- Présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président -
Loi de finances pour 2016 - Programme 151 – Français à l’étranger et affaires consulaires – Mission « Action extérieure de l’Etat » - Examen du rapport
pour avis
La commission examine le rapport pour avis de M. Jean-Pierre Grand et Mme Marie-Françoise Perol-Dumont sur le programme 151 – Diplomatie culturelle et d’influence de la mission «Action extérieure de l’Etat » du projet de loi de finances pour 2016.
M. Jean-Pierre Grand, rapporteur pour avis. – Le programme 151 finance les dépenses du réseau consulaire et, à ce titre, l’ensemble des services dévolus aux 2 millions de Français établis hors de France, ainsi qu’aux Français « de passage » à l’étranger représentant un flux de plus de 21 millions de personnes par an. La délivrance des visas relève également de ce programme.
Pour 2016, les crédits du programme 151 s’établissent à 369,9 millions d’euros, soit une baisse de 4,4 millions d’euros (-1,16 %) par rapport à 2015. Cette baisse s’explique principalement par la diminution de 10 millions d’euros de la dotation destinée aux bourses scolaires. Parallèlement, les crédits consacrés aux services consulaires et au traitement de visas augmentent respectivement de 4,2 millions d’euros et de 1,5 million d’euros.
L’enveloppe destinée aux bourses scolaires passe de 125,5 millions à 115,5 millions d’euros. Je regrette vivement cette diminution qui marque une inversion de tendance par rapport à l’augmentation de cette dotation depuis 2012. Rappelons-nous que celle-ci devait être la contrepartie de la suppression de la prise en charge des frais de scolarité.
Certes, cette réforme a atteint les objectifs fixés pour ce qui relève de l’équation budgétaire. Ainsi, la dépense n’excède plus l’enveloppe prévue en loi de finances initiale. Et
le nombre de bourses à 100 % a diminué au profit d’une amélioration de leur quotité sur les tranches intermédiaires du barème. Pour autant, je m’interroge sur la diminution de la dotation allouée aux bourses en 2016. Cette baisse correspondrait à un ajustement aux besoins constatés lors des dernières campagnes, les enveloppes allouées n’ayant pas été intégralement consommées. Or, nul ne peut nier l’importance des bourses pour les familles et la part que représentent les frais de scolarité sur leur budget. J’ai interrogé le ministre lors de son audition, qui a répondu qu’il se pencherait attentivement sur le sujet. En séance, je reviendrai sur ce point afin d’obtenir les précisions attendues. Je voudrais également rappeler que l’enseignement du français à l’étranger est un vecteur d’influence important. Gardons-nous de mettre en place un système qui participerait à l’éviction des familles françaises du système.
Un mot sur l’amendement de la commission des finances transférant 5 millions d’euros du programme 185 au programme 151. Je veux rappeler que ma collègue et moi avions demandé l’année dernière que les recettes issues de la vente des visas bénéficient au ministère des affaires étrangères et du développement international. De fait, il n’est pas question d’opposer le programme 151 au programme 185. Mais il s’agit de transparence, de sincérité et d’équité entre Atout France et l’enseignement français à l’étranger. J’adhère pleinement aux arguments exposés par notre collègue Jacques Legendre lors de l’examen de son avis sur le programme 185. Je regrette que Bercy nous contraigne à choisir entre deux politiques dont nous avons besoin.
Concernant les autres lignes budgétaires du programme, la légère augmentation (+ 4,2 millions d’euros) de l’enveloppe destinée aux services consulaires vise notamment à préparer les élections prévues en 2017 (présidentielle et législatives), à encourager le développement de la e-administration et à compenser les pertes liées au taux de change euro-dollar. Les crédits d’intervention en matière d’aide sociale diminuent légèrement, pour s’établir à 18,07 millions d’euros. Enfin, l’augmentation (+1,5 millions d’euros) des crédits destinés à l’action « visas » servira à renforcer les effectifs affectés à cette politique.
J’en viens maintenant au réseau consulaire et à son activité. Constitué au 1er janvier 2015 de 221 postes et complété par un réseau d’un peu plus de 500 agences consulaires, ce réseau, désormais le troisième mondial derrière ceux des Etats-Unis et de la Chine, a beaucoup évolué ces derniers temps. Il a été renforcé en Asie, dans les pays du Golfe, à Londres, c’est-à-dire là où la population française augmente. De même, il a été réduit dans les zones dites « stables », notamment en Europe. Dans un contexte de forte contrainte budgétaire, ces redéploiements sont nécessaires. Plutôt que procéder à des fermetures pures et simples, cette évolution s’est surtout traduite par une adaptation de la forme de la présence consulaire : transformation de consulats généraux en postes à gestion simplifiée, ou en agences consulaires, allègement des missions et adossement à des institutions françaises présentes sur place, comme un institut français ou un bureau d’UbiFrance, prise en charge des missions consulaires par des postes de rattachement du fait de la transformation d’ambassades en postes de présence diplomatiques.
Il arrive cependant qu’on revienne sur des formules d’allègement finalement non pertinentes. Il en est ainsi de certains « pôles régionaux » constitués dans les années 2000 pour regrouper la transcription des actes d’état civil, et qui, en pratique, alourdissent les procédures et rallongent les délais de traitement pour des économies limitées de personnels.
En 2015, le pôle régional d’Europe centrale à Vienne a ainsi été dissout. N’est prévue en 2016 que la suppression de sections consulaires dans le cadre de la transformation d’ambassades en postes de présence diplomatique. Il faut également signaler la création en 2017 d’un nouveau
type de structure : les « bureaux de France » dans certaines grandes villes dépourvues d’ambassades et de consulats.
Les consulats sont toujours très sollicités au titre des services administratifs fournis aux Français de l’étranger. Quelque 272 000 passeports ont été délivrés en 2014, soit 13 % de plus qu’en 2013 et 95 % de plus qu’en à 2009.
Le nombre de cartes d’identité délivrées en 2014, soit 82 100, a en revanche diminué de 8,2 %. Cette tendance tient au fait que la durée de validité des cartes d’identité délivrées aux personnes majeures a été portée à quinze ans par un décret de décembre 2013.
Il faut également rappeler que les consulats ont établi en 2014 plus de 123 000 actes d’état civil, un chiffre en augmentation par rapport à l’année précédente, et 3 735 actes notariés.
Enfin, je soulignerai l’adoption en avril dernier de la directive européenne sur la protection consulaire après trois années de négociations. La notion de protection consulaire européenne a des implications particulières pour la France, compte tenu de l’étendue de son réseau et alors même que 7 millions d’Européens voyagent ou résident dans un pays tiers où leur État d’appartenance ne dispose d’aucune représentation diplomatique ou consulaire. Le texte adopté présente, nous le soulignons, des garanties satisfaisantes pour la France, notamment s’agissant du partage de la charge de la solidarité et du remboursement de certains frais engagés.
Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, rapporteur pour avis. – Je centrerai mon propos sur deux grands thèmes : la modernisation des procédures au sein de la Direction des Français à l’étranger, d’une part, la politique en matière de visas d’autre part, avant d’évoquer les propositions récemment formulées par notre collègue Hélène Conway-Mouret dans un rapport intéressant sur le retour en France des Français de l’Etranger.
La Direction des Français à l’étranger met en œuvre des démarches innovantes visant à moderniser les procédures applicables pour gagner en efficacité. Dans ce domaine, des avancées ont été enregistrées durant l’année écoulée. Ainsi, un décret paru en juin 2015 autorise la délivrance des passeports aux Français de l’Etranger par courrier sécurisé, mettant fin à l’obligation qui leur était faite de se présenter deux fois au consulat, pour le dépôt de la demande et pour la réception du titre. De même, une convention en cours de signature entre le ministère et le Conseil supérieur des Notaires permettra bientôt la transmission directe et sécurisée des actes d’état civil à ces derniers par le Service central d’état civil (SCEC).
D’autres mesures sont annoncées pour 2016, en particulier la possibilité pour nos compatriotes de gérer en ligne leur inscription au Registre des Français de l’Etranger et d’actualiser leur situation au regard de celui-ci, une mesure qui était attendue de longue date.
Cela se fera via le site MonServicepublic.fr qui va se substituer au portail MonConsulat.fr.
De même, il leur sera permis de s’inscrire et de mettre à jour leur inscription sur la liste électorale de leur lieu de résidence et de conserver dans un coffre-fort électronique les documents importants les concernant. Des mesures de simplification seront également mises en œuvre comme la radiation automatique de la liste électorale consulaire en cas de radiation du Registre ou l’envoi des procurations par voie dématérialisée à la mairie compétente en cas de vote par procuration.
Le projet du ministère pour le XXIème siècle évoque la création en 2017 d’un portail Internet pour les visas permettant les demandes en ligne ainsi que, à terme, la délivrance en ligne des visas et la mise en place d’un nouveau système de vote par internet pour les Français de l’Etranger.
Ainsi, les projets et les initiatives de l’administration consulaire se multiplient et illustrent sa volonté d’améliorer sa performance et les services offerts. L’enjeu étant aussi, bien évidemment, pour elle, de dégager des marges de manœuvre dans un contexte de rareté des ressources et de privilégier la proximité avec les usagers plutôt que les tâches administratives.
En ce qui concerne les visas, nous ne pouvons que nous réjouir de la progression spectaculaire de cette activité depuis 5 ans et de la manne qu’elle représente. En 2014, sur 3,2 millions de visas demandés, 2,8 millions ont été délivrés, soit une augmentation de 12,4 % par rapport à l’année précédente. La grande majorité (89,3 %) sont des visas de court séjour, pour l’essentiel liés au tourisme. Les recettes tirées de cette activité ne cessent de progresser, passant de 137 millions d’euros en 2013 à 161 millions d’euros en 2014.
À cet égard, tout en regrettant une certaine forme de compétition entre les programmes pour le bénéfice de ces ressources, nous nous félicitons que Monsieur le ministre des affaires étrangères ait réussi à obtenir de Bercy le principe d’un retour d’une partie des recettes des visas au ministère des affaires étrangères, dispositif que nous appelions de nos vœux l’année dernière. Ce « retour » modéré porterait en 2016 sur 6,6 millions d’euros dont 5 millions d’euros iront à Atout France en vue de soutenir le tourisme et 1,6 millions d’euros serviront à renforcer les moyens consacrés au traitement des visas. Rappelons que l’objectif poursuivi est celui d’un doublement du nombre de visas délivrés – soit 5 millions - à l’horizon 2020, compte tenu de la progression attendue des flux touristiques mondiaux, même si une diminution temporaire du nombre de visiteurs est à craindre au regard des événements tragiques qui se sont déroulés à Paris vendredi dernier.
Afin d’accompagner ce dynamisme de la demande, l’activité « visas » fait l’objet d’une attention particulière. Elle devrait ainsi bénéficier de 25 postes « équivalents temps plein » supplémentaires en 2016, l’accent étant mis notamment sur le renforcement des équipes mobiles intervenant en fonction des pics d’activité. Par ailleurs, le programme « visas en 48 heures », expérimenté en Chine depuis janvier 2014 et étendu en 2015 à plusieurs pays dont l’Inde, l’Afrique du Sud et plusieurs pays du Golfe, devrait s’appliquer prochainement à la Turquie, Singapour et à l’Indonésie.
Enfin, je souhaite mettre l’accent, pour finir, sur le travail mené par notre collègue en ce qui concerne le retour en France des Français de l’étranger. Se penchant sur une question jusqu’à présent peu étudiée, ce rapport constate qu’il est paradoxalement plus difficile pour des Français de rentrer en France que d’en partir. Cette difficulté tient à une multitude de démarches administratives qui compliquent la satisfaction de préoccupations élémentaires comme trouver un logement, un emploi ou s’inscrire à l’assurance-maladie. Pour remédier à cette situation, le rapport formule des propositions générales visant à :
- faciliter l’accès à l’information sur le retour, avec, par exemple, la mise en place d’une plateforme numérique fournissant une aide en ligne et l’élaboration d’un « guide du retour » en France ; ces deux préconisations devraient être mises en œuvre dès le début 2016, ce dont nous nous félicitons ;
- faciliter les démarches des candidats au retour et améliorer leur dialogue avec l’administration, comme la délivrance systématique d’accusés de réception des demandes.
Ces propositions générales sont assorties de nombreuses propositions thématiques dans les différents domaines de préoccupations identifiés. À titre d’exemple, en matière d’emploi, il s’agirait de permettre aux personnes préparant leur retour d’avoir des entretiens à distance avec des conseillers de Pôle Emploi.
À titre personnel, j’émettrai un avis favorable à l’adoption de ces crédits et je redonne la parole à mon collègue Jean-Pierre Grand pour qu’il vous présente le sien.
M. Jean-Pierre Grand, rapporteur pour avis. – Je vous propose également de donner un avis favorable à l’adoption de ces crédits. Concernant le dossier des bourses, qui a déjà été évoqué lors d’une précédente réunion, il n’est pas satisfaisant de prendre 5 millions d’euros au programme 185 ; compte tenu de la modestie des sommes en jeu au regard du budget de l’Etat, il devrait être possible de les trouver ailleurs. Il faudrait que le gouvernement modifie sa position sur ce sujet.
Mme Nathalie Goulet. – La situation d’état d’urgence dans laquelle nous nous trouvons impose-t-elle des vérifications supplémentaires –et donc des délais supplémentaires–
pour contrôler les identités lors de la délivrance des visas? Quant à l’envoi de passeports par courrier sécurisé, est-il généralisé ou limité à certaines catégories de personnes ? En effet, des personnes revenant de Syrie et dépourvues de papiers en demandent à notre consulat d’Istanbul. On espère donc que toutes les précautions sont prises.
Mme Bariza Khiari. – Nous avons eu ici un débat au sujet de la répartition des recettes provenant des visas entre l’administration consulaire et Atout France. Où en est-on ?
Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, rapporteur pour avis. – Nous ne connaissons pas encore les dernières mesures prises au titre de l’état d’urgence mais nous allons nous renseigner. Concernant l’envoi sécurisé des passeports, il est réservé aux personnes inscrites au registre des Français établis hors de France dans certaines zones.
M. Jean-Pierre Grand, rapporteur pour avis. – La commission des finances a adopté un amendement transférant 5 millions d’euros du programme 185 au programme 151 pour compenser le fait qu’Atout France percevrait 5 millions d’euros en gestion au cours de l’année 2016 au titre des recettes tirées des visas. Néanmoins, il faudrait que le gouvernement réévalue lui-même la dotation consacrée aux bourses.
M. Robert del Picchia. – Je désapprouve ce budget à cause de la baisse des crédits destinés aux bourses scolaires. Ayant assisté récemment à un conseil consulaire de bourses, j’ai constaté que la demande était nettement supérieure à ce qui était proposé, le consul ayant pour instruction de ne pas dépasser la somme allouée à son poste. Ainsi, on limite les enveloppes attribuées aux consulats et, constatant ensuite que toute la dotation n’a pas été consommée, on la réduit l’année suivante. Le résultat, c’est qu’on n’aura bientôt plus dans l’enseignement français à l’étranger que les enfants de familles françaises riches et ceux de familles pauvres, mais plus ceux des classes moyennes qui se trouvent exclus. En outre, notons-le, la dotation de l’Agence française pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) aussi été réduite de 15 millions d’euros pour 2016.
M. Yves Pozzo di Borgo. – Je souhaite attirer l’attention sur le cas d’étudiants souhaitant venir en France avec l’accord de Campus France et qui se voient refuser des visas alors même qu’ils disposent des ressources nécessaires pour suivre des études dans notre pays.
Mme Hélène Conway-Mouret. – L’augmentation du nombre de papiers d’identité délivrés illustre la grande mobilité des Français. Mais la question du retour en France de ces Français, que j’ai eu l’occasion de traiter dans un rapport remis cet été au Premier ministre, mérite aussi qu’on s’y intéresse. Je me réjouis, à cet égard, que les deux mesures-phares proposées – la mise à disposition d’une plateforme d’accès en ligne aux administrations françaises et d’un « guide du retour » - seront bientôt mises en œuvre.
S’agissant de la dématérialisation des procédures, il faut prendre garde à ce qu’elle n’entraîne pas une augmentation des tâches de saisie pour les agents consulaires, notamment à l’occasion de transferts d’informations entre services. Concernant les bourses, il ne s’agit pas d’une opposition entre les programmes 185 et 151 ; l’enjeu est de définir une priorité dans l’attribution d’une partie des recettes des visas. Personnellement, je soutiens l’amendement de la commission des finances.
La réforme des bourses scolaires ne visait pas à faire des économies. Depuis 2012, l’enveloppe destinée aux bourses a augmenté de 30 millions d’euros, ce qui représente un vrai effort. Si cette enveloppe baisse, c’est parce qu’elle n’a pas été consommée, les commissions locales des bourses n’ayant pas attribué tous les crédits qui leur avaient été alloués. Il faudrait les inciter à dépenser l’intégralité de leurs enveloppes.
M. Joël Guerriau. – Sur quels critères la réduction de notre réseau consulaire se fonde-t-elle? Il ne doit pas être aisé d’arbitrer dès lors qu’on souhaite garder une représentation universelle. La Grande-Bretagne a, quant à elle, fait le choix d’une représentation privilégiant les villes dynamiques sur le plan commercial. Par ailleurs, quels sont les modes de contrôle exercés sur nos représentations consulaires ? L’accueil laisse en effet parfois à désirer dans certains postes. Sans parler de l’affaire du consul honoraire en Turquie qui s’était mis à faire du commerce.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. – L’enseignement français à l’étranger est le fleuron de notre politique de rayonnement. Comment peut-on dire que les bourses ont été augmentées depuis 2012 et que les demandes sont insuffisantes pour consommer les crédits alloués ? Le président Nicolas Sarkozy avait tenté d’instituer la gratuité de l’enseignement du second degré à l’étranger avec comme objectif de permettre une plus grande équité entre les Français de France et ceux de l’étranger. Mais cela a été contesté, notamment dans cette commission puis supprimé ! Il est inadmissible que le budget consacré aux bourses scolaires diminue au prétexte qu’il y aurait moins de demandes alors que les agents consulaires ont justement reçu comme consignes de décourager les dépôts de demandes et d’orienter les familles concernées vers les systèmes locaux d’enseignement pour faire des économies.
J’ajouterai que du fait du taux de change, les bourses coûtent plus cher, qu’en outre, le besoin augmente du fait de l’augmentation du nombre d’établissements (illustrée par la récente ouverture du lycée Churchill à Londres) et que les familles des classes moyennes, parce qu’elles reçoivent des bourses d’un montant insuffisant, finissent par délaisser le système d’enseignement français, ce qui est une perte pour notre pays.
Mme Christiane Kammermann. – J’appuie totalement les propos de mes collègues Robert del Picchia et Joëlle Garriaud-Maylam, sur le fondement de mon expérience personnelle que je suis prête à partager avec vous.
M. Jean-Pierre Grand, rapporteur pour avis. – Cette question mérite d’être posée clairement au ministre en séance publique.
Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, rapporteur pour avis. – Sur les bourses, il faut souligner qu’un objectif est atteint, celui d’un plus grand nombre d’allocataires.
Néanmoins, on ne peut nier les difficultés évoquées. Nous sommes prêts à relayer vos inquiétudes lors du débat en séance publique. En ce qui concerne les critères d’évolution du réseau consulaire, selon les informations dont nous disposons, les pays non prioritaires sont ceux dans lesquels la population française n’augmente pas et qui ne présentent pas de problèmes particuliers en termes de sécurité. S’agissant de la dématérialisation, les réformes menées visent précisément à alléger la tâche des agents consulaires en transférant la charge de la saisie d’informations aux demandeurs. Sur l’accueil dans les consulats, il faut souligner le déploiement en cours du référentiel Marianne, qui est une sorte de charte visant à garantir la qualité.
M. Jacques Legendre. – La question qui se pose au sujet des bourses est justement l’occasion de demander au ministre une solution impliquant le ministère de l’éducation nationale.
À l’issue de ce débat, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l’Etat ».
Loi de finances pour 2016 - Audition du Général Pierre de Villiers, chef d’état-major des Armées
M. Jean-Pierre Raffarin, président. – Mon Général, bienvenue. C’est un plaisir de vous retrouver, à l’occasion de notre examen du projet de budget 2016 de la défense.
Le contexte des terribles attentats de vendredi dernier et les annonces du Président de la République devant le Congrès, lundi, nous imposeront naturellement de sortir un peu de ce cadre.
Je vous propose de faire d’abord le point sur la remontée en puissance depuis vendredi à la fois de l’armée sur le territoire et du rythme accéléré donné à l’opération Chammal et en particulier de nos frappes en Syrie.
Un renforcement des moyens de la défense se profile -et nous nous en félicitons-.
Le Président de la République a annoncé lundi qu’il n’y aurait aucune réduction d'effectifs de la défense d’ici à 2019, au bénéfice des unités opérationnelles, de la cyberdéfense et du renseignement ; par ailleurs, il a mis l’accent sur les réservistes. Sur la nouvelle planification des effectifs et l’effort budgétaire supplémentaire ainsi requis, avez-vous, Mon Général, des précisions ?
La France, hier, lors de la réunion des ministres de la défense de l'Union européenne, a demandé la mise en œuvre de la clause de défense mutuelle (article 42 point 7 du traité). Quelles conséquences concrètes attendez-vous ?
Je n’oublie pas les questions budgétaires, ce n’est pas tant la prévision pour l’année prochaine qui nous préoccupe – le PLF – que la fin de l’exercice en cours : la conversion en crédits budgétaires des « REX », la couverture des surcoûts des opérations