- Présidence de M. Jean-Claude Lenoir, président -
Loi de finances pour 2016 – Mission « Politique des territoires » – Crédits
« Ville » – Examen du rapport pour avis
La réunion est ouverte à 9 h 32.
M. Jean-Claude Lenoir, président. – Mes chers collègues, je passe la parole à notre collègue M. Martial Bourquin qui a souhaité intervenir.
M. Martial Bourquin. – Monsieur le Président, je souhaite revenir sur l’incident qui s’est déroulé hier. Je trouve qu’il est profondément inadmissible d’insulter de la sorte le ministre de l’agriculture que nous serons amenés à entendre régulièrement. Nous avons reçu des excuses un peu tardives, mais tout de même, ces attaques personnelles sont inacceptables
! Si de tels agissements venaient à se réitérer, nous ne manquerions pas de quitter la salle.
M. Jean-Claude Lenoir, président. – je prends acte de vos propos. Nous en venons à l’examen des crédits du programme « politique de la ville ». Je salue la présence du rapporteur spécial, M. Daniel Raoul.
Mme Annie Guillemot, rapporteure pour avis. – Monsieur le Président, mes chers collègues, il me revient de vous présenter les crédits du programme 147 « Politique de la ville » qui est rattaché à la mission « politique des territoires ». L’examen de ce budget intervient cette année dans le contexte particulier d’attentats meurtriers qui ont ensanglanté à deux reprises la France en janvier d’abord, puis en novembre.
Prenant acte du « profond malaise social et démocratique » que connaît la France et que les attentats de janvier ont mis en évidence, le Comité interministériel à l’égalité et à la citoyenneté, réuni le 6 mars dernier, a adopté 60 mesures concernant notamment la laïcité, l’apprentissage du français, la lutte contre les inégalités entre les femmes et les hommes, la mixité sociale, ou encore l’emploi des jeunes des quartiers. Le comité interministériel a également décidé de renforcer les moyens alloués à la politique de la ville en 2015 à hauteur de 31 millions d’euros. Ce comité s’est de nouveau réuni le 26 octobre dernier aux Mureaux pour annoncer de nouvelles mesures en matière de lutte contre les ségrégations, de lutte contre les discriminations et de prévention de la radicalisation. Je souhaite rappeler que la lutte contre les phénomènes de radicalisation est un combat de chaque instant et qu’elle suppose de ne pas transiger avec l’application de la laïcité.
J’organiserai mon propos en deux temps : j’analyserai les crédits du programme 147 inscrits au projet de loi de finances et je ferai ensuite plusieurs observations sur les mesures mises en œuvre à la suite du comité interministériel en matière de développement économique et d’habitat dans les quartiers prioritaires.
S’agissant des crédits du programme, je tiens à saluer, dans un contexte global de restriction budgétaire, les efforts du gouvernement pour augmenter les crédits destinés aux quartiers prioritaires de la ville.
Les crédits du programme diminuent certes de 2,7 % en autorisations d’engagement et de 2,6 % en crédits de paiement pour atteindre, après examen par l’Assemblée nationale, 433 millions d’euros. Cependant cette baisse correspond à une
« économie mécanique » résultant de la fin de l’entrée dans le dispositif des zones franches urbaines à compter du 1er janvier 2015.
En réalité, le budget de la politique de la ville augmente comme le montrent les crédits de l’action 1 « Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville ».
Les crédits de l’action 1 regroupent l’ensemble des crédits à destination, d’une part, des quartiers prioritaires dans le cadre des nouveaux contrats de ville, soit 197 millions et, d’autre part, des dispositifs spécifiques tels que le programme de réussite éducative et les adultes-relais soit 151 millions. Ces crédits augmentent de 4,6 %.
Aux crédits spécifiques de la ville, il ne faut pas oublier d’ajouter les crédits de droit commun, qui représentent 4,1 milliards d’euros, pour lesquels il convient d’être particulièrement vigilant quant à leur déploiement à l’occasion de la signature des contrats de ville.
La dotation de développement urbain (DDU) a été rebaptisée dotation de la politique de la ville. Ces crédits d’un montant de 100 millions d’euros, sont destinés à financer des actions prévues dans les contrats de ville mis en place dans les communes comptant parmi les plus défavorisées. Les critères d’éligibilité et de répartition devraient évoluer à compter de 2016. La population des nouveaux quartiers prioritaires actuellement en cours de calcul et d’authentification par l’Insee sera prise en compte. Je serai très attentive à l’évolution de ces critères et je souhaite que les élus soient le plus possible associés à cette réflexion. Par ailleurs, le Gouvernement a prévu de réformer la dotation globale de fonctionnement (DGF). Je serai particulièrement vigilante quant aux conséquences de cette réforme sur les communes éligibles à la DSU et plus généralement sur les communes comportant des quartiers relevant du PNRU et/ou du NPNRU.
Les crédits du programme 147 sont déployés dans le cadre de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville. La liste des 1514 quartiers prioritaires a été arrêtée en décembre dernier. Pour les quartiers sortants, deux dispositifs spécifiques sont maintenus : les conventions d’adultes-relais iront à leur terme et les programmes de réussite éducative bénéficieront jusqu’en 2017 d’une subvention progressivement réduite. De même, la Caisse des dépôts nous a indiqué maintenir la possibilité pour ces quartiers de bénéficier des prêts projet-urbain (PPU). Il faut informer les communes du maintien de cette disposition.
397 contrats de ville ont été signés, soit 90 %. Je rappelle que leur signature détermine à partir du 1er janvier l’application de certaines mesures fiscales. Le Conseil
national des villes a été installé le 26 octobre dernier par le Premier ministre. L’observatoire national de la politique de la ville devrait quant à lui être installé d’ici la fin de l’année.
J’en viens maintenant à mon deuxième point qui concerne le renforcement des mesures en faveur de la création et de l’implantation des entreprises ainsi que de l’emploi des jeunes dans les quartiers prioritaires, dont le taux de chômage, je le rappelle, demeure très supérieur au taux constaté en dehors des QPV. Dans certains quartiers, le chômage des jeunes de moins de trente ans, atteint jusqu’à 40 %, voire plus.
Le présent programme consacre 99 millions d’euros au développement économique des quartiers : 46,2 millions sont ainsi prévus à l’action 1 pour l’emploi et l’insertion et 57,6 millions d’euros à l’action 2 « Revitalisation économique et emploi », pour les zones franches urbaines et l’EPIDe. Comme je l’avais déjà signalé dans mon rapport de l’année dernière, cette question m’apparaît essentielle.
S’agissant de l’emploi des jeunes, des dispositifs d’amélioration de la qualification des jeunes ont été renforcés. C’est le cas de l’EPIDe. Je rappelle que cet établissement met en place un cadre structurant d’inspiration militaire, un suivi personnalisé des jeunes et des équipes pluridisciplinaires pour les accompagner. Comme nous l’a indiqué sa directrice lors d’une audition préparatoire à cet examen du budget, 3 227 jeunes ont intégré l’EPIDe en 2014. 37 % résidaient dans les quartiers prioritaires. Le comité interministériel a décidé d’augmenter de 27 % le nombre de places d’accueil au sein de cet établissement. Ce sont ainsi 4 000 jeunes qui pourront être accueillis dans l’un des 18 centres à partir de 2016 pour une durée de 8 mois environ. En outre, deux nouveaux centres devraient ouvrir leurs portes à Nîmes et à Toulouse. Le financement de ces mesures est assuré par le dégel des crédits de l’année 2015.
Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit une subvention à hauteur de 26 millions d’euros, soit une augmentation de 17 %. Je tenais à saluer ce dispositif car si un tiers des jeunes abandonnent en cours de route, l’EPIDe a cependant permis en 2014 d’insérer 51 % des jeunes engagés alors même que le contexte économique était difficile.
Le gouvernement a également décidé de renforcer les dispositifs d’accès à l’emploi comme les emplois d’avenir ou la garantie jeune. Il a également mis en place le contrat Starter, à destination principalement des jeunes des quartiers prioritaires.
S’agissant de la création des entreprises dans les quartiers. Outre des mesures fiscales incitant à l’installation des entreprises dans ces quartiers – je pense à la mise en place d’un nouveau dispositif de ZFU, aux mesures d’exonération de taxe foncière pour les petites entreprises-, des mesures d’accompagnement à la création d’activité s’avèrent également essentielles.
L’Agence France entrepreneur, qui sera mise en place en 2016, contribuera à cette mission de soutien à la création des entreprises dans les quartiers. Je rappelle également que BpiFrance a mis en place plusieurs dispositifs d’aides aux entreprises des quartiers prioritaires et qu’elle a lancé le prêt Entreprises et Quartiers en mai dernier.
Enfin, d’autres mesures permettent de favoriser l’investissement dans l’immobilier économique. L’Établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) joue un rôle important pour requalifier les centres commerciaux en perte de vitesse. L’établissement a enregistré
deux fois plus de saisine par les collectivités locales dans le cadre du NPNRU. En complément, un partenariat vient de se mettre en place entre l’Anru et la Caisse des dépôts et consignations pour favoriser l’investissement dans l’immobilier des quartiers prioritaires. Si les opérations de constructions ou de réhabilitations d’immobilier commercial, d’entreprise ou d’activité sont principalement visées, ce partenariat pourrait également concerner des opérations d’équipement comme les maisons de santé, qui sont importantes pour un certain nombre de communes, ou des logements spécifiques.
J’en viens maintenant à mon dernier point qui ne manquera pas, mes chers collègues, de vous interpeller et qui concerne la concentration de l’habitat dans certains quartiers.
Ainsi, en matière d’habitat, le Premier ministre M. Manuel Valls a appelé le 6 mars dernier à « casser les logiques de la ségrégation avec une autre répartition de l’habitat ». À cette fin, le comité interministériel pour l’égalité et la citoyenneté a adopté plusieurs mesures parmi lesquelles : l’accélération de la mise en œuvre du nouveau plan de renouvellement urbain (NPNRU), dont tous les acteurs rappellent l’importance au regard du succès du PNRU, et une meilleure répartition du parc social sur les territoires.
S’agissant du NPNRU, les listes des 200 quartiers d’intérêt national et des 250 opérations d’intérêt régional ont été arrêtées. L’Anru a adopté un nouveau règlement général qui précise que « seuls les projets qui visent une transformation du quartier grâce à un impact global, urbain, économique, social et environnemental » seront financés par l’Agence.
Dans les zones tendues, les logements sociaux détruits devront être reconstruits en dehors des quartiers prioritaires, sauf exception justifiée par l’intérêt local. Cette orientation traduit l’une des mesures adoptées par le comité interministériel pour l’égalité et la citoyenneté.
Les démolitions ne devraient plus être financées qu’à 70 % au lieu de 100 % auparavant. Or, cette décision, qui oblige les bailleurs sociaux à apporter plus de fonds propres, pourrait les conduire à proposer dans un premier temps de simples réhabilitations. Il me paraît essentiel qu’on mette fin à la concentration de logements sociaux dans un certain nombre de quartiers. Je souhaite redire que la démolition/reconstruction est l’un des moyens pour mettre un terme à une situation que le Premier ministre M. Manuel Valls a qualifié d’« apartheid territorial, social, ethnique ». Cela signifie qu’il faut avec bon sens, construire des logements dans des communes qui n’ont pas atteint leurs quotas de logements sociaux.
Les projets bénéficieront de moyens financiers sous deux formes : des subventions ou des prêts bonifiés distribués par Action Logement. Les représentants de l’USH m’ont indiqué que le recours au mécanisme d’équivalent subvention n’était pas neutre et que les organismes Hlm seraient perdants à hauteur de 150 à 200 millions d’euros.
Les règles de financement ont été actées au mois d’octobre dernier. Action Logement est le premier contributeur du NPNRU. Ce dernier apportera 84 % des fonds sous deux formes : 3,2 milliards d’euros de subventions et 2,2 milliards de prêts équivalents-subvention.
Ce sont ainsi 6,4 milliards d’euros qui seront consacrés au NPNRU : 5,3 milliards seront dédiés aux quartiers d’intérêt national et 1,1 milliard d’euros aux quartiers d’intérêt
régional. Il devrait rester un reliquat de 600 millions d’euros du PNRU, dont le programme est engagé à hauteur de 92 %. Ce reliquat sera affecté au financement du NPNRU.
S’agissant de la mise en œuvre du NPNRU, les prévisions budgétaires pour 2015 à 2017 prévoient surtout des crédits d’ingénierie et d’études permettant de réaliser les protocoles de préfiguration. Le comité interministériel pour l’égalité et la citoyenneté a cependant souhaité accélérer la mise en œuvre du NPNRU avec le soutien de la Caisse des dépôts et consignations. Un prêt d’un milliard d’euros de la Caisse des dépôts devrait permettre aux maîtres d’ouvrage, aux bailleurs sociaux et aux collectivités territoriales de lancer dès 2015 les opérations de reconstruction hors site, de démolition et de création et de rénovation d’équipements publics. Pour faire face à d’éventuels besoins de trésorerie, l’Anru aura deux sources de financements à disposition : 100 millions d’Action Logement et le prêt d’un milliard de la Caisse des dépôts et consignations.
En outre, le financement du NPNRU est stabilisé jusqu’en 2031 et Action Logement devrait concourir au financement du NPNRU au-delà de 2019, à hauteur de 500 millions d’euros chaque année.
Je me félicite que la question de la trésorerie soit résolue. Toutefois je ne vous cache pas mon inquiétude quant aux conséquences, sur la réalisation de projets de rénovation urbaine, des baisses de dotations aux collectivités territoriales et des nouvelles règles de financement de l’Anru qui obligent les bailleurs sociaux à avoir recours de façon plus importante à leurs fonds propres. De telles remarques ont également été formulées par l’Association des maires de France (AMF). Je crains en effet que faute de moyens suffisants, les opérations de rénovation urbaine soient moins importantes que prévues ou, pire, ne puissent être réalisées alors qu’il est indispensable d’agir et d’agir vite. Cette exigence de célérité a d’ailleurs été rappelée par le Ministre en charge de la politique de la ville.
Enfin, le comité interministériel à l’égalité et à la citoyenneté a rappelé la nécessité de favoriser la mixité sociale dans les logements des quartiers prioritaires. La loi de finances pour 2016 prévoit deux mesures spécifiques destinées à favoriser cette mixité sociale.
L’article 2 bis prévoit des ajustements techniques afin de faciliter la mise en œuvre de l’application d’un taux de TVA réduit à 5,5 % pour les opérations d’accession sociale dans les quartiers et dans une bande de 300 mètres autour. Pour bénéficier de la TVA à 10%, les opérations de constructions de logements intermédiaires doivent comprendre 25 % de logements sociaux. L’article 3 ter dispense de cette condition les opérations réalisées dans des communes comptant déjà plus de 50 % de logements sociaux ou dans des quartiers objets d’une convention ANRU. Cette mesure répond aux attentes de nombreux maires.
Ces mesures destinées à favoriser la mixité sociale viennent en complément du renforcement de l’application de l’article 55 de la loi SRU. Elles complètent également une mesure d’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) prorogée l’an dernier au bénéfice des organismes Hlm et dont la contrepartie permet d’améliorer les conditions de vie des habitants des quartiers prioritaires. Une charte précisant les conditions d’utilisation de cet abattement a été signée en avril dernier. Je regrette cependant que seul 26 % du montant soit remboursé par l’État aux communes.
En conclusion, vous comprendrez, Monsieur le Président, mes chers collègues, que dans le contexte qui est le nôtre, le montant des crédits affectés à ce programme me
satisfait. Je vous invite à émettre un avis favorable à l’adoption des crédits du programme 147
« politique de la ville »
M. Jean-Claude Lenoir, président. – Je vous remercie, Madame le rapporteur.
Je me tourne vers Daniel Raoul, rapporteur spécial de la commission des finances pour qu’il nous fasse part de ses observations.
M. Daniel Raoul, rapporteur spécial de la Commission des finances. – J’ai écouté avec beaucoup d’attention Madame Guillemot. On parle beaucoup de mixité sociale, mais je souhaite que l’ANRU avec l’aide de l’Agence France-entrepreneur accorde une place importante à la mixité fonctionnelle. En effet, il n’est pas normal qu’il n’y ait pas d’entreprises qui s’installent dans ces quartiers. Je me suis toujours battu pour qu’il y ait des entreprises, des services et de l’artisanat dans ces territoires et ce, y compris au pied des immeubles ! Il faut insister sur ce point car sinon, nous aurons toute une génération de jeunes qui n’auront jamais eu de contact avec le monde du travail. J’en ai parlé avec le directeur de l’ANRU. Il faudra ainsi qu’au sein de ces futurs projets, la mixité fonctionnelle soit une priorité.
Vous avez évoqué, Madame le rapporteur, le milliard de prêts de la Caisse des dépôts et consignations. Je ne suis pas certain qu’il sera nécessaire de le solliciter. Pour avoir discuté du plan de financement de l’ANRU avec son directeur, normalement, ce prêt ne devrait pas être activé. Cependant, se pose la question de la disponibilité du reliquat de six cent millions d’euros, que vous avez évoqué. Certaines communes, signataires des contrats avec l’ANRU, ont bénéficié d’avances, conformément aux dispositions de l’ancien système de financement, mais n’ont ensuite pas réalisé les programmes afférents. Le changement intervenu, en matière de décaissement, devrait éviter de telles situations, puisque désormais l’ANRU paiera au moment de l’ordre de service. Ce reliquat de six cent millions d’euros pourra-t-il être utilisé pour le financement du NPNRU? Ceci étant, nous disposons du milliard d’euros de la Caisse des dépôts et consignations en trésorerie. Sur le reste, je demeure en phase avec les autres propositions de votre rapporteur. Je tenais enfin à souligner que si, optiquement, une baisse des crédits peut être notée, les actions opérationnelles enregistrent une augmentation de l’ordre de 4,3 %. Dans le contexte que l’on connaît, à la fois budgétaire et social, mettre le paquet sur la politique de la ville doit être une priorité.
M. Jean-Claude Lenoir, président. – Monsieur le rapporteur spécial, la commission des finances a-t-elle voté les crédits de ce programme ?
M. Daniel Raoul, rapporteur spécial de la Commission des finances. – Les dysfonctionnements entre les ministères représentent un réel problème. Je ne comprends pas que la politique de la ville soit séparée de celle du logement. Au regard des sommes en jeu, cette dichotomie ne va pas de soi.
Je me bats depuis l’année dernière pour que la politique de la ville soit rattachée à la mission « égalité des territoires et logement ». Cette complémentarité est évidente et ce rattachement nous permettrait de disposer d’une vision globale des choses.
Les crédits des autres programmes de la mission ont été rejetés, ce qui a entraîné le rejet de l’ensemble des crédits de la mission, alors que tout est positif dans ce programme 147. C’est là le sort d’un programme inséré dans une mission.
M. Jean-Claude Lenoir, président. – Merci Monsieur le rapporteur spécial. Je passe à présent la parole aux membres de notre commission qui ont demandé à s’exprimer.
M. Franck Montaugé. – Merci à notre rapporteur pour son rapport très précis. Je voulais saluer, à titre liminaire, la pertinence de la nouvelle politique de la ville marquée notamment par l’introduction du critère de revenu qui a permis à des quartiers de zone rurale, voire très rurale, de devenir éligibles à ses différents dispositifs. Une évaluation de l’efficacité des sommes dépensées dans ce domaine, au cours des décennies passées, a été réalisée et a conduit à la remise en cause des stratégies de peuplement et de renouvellement de l’habitat.
L’objectif de mixité sociale et spatiale constitue l’enjeu principal de la politique de la ville.
C’est d’ailleurs ce que nous faisons en raisonnant au niveau des périmètres des quartiers et des territoires concernés, en particulier lorsqu’il s’agit d’agglomérations. S’agissant des crédits qui touchent à la vie de ces quartiers et qui ne relèvent pas strictement de la mission qui vient d’être évoquée, il me paraît important de souligner l’importance des politiques de droit commun qui concernent l’ensemble des domaines de l’existence de nos concitoyens. Il est essentiel de préserver un niveau significatif pour ces crédits de droit commun, puisque l’efficacité du dispositif d’ensemble de cette politique de la ville résultera aussi de la manière dont ces crédits auront été mis en œuvre et l’ensemble de ces domaines pris en compte au bénéfice des habitants de ces quartiers. Il importe d’assurer le pilotage au niveau local de la coordination de toutes ces actions afin d’assurer la réussite de cette nouvelle politique de la ville. Ainsi, il est essentiel d’assurer la préservation de ces crédits dans la durée.
Mme Élisabeth Lamure. – Je souhaitais intervenir sur la création de l’Agence France-entrepreneur annoncée par le Président de la République à la Courneuve. Nous avions compris que cette agence avait vocation à soutenir les créateurs d’entreprises dans les quartiers prioritaires. Or, c’est loin d’être le cas puisque cette agence doit remplacer l’Agence pour la création d’entreprises (APCE), au plan national. Pour autant que je sache, cette nouvelle entité devrait être financée à hauteur de 3,5 millions d’euros. Une telle somme est infime sur le plan national lorsqu’il s’agit d’assurer le soutien à la création d’entreprises, mais elle eût été bienvenue pour soutenir les actions conduites dans les quartiers prioritaires. Quelle va donc être l’efficacité de cette nouvelle agence dans les quartiers prioritaires ?
M. Jean-Claude Lenoir, président. – C’est une question très pertinente. En effet, je découvre que l’objet de cette nouvelle agence a été modifié par rapport à ce qui avait été précédemment annoncé.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Une fois n’est pas coutume, mais je ne suivrai pas les propos de notre collègue M. Daniel Raoul lorsqu’il souhaite que la politique de la ville soit rattachée au budget du logement. Justement, la politique de reconfiguration du bâti, telle qu’elle a été conduite depuis de nombreuses années, n’est pas suffisante. Je rappelle que l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (Acsé) est peu présente dans les quartiers, lorsqu’il s’agit de lutter notamment contre l’échec scolaire et la désocialisation. L’éducation populaire, la vie associative et surtout l’école sont autant de facteurs de réussite du vivre ensemble permettant le désenclavement des quartiers. Si la politique de la ville se limite au bâti, alors point n’est besoin d’avoir un ministère de la ville ! Le champ couvert par la politique de la ville est d’un tout autre ordre, et c’est bien ce tout autre ordre qu’on n’arrive pas à réaliser ! Je connais des quartiers rénovés dernièrement, de manière très correcte, où demeurent les problèmes sociaux faute de politiques d’intégration et d’insertion des populations. Le regroupement de l’ANRU avec l’Acsé aurait été une bonne solution.