidade na utilização da rede existente (NATAL, 1968). Além disso, tendo em vista dar resolução ao problema do esgotamento sanitário, buscou-se acelerar a ampliação da rede existente, que à época possuía apenas 3.500 (três mil e quinhentas) ligações prediais - o que é insignificante para Natal, que contava com, aproximadamente, 220.000 (duzentos e vinte mil) habitantes. Tal morosidade em dar à população uma rede adequada causaria sérios problemas de saúde pública, como epidemias, principalmente de origens hídricas. (NATAL, 1968).

Outro fato recorrente de precariedade era o da destinação do lixo urbano, o que nunca havia sido até então uma prioridade das tentativas de planejamento urbano da cidade. Além disso, havia outra situação tão grave quanto: o sistema de abastecimento de água potável. O plano não deixa claro qual era o real cenário nesse sentido, mas menciona um projeto que estava em processo de implantação, onde a proposta era adotar um sistema de abastecimento de água potável para 200.000 (duzentas mil) pessoas. Contudo, mesmo após sua implantação, ainda permanecia o déficit de água para 20.000 (vinte mil) pessoas (BORBA, 2007).

Dentre as recomendações sinalizadas pelo plano de 1968, estava uma previsão de utilização da lagoa de Extremoz para abastecimento humano, na qual seriam realizados estudos hidrológicos, o que poderia evitar o aumento do déficit hídrico, uma vez que traria à população melhores condições sanitárias. (NATAL, 1968). Cabe observar que dentro das problemáticas relacionadas no plano de 1968 não foram mencionadas quais eram as condições físicas e biológicas das águas subterrâneas da cidade, que atualmente são os principais mananciais de abastecimento para a população, porém encontram-se com níveis de contaminação bastante acentuados em virtude do recebimento dos resíduos das fossas sanitárias particulares (BORBA, 2007). Além disso, há o problema da má destinação de resíduos urbanos gerados e depositados inadequadamente em áreas próximas aos mananciais. Seis anos após a elaboração do plano de 1968, houve a preparação do primeiro Plano Diretor de Natal, no qual foram introduzidas ações relacionadas à conservação ambiental, no intuito de preservar as condições do meio físico do município. O plano de 1974, em seu artigo 05, se detém à hidrografia do município e não permite a prática de atos ou obras que:

II – Acelerem o processo de erosão das terras, comprometendo-lhes a estabilidade, ou modifiquem a composição e disposição das camadas do solo, prejudicando-lhes a porosidade, permeabilidade e inclinação dos planos de clivagem;

III – Promovam a criação de coletores de água, concentrando ou produzindo umidade, ou, ao contrário, ressecando o solo e que, consequentemente, possam alterar desfavoravelmente as condições hidroscópicas dos terrenos vizinhos, ou comprometer o desenvolvimento das espécies vegetais componentes da paisagem; IV – Modifiquem, de modo prejudicial para os vizinhos e para a coletividade em geral:

a) O escoamento das águas de superfície e, especialmente, a capacidade e fluxo dos cursos de água;

b) O armazenamento, a pressão e o escoamento das águas do subsolo, com alteração do perfil dos lençóis freático ou profundo;

c) As qualidades físicas, químicas e biológicas das águas de superfície e do subsolo. (...) (NATAL. Plano Diretor do Município de Natal, 1974).

Nota-se que no primeiro Plano Diretor da cidade, já se inicia uma maior preocupação com relação aos recursos hídricos incluindo os subterrâneos, diferentemente dos anteriores, que pouco mencionam a importância da conservação destes recursos.

No que se refere ao uso do solo, cabe salientar que o plano subdividiu a cidade em 04 (quatro) zonas: zona de predominância industrial; zona de predominância residencial; zona de predominância comercial e zona especial. Desta forma, pela primeira vez houve em Natal um macrozoneamento, fundamental para delimitar a ocupação urbana da cidade e norteando os seus usos. Sobre as áreas de preservação permanente, nota-se a ausência de uma regulamentação e delimitação sobre as mesmas, pois elas não aparecem especificadas no Plano Diretor. Exemplificando tal situação, o plano de 1974 afirma que os rios são áreas de preservação permanente. Contudo não são mencionados os nomes dos rios a serem preservados, assim como não são definidas as distâncias mínimas de proteção das suas margens.

Na prática, a falta de descriminações textuais no corpo da lei e de possíveis mapas que poderiam existir, abrem precedentes para que essas áreas sofressem interferências antrópicas diversas. Outra lacuna encontrada reside do fato de que os acidentes geográficos apontados como áreas de preservação permanente não estavam especificados no plano diretor de 1974, o que os tornaria áreas que poderiam mais facilmente ser alteradas e até mesmo devastadas.

Por fim, considerando as determinações do plano de 1974 e as penalidades impostas aos infratores, é importante frisar que, dentre as punições com maior gravidade, estavam aquelas relativas aos recursos hídricos. Era evidente a relevância da preservação dos recursos hídricos, inclusive os subterrâneos, apontados no grupo das maiores penalidades como correspondente à classe 1. Segundo a legislação, eram consideradas como penalidades de maior gravidade:

VI – Concorrer para modificar o escoamento das águas de superfícies e a velocidade dos cursos de água prejudicial – classe 01;

VII – Concorrer para modificar, de forma prejudicial, o armazenamento, pressão e escoamento das águas do subsolo, com alteração do perfil dos lençóis freático e profundo – classe 01;

VIII – Alterar as qualidades físicas, químicas e biológicas das águas de superfície e do subsolo – classe 01; [...] (NATAL. Plano Diretor do Município de Natal, 1974)

Conforme delimitado pela legislação, num intervalo de dez em dez anos seriam realizadas atualizações e alterações nos planos diretores, sendo, por isso, necessária a constituição de um novo plano urbanístico. Desta forma, o Plano Diretor de 1984, constituído após dez anos do plano anterior buscaria aprofundar temáticas que não estavam delimitadas na legislação precedente.

Desta forma, o planejamento urbanístico de 1984 focaliza a ocupação racional do solo, buscando adequar à estrutura urbana e o bem-estar da população (LIMA, 1998). E para a

aplicação do mesmo, a lei procurou fixar a divisão territorial e o zoneamento do uso do solo, determinando os locais de cada atividade e evitando quando possível, os conflitos entre atividades incompatíveis e intensificando e controlando o uso do solo para permitir a otimização da infraestrutura e o estabelecimento adequado da população, além de ordenar as seguintes áreas de interesse ambiental. Sobre isso, lê-se que:

a) o uso da orla marítima e áreas adjacentes a rios, córregos e outros cursos d’água, incentivando as atividades de turismo e lazer, desde que não prejudique o equilíbrio ecológico, a paisagem, a qualidade da água, ou provoque alterações no clima; b) a preservação das dunas migrantes com a finalidade específica de fixá-las e promover a ocupação racional das dunas fixas com o fim de manter o equilíbrio da recarga dos aquíferos subterrâneos;

c) o planejamento do sistema de áreas verdes, preservando as atuais e promovendo o aumento do índice de áreas verdes por habitante.

(NATAL. Plano Diretor de Organização Físico Territorial do Município de Natal, 1984).

Outro destaque do plano é a preservação das dunas, relacionando-as diretamente à recarga dos aquíferos subterrâneos. No plano anterior a preocupação em preserva-las estava atrelada apenas a fatores paisagísticos e pela proteção de sua vegetação, não havendo incômodo a respeito da sua importância para a manutenção dos aquíferos.

Assim, as Áreas de Preservação Permanente são caracterizadas pelas dunas; os rios e demais cursos d’água; as encostas ou partes destas; os mangues e salinas; e as lagoas (NATAL, 1984). As Áreas de Preservação Permanente são subdivididas ainda segundo o artigo 29 do Plano de 1984, em duas zonas: preservação rigorosa (ZPR) ou preservação moderada (ZPM). Porém, de acordo com a legislação da época, as dunas migrantes e as encostas ou parte destas ainda eram apontadas como Zona de Proteção Moderada, o que inviabilizava a preservação ambiental, em especial dos aquíferos subterrâneos (BORBA, 2007).

Além disso, as dunas tiveram sua “localização, usos, prescrições urbanísticas e demais condições, fixadas em Lei, atendendo a projetos específicos elaborados pela Secretaria Municipal de Planejamento, ouvido previamente o Conselho Municipal de Planejamento – CONPLAN” (NATAL, 1984).

Sobre o parcelamento do solo e os recursos hídricos, o plano diretor de 1984 afirma:

Art. 119 – Não será admitido o parcelamento do solo em:

I – Terrenos de baixa cota, alagadiços ou sujeitos a inundações ou acúmulo de águas pluviais, sem que antes sejam adotadas as medidas para escoamento e drenagem das águas;

II – Terrenos submetidos a aterros com material prejudicial à saúde ou com materiais cujas características técnicas sejam inadequadas a implantação de edificações, sem que sejam saneados e adotadas medidas de correção das características;

III – A faixa de 50m (cinquenta metros), a partir do leito maior de cursos de água e das margens de lagoas, gamboas e mangues, medidas em seu nível máximo normal, sem prejuízo da conveniência de maior afastamento que venha a ser exigido em função de estudos relativos a áreas determinadas;

(NATAL. Plano Diretor de Organização Físico Territorial do Município de Natal, 1984).

Nota-se que muito embora ainda ocorram lacunas na referida legislação urbanística, o plano se preocupa com o frágil equilíbrio do meio ambiente de Natal, como pode ser visualizado nos artigos destacados abaixo:

Art. 215 – Concorrer para modificar de forma prejudicial o escoamento de águas de superfície e a velocidade dos cursos de água. Penalidade: multa classe 01 e restauração.

Art. 216 – Concorrer para modificar, de forma prejudicial, o armazenamento, pressão e escoamento das águas de subsolo, com alteração do perfil dos lençóis freático e profundo. Penalidade: multa classe 01 e restauração ou demolição. Art. 217 – Alterar ou concorrer para alterar as qualidades físicas, químicas e biológicas das águas de superfície de subsolo – Penalidade: multa classe 01 e restauração. (NATAL. Plano Diretor de Organização Físico Territorial do Município de Natal, 1984).

Desta forma, em linhas gerais, pode-se dizer que no plano de 1984 houve avanços significativos do ponto de vista ambiental, como a inserção de novos elementos tais quais as dunas e mangues e a criação das zonas de preservação permanentes, rigorosas e moderadas. Entretanto, havia um problema: o acesso às informações dentro do plano não era transparente pela ausência de elementos técnicos (por exemplo, gráficos e mapas) e havia a falta de maiores apontamentos nominais das áreas a serem preservadas.

O período posterior à elaboração deste plano, ou seja, o início dos anos 1990 apresentou do ponto de vista urbano um processo acelerado de expansão nos limites do município em sentido ao sul e ao norte de Natal “condicionando a direção e a qualidade do processo de urbanização nesta cidade e em alguns municípios vizinhos”. (LIMA, 1998, p. 169). Entretanto, embora prossigam existindo as ameaças ao frágil equilíbrio ecológico local, o processo de urbanização, ao menos no ponto de vista teórico, vem sendo acompanhado com a criação de novas legislações como o Código Municipal do Meio Ambiente, de 1992; e o Plano Diretor de Natal, de 1994. (LIMA, 1998, p. 167).

Sobre o código municipal do Meio Ambiente, de 1992, sabe-se que o mesmo foi alvo de sérias “pressões e críticas de setores empresariais, os quais tiveram notáveis limitações em

suas respectivas atividades” (LIMA, 1998, p.162). Tais limitações ficavam bem evidentes em certos pontos, como a necessidade da constituição de Estudos de Impactos Ambientais e Relatórios de Impacto Ambiental – EIA – RIMA, aspectos importantes para regulamentar os usos urbanos em áreas de risco evidente.

Também se destaca nos aspectos normativos, a criação do Conselho Municipal do Meio Ambiente (CONPLAN), organismo que ficaria responsável pela discussão mais aprofundada dos dispositivos legais relativos ao meio ambiente, sendo considerado um grande avanço na legislação ambiental em nível nordestino (LIMA, 1998).

Acerca das questões relativas aos recursos hídricos, o código de 1992 demonstra muitos avanços, como a limitação da ocupação de áreas adjacentes a rios e lagoas, a proteção mais rigorosa de áreas dunares e, principalmente, a recomendação de um saneamento básico efetivo em toda a área urbana, com a previsão de construção de estações de tratamento sanitário (LIMA, 1998).

Com relação ao recolhimento do lixo e sua destinação final, o Código Municipal do Meio Ambiente de 1992 recomenda que o recolhimento dos resíduos urbanos, sejam retirados três vezes por semana sob encargo do poder executivo e pela companhia responsável pelo recolhimento em perímetro urbano - Companhia de Serviços Urbanos de Natal (URBANA). Já sobre a destinação final destes resíduos, o código de 1992 estabelece que sejam direcionados a um aterro sanitário, em local a ser escolhido pelos técnicos da prefeitura de Natal em substituição ao Lixão, o que posteriormente ficou conhecido como “Lixão de Cidade Nova”.

No entanto, nota-se que ainda assim esta legislação abre precedentes para discussões mais aprofundadas sobre as diferentes temáticas em “códigos e planejamentos urbanos posteriores” (LIMA, 1998), o que a tornou mais frágil, num ponto de vista jurídico. No entanto, tal precedente foi relevante para que o Plano Diretor de 1994 (que estava em plena discussão no ano de 1992) se tornasse uma legislação mais aprofundada e plena em relação às questões ambientais.

Assim, um novo Plano Diretor de Natal foi aprovado pela Câmara Municipal e se transformou na Lei Complementar nº 07, em 05 de agosto de 1994. O seu novo sistema de planejamento e gestão urbana de Natal era composto de um órgão central de planejamento – Instituto de Planejamento Urbano de Natal (IPLANAT); do Conselho Municipal de Planejamento Urbano e Meio Ambiente (CONPLAN), criado em 1992, e dos órgãos descentralizados da administração direta e indireta das regiões administrativas (BORBA, 2007, p.133).

É relevante enfatizar que os planos urbanísticos anteriores não mencionavam outras legislações ambientais que os amparasse pelo fato de que tais instrumentos ainda não existiam. Foi somente no início dos anos de 1990 que algumas leis mais direcionadas para o meio ambiente foram promulgadas em Natal, como o anteriormente discutido Código Municipal do Meio Ambiente. Entretanto, é apenas no plano de 1994 que estas leis começam