O subcapítulo em questão abordará de maneira cronológica os instrumentos normativos nacionais envolvendo os recursos hídricos, inclusive os subterrâneos. Serão elencados os avanços e as lacunas com relação às leis, portarias, artigos e decretos relacionados aos recursos hídricos.
Considera-se que compreender a legislação relativa aos recursos hídricos é relevante, pois uma vez realizada uma discussão numa perspectiva cronológica sobre estes instrumentos normativos, ficará mais evidentes como foram conduzidas as políticas públicas nacionais sobre o tema. Para isso, no intuito de identificar as legislações referentes aos recursos hídricos, será apresentado a seguir o Quadro 04, contendo as principais normas jurídicas instituídas no território brasileiro.
Quadro 04 - Cronologia das legislações nacionais relativa aos recursos naturais e da gestão hídrica no Brasil
DECRETO/LEI N° E ANO DE CRIAÇÃO
DEFINIÇÃO OU FINALIDADE
1° Código Florestal 23.793/1934 Proteção à vegetação nativa Código de defesa e
proteção à saúde
49.974/1961 Incorporar novos objetos à área de abrangência do que hoje se denomina
vigilância sanitária, entre elas o saneamento e a proteção ambiental Legislação que
regulamenta o lançamento de resíduos tóxicos em
águas interiores ou subterrâneas
50.877/1961 Dispõe sobre o lançamento de resíduos tóxicos ou oleosos nas águas interiores
ou litorâneas do País
Transformação do Departamento Nacional de
Obras de Saneamento (DNOS) em autarquia
4.089/1962 Planejar, estudar, projetar, fiscalizar e controlar os empreendimentos ou assuntos relativos às obras hídricas e
abastecimento d’água Definição dos casos de
desapropriação por interesse social e preservação de recursos
hídricos em áreas de valorização extraordinária
4.132/ 1962 Definição dos casos de desapropriação por interesse social e disposição sobre sua aplicação em águas suscetíveis de
valorização extraordinária e a preservação de cursos e mananciais de
águas
2° Código Florestal 4.771/1965 Ampliar a proteção nos diferentes biomas, auxiliando na proteção dos
recursos hídricos Política Nacional de
Saneamento
5.138/1967 Gestão qualitativa dos recursos hídricos; normas saneamento básico Secretaria Especial de
Meio Ambiente (SEMA)
73.030 /1973 Atuação junto a órgãos, como o Departamento Nacional de Pesquisa Mineral (DNPM), na gestão das águas Normatização da
potabilidade da água
79.367/1977 Competência do Ministério da Saúde para estabelecer normas de Potabilidade
da Água Criação da Política
Nacional de Irrigação pelo SEMA
6.662/1979 Controle da utilização da água utilizada na irrigação
Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA
6.938/1981 Integrado por órgãos federais, estaduais e municipais, responsáveis pela
proteção ambiental Conselho Nacional do
Meio Ambiente – CONAMA
6.938/1981 Estabelece normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais,
inclusive os hídricos Criação do Ministério do
Meio Ambiente
1985 Desmembra as normatizações relativas ao meio ambiente do Ministério do
Interior Conceituação das águas –
CONAMA
001/1986 Conceitua as águas interiores, as superficiais e as subterrâneas como um
recurso ambiental
dos recursos hídricos – CONAMA
doces, salobras e salinas em classes segundo os seus usos preponderantes Constituição Federal 1988 As águas tornaram-se públicas, uma vez
que, enquanto recursos naturais são bens públicos de uso comum do povo,
inclusive as subterrâneas, não mais poderia existir águas comuns ou
particulares Criação da Secretaria de
Recursos Hídricos – SRH
1995 Propõe a formulação da Política
Nacional dos Recursos Hídricos, bem como acompanhar e monitorar sua
implementação Política Nacional de Recursos Hídricos – PNRH e Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos – SINGREH
9.433/1997 Gerencia e aplica os instrumentos de gestão dos recursos hídricos em todo o
país, criando instrumentos como a Outorga do uso da água; enquadram os
corpos da água e unidades de uso, a bacia hidrográfica é instituída como unidade basilar de planejamento Legislação referente aos
crimes ambientais
9.605/1998 Regulamenta as punições para quem polui os cursos d’água com efluentes Lei Orgânica da Saúde 8080/1999 Dispositivos específicos sobre a
fiscalização da água para consumo humano
Agência Nacional de Águas – ANA
9.984/2000 Autorização da outorga do direito de uso dos recursos hídricos em corpos de
água de domínio da União, além de outras funções normativas, gerenciais e
fiscalizadoras Resolução de classificação
dos recursos hídricos – CONAMA
357/2005 Atualiza a classificação das águas doces, salobras e salinas em classes, segundo os seus usos preponderantes; Diretrizes para o
saneamento básico
11.445/2007 A qualidade dos efluentes de unidades de tratamento de esgotos sanitários deve
atender aos padrões das classes dos corpos hídricos em que forem lançados Resolução do CONAMA
relativa às águas subterrâneas
396/2008 Estabelece a classificação e as condições e padrões de qualidade das
águas subterrâneas Portaria do Ministério da
Saúde relativa a recursos hídricos
2914/2011 Normatização relativa à Potabilidade de Água
3º Código Florestal 12651/2012 No que se refere às discussões relativas aos recursos hídricos, estabelecia que as
Áreas de Proteção Permanente possuíssem 15 metros para rios com
largura de até 10 metros
Fonte: BRASIL, 1934; 1961; 1962; 1965; 1967; 1973; 1977; 1979; 1981; 1985; 1986; 1988; 1995; 1997;
1998; 1999; 2000; 2005; 2007; 2008; 2011; 2012.
Na discussão sobre os recursos hídricos, a qualidade da água para consumo humano é uma questão central. Para a Organização Mundial da Saúde (OMS) a água constitui um dos principais assuntos de saúde pública, afinal, precisamos dela com grande frequência, para todos os fins. Assim, a falta de cuidados essenciais com os recursos hídricos faz com que a água de má qualidade chegue aos lares, acarretando elevados índices de doenças de veiculação hídrica. Logo, é essencial a existência de leis que estabeleçam limites de uso e de qualidade para a água. No que se refere à legislação de recursos hídricos, é necessária uma breve conceituação sobre o Direito das Águas, inicialmente chamado de Direito Hidráulico e que pode ser definido como: “conjunto de princípios e normas jurídicas que disciplinam o domínio, uso, aproveitamento, a conservação e preservação das águas [...]” (POMPEU, 2004 p.86). No Brasil, até 1930, não havia uma legislação específica para a proteção das águas, durante um longo período os diversos órgãos e entidades públicas compunham as atribuições de gestão da água de forma desarticulada e ineficiente (POMPEU, 1985).
Com o decreto-lei n° 24.643 de 10 de julho de 1934, com denominado Código de Águas foram definidos os tipos e os critérios de aproveitamento das águas, além de dispor sobre a contaminação dos corpos hídricos, sendo o primeiro diploma legal que disciplinou o aproveitamento industrial das águas no Brasil. Esse Código atribuía competência ao Ministério da Agricultura para a tutela dos recursos hídricos, o que deixou claro que havia apenas uma preocupação eminentemente agrícola e econômica.
Segundo Milaré (2007), o Código de Águas de 1934 classificava as águas públicas de uso comum e particulares. As águas públicas de uso comum eram os mares territoriais; as correntes; as fontes e reservatórios públicos, sendo de domínio da união, dos estados e dos municípios. Sobre as águas comuns eram as correntes não navegáveis, nem flutuáveis. Essas águas não eram objeto de domínio, mas consideradas bens de todos. As águas particulares eram as nascentes e demais águas contidas em terrenos particulares que não fossem comuns ou públicas.
Também em 1934 foi instituído o primeiro Código Florestal brasileiro, correspondente ao decreto 23.793/1934, criado com o objetivo de preservar as florestas, estabelecendo as regras de exploração florestal e as penas aplicadas àqueles que as transgredissem. Essa legislação também possuiu implicações relativas aos recursos hídricos, ao regulamentar os dispositivos que protegessem as nascentes d’água e a vegetação as margens de rios, fundamentais para a preservação (MILARÉ, 2007).
Desta forma, o Código de Águas e o Código Florestal, ambos promulgados em 1934, referem-se à etapa da administração dos recursos hídricos no Brasil, denominada modelo
burocrático. Nessa fase, a administração pública tinha como objetivo predominante cumprir e fazer cumprir os dispositivos legais sobre águas. Havendo uma extensa legislação a ser obedecida relativa a concessões e autorizações de uso; licenciamento de obras; ações de fiscalização; interdição; multas etc. Ao final, tinha-se um vasto conjunto de leis e normas, muitas vezes conflitantes e de difícil interpretação (POMPEU, 1976).
Quase três décadas depois, segundo aponta Lacorte (1994), houve mudanças na responsabilidade sobre a efetivação do Código de Águas, que de início pertencia ao Ministério da Agricultura, mas em 1961 passou para o Ministério de Minas e Energia, permitindo a remoção dos obstáculos legais que restringiam o aproveitamento do potencial hidrelétrico do país, atendendo aos interesses emergentes do setor urbano industrial. Nesta mesma época o Governo Federal estabeleceu normas mais abrangentes sobre defesa e proteção à saúde, ao promulgar o Código Nacional de Saúde, por meio do Decreto n° 49.974/1961. Este Código incorporou novos objetos à área de abrangência do que hoje se denomina vigilância sanitária, entre elas o saneamento e a proteção ambiental (FORMAGGIA, 2007).
Já o decreto nº 50.877/1961, que dispõe sobre o lançamento de resíduos tóxicos ou oleosos nas águas interiores ou litorâneas do país, afirma que os resíduos líquidos, sólidos ou gasosos, domiciliares ou industriais, somente poderiam ser lançados às águas, depois de tratados. Em seu Art. 3º:
Considera-se poluição qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas das águas, que possa importar em prejuízo à saúde, à segurança e ao bem- estar das populações e ainda comprometer a sua utilização para fins agrícolas, industriais, comerciais, recreativos e, principalmente, a existência normal da fauna aquática. (BRASIL, 1961).
Em 1962, é regulamentada a Lei nº 4.089, que transforma o Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS) em autarquia, tendo competência de acordo com o Art. 2º:
Orientar, superintender, planejar, estudar, projetar, executar, fiscalizar e controlar os empreendimentos ou assuntos relativos à construção, conservação, modificação, operação e exploração de obras de hidráulica e saneamento rural e urbano compreendendo fundamentalmente: drenagem, contrôle de inundação, abastecimento d’água e esgotos pluviais e sanitário; controle de poluição de cursos d’água e controle de erosão. (BRASIL, 1962).
Já a Lei 4.132, de 10 de setembro de 1962, no art. 2°, VI e VII, define os casos de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação em terras e águas suscetíveis
de valorização extraordinária pela conclusão de obras e serviços públicos de saneamento, armazenamento, irrigação e a preservação de cursos e mananciais de águas. Tal medida torna- se pioneira no que se refere ao saneamento básico brasileiro.
O segundo código florestal, outorgado em 1965 pela lei n° 4.771, em seu artigo 2º, considera área de preservação permanente as florestas e demais formas de vegetação natural situada ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água desde o seu nível mais alto em faixa marginal; ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d’água naturais ou artificiais; e nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados “olhos d’água”. Tal artigo prevê a proteção das águas pela preservação das florestas e demais formas de vegetação permanente.
No ano de 1967 é regulamentada a lei n° 5.138, que cria a Política Nacional de Saneamento, consolidando a criação do Departamento Nacional de Obras e Saneamento e proporcionando a incorporação do conceito de planejamento integrado, determinando a conexão entre as políticas de Saúde e Saneamento através do Conselho Nacional de Saneamento. Esta política contribuiu para a gestão qualitativa dos recursos hídricos ao normatizar o saneamento básico e o controle das inundações e da erosão.
No final dos anos 1960 e início dos anos 1970, com o Clube do Roma, em 1968, e a Conferência de Estocolmo, em 1972, ampliou-se a preocupação do sistema político global com as questões ecológicas. Nesta década assistiu-se à emergência e expansão das agências estatais de meio ambiente, assim como do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente e nesta mesma época já aparecem os “partidos verdes” tendo um expressivo papel na institucionalização das questões ambientais (LEIS, 1995).
No Brasil, também influenciado por este movimento global, em 1973, foi criada a Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), vinculada ao Ministério do Interior. A SEMA passou a atuar com o Departamento Nacional de Pesquisa Mineral (DNPM), na gestão das águas. Uma das medidas realizadas refere-se à portaria 13, de 1976, do Ministério do Interior, na qual estabelece padrões de qualidade da água. Com o decreto n° 79.367/1977, foi estabelecida a competência do Ministério da Saúde para estabelecer normas de Potabilidade da Água. Em 1979, a SEMA também foi responsável pela criação da Política Nacional de Irrigação, correspondente a Lei nº 6.662/1979, controlando a utilização da água usada na irrigação, uma vez que esta atividade, a partir de então, passou a competir com o uso energético das águas.
A partir dos anos 1980, houve um aprofundamento a respeito das questões ambientais no Brasil. Assim, a Lei 6.938/1981 realizou um disciplinamento relativo à Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, instituindo o Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA,
o qual deveria ter sido integrado por órgãos federais, estaduais e municipais responsáveis pela proteção ambiental, o que não ocorreu devido aos entraves burocráticos entre estas esferas.
Contudo, neste mesmo ano houve a instituição do órgão superior do SISNAMA, o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, ao qual compete, entre outras atribuições, estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, inclusive os hídricos (VILELA et al, 2005). Em 1985, no governo do Presidente José Sarney, é instituído o ministério do Meio Ambiente, onde até então as competências relativas ao meio ambiental faziam parte das atribuições do ministério do interior.
No ano de 1986, o CONAMA estabeleceu a classificação das águas doces, salobras e salinas, em todo o território brasileiro, em nove classes, segundo seus usos preponderantes, a partir da edição da Resolução 020/1986, a qual, no âmbito nacional, deve ser considerada como um marco para a gestão da qualidade das águas. Também merece destaque a resolução 001/1986, a qual conceituou as águas interiores, as superficiais e as subterrâneas como um recurso ambiental, além de indicar a degradação do meio ambiente como uma alteração adversa dos recursos hídricos, observando que a utilização da água nas diversas atividades humanas tem consequências sobre o corpo d'água.
Ainda sobre a classificação das águas, a mesma passou a ser realizada segundo sua utilização objetiva, em especial pelo mapeamento qualitativo dos corpos d’água e sua evolução, observando a redução dos custos com o combate à poluição e o tratamento das águas destinadas ao consumo humano. Durante muito tempo, tais resoluções foram os instrumentos legais indicados para disciplinar à dinâmica de utilização das águas, até a promulgação da Política Nacional de Recursos Hídricos anos mais tarde.
Com a Constituição Federal de 1988, todas as águas tornaram-se públicas, uma vez que, enquanto recursos naturais são bens públicos de uso comum do povo, inclusive as subterrâneas não mais poderiam existir águas comuns ou particulares. Assim, os até então proprietários de poços, lagos ou qualquer outro corpo de água passaram à condição de detentores de uso dos recursos hídrico e não do recurso em si, e isso apenas caso obtivessem a necessária concessão prevista em lei.
A Constituição de 1988 trouxe aperfeiçoamentos importantes aos dispositivos de gestão dos recursos hídricos originários do Código de Águas, mas mostrou-se muito centralizadora no aspecto legislativo, ao estabelecer que compete impreterivelmente à União legislar sobre as águas (LEAL, 1998). Embora considerasse a perspectiva da existência de leis complementares, que autorizavam os estados, municípios e Distrito Federal a legislar, dando-
os competência comum para registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de uso de recursos hídricos.
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu ainda que os corpos d'água passam a ser de domínio público; já para os rios ou lagos que banhem mais de uma unidade da Federação ou que sirva de fronteira interestadual ou internacional o domínio é exclusivo da União; e o domínio dos estados sobre as águas superficiais e subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, nesse caso, as decorrentes de obras da União, no âmbito de seus territórios. Nessa perspectiva, os municípios não eram contemplados com águas próprias. Porém, fazendo uma ressalva sobre as águas subterrâneas, seu domínio dependeria das direções dos fluxos subterrâneos e das áreas de recarga e se as obras para sua captação tivessem sido contratadas pelo Governo Federal (BRASIL, 1988). Além disso, a Carta Magna de 1988 atribuiu ao Sistema Único de Saúde a competência de fiscalização e inspeção de águas para consumo humano e a participação na formulação da política e da execução das ações de saneamento básico.
Percebem-se, a partir da promulgação da Constituição de 1988, as condições iniciais para uma gestão de recursos hídricos baseadas num modelo sistêmico de integração participativa, onde além de examinar o crescimento econômico, também verifica a equidade social e o equilíbrio ambiental. A integração desses objetivos deve dar-se na forma de uma negociação social, ainda no âmbito da unidade de planejamento da bacia hidrográfica (ANTUNES, 2002).
Sobre as leis complementares estaduais relativas aos recursos hídricos, alguns anos mais tarde, algumas unidades da federação avançaram no processo de disciplinamento da gestão das águas com a adição das leis complementares que fossem necessárias. O estado de São Paulo foi em, 1991, pioneiro ao estabelecer normas locais relativas aos Recursos Hídricos, bem como ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Em seguida, foram adicionadas as leis estaduais de recursos hídricos no Ceará (1992), em Santa Catarina (1994), no Rio Grande do Sul (1994), na Bahia (1995), no Rio Grande do Norte (1996) e na Paraíba (1996) (PINTO E ALMEIDA, 2009). Ainda nos anos 1990, aprofundando a atenção relativa aos recursos hídricos, o Governo Federal, no âmbito do Ministério do Meio Ambiente – MMA, criou no ano de 1995 a Secretaria de Recursos Hídricos - SRH, com a responsabilidade de propor a formulação da Política Nacional dos Recursos Hídricos, bem como acompanhar e monitorar sua implementação.
Assim, após discussões realizadas por parte da sociedade e no Congresso Nacional, foi consolidada com a lei 9.433/1997, na qual instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos
– PNRH e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos – SINGREH, com notórios avanços no gerenciamento e na aplicação dos instrumentos de gestão em todo o país.
Desta forma, a PNRH, consolida um modelo sistêmico de integração participativa, ao instituir legislações mais aprofundadas sobre os recursos hídricos. Dentre as discussões, destaca-se o instrumento da outorga do uso da água, mecanismo pelo qual os governos federal e estadual disponibilizam a concessão pelo uso dos recursos hídricos, desde que o outorgado se disponha a promover o uso adequado para a sociedade em geral. Em síntese, o que se esperava com o modelo sistêmico de integração participativa era a criação de uma vontade política que além de arrecadar recursos, tivesse sucesso na administração pública, promovendo o uso e a proteção das águas (MELO et al, 2012).
Aprofundando a discussão, destaca-se a outorga para a prestação do serviço público, onde em casos como do setor de saneamento, os concessionários teriam que pleitear a outorga pelo uso da água para o abastecimento ou para o despejo de efluentes (BRASIL, 1997). Outro aspecto relativo à Política Nacional dos Recursos Hídricos é que mesmo na atualidade, tornou-se difícil implantar o sistema de penalidades ou restrições para empresas de saneamento, indústrias ou propriedades rurais que despejam seus resíduos nos corpos d'água. Isso pode ser explicado pelo fato de que taos grandes usuários mesmo se fazendo o uso indiscriminado dos recursos hídricos, possuírem um grande lobby que os protegem-nas esferas políticas de poder (MELO et al, 2012).
Ainda sobre a gestão de recursos hídricos incorporados à Lei 9.433, destaca-se que a bacia hidrográfica é a unidade basilar para a implementação da PNRH. Os valores arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos serão aplicados prioritariamente na bacia hidrográfica em que foram gerados. Também ficou esclarecido a esse ponto que a água é propriedade pública e quando há escassez, a prioridade no uso da água é para o consumo humano e dos animais (BRASIL, 1997). E ainda sobre à gestão dos recursos hídricos, os governos regionais e municipais possuiriam a responsabilidade pela tomada de decisão, incluindo os usuários e a sociedade organizada, em geral, nesse processo decisório.
A Lei 9.433/1997, também definiu relevantes instrumentos a serem imprescindíveis à boa gestão do uso da água, como o enquadramento dos corpos d'água em classes de uso, o qual é um instrumento necessário à manutenção de um sistema de vigilância sobre a qualidade da água (PINTO E ALMEIDA, 2009). A classificação foi realizada com base numa legislação ambiental específica, regulamentada anos mais tarde, conforme será descrita no decorrer do presente texto. Com relação à estrutura organizacional, destacou-se a instituição de um