1899 - aient établi des discriminations entre les autochtones et les Français, dans un sens favorable à ces derniers. On comprend aussi que, pour laisser à l'administration plus de souplesse, ils aient en fait prévu une tres grande variété d'hypotheses. Il y avait alors des concessions accordées à titre gratuit (souvent en récompense de services rendus) et d'autres accordées à titre onéreux, qui ressem-blaient à des ventes (bien que le prix stipulé en fut généralement tres bas) (14). Il Y avait également des concessions qui portaient sur
(14) Ce sont justement ces concessions gratuites qui, d'après l'article 3 de l'arrCté du 10 février 1899, étaient réservées aux seuls citoyens français. Elles constituaient même pour eux un véritable droit, mais elles ne pouvaient dépasser cent hectares.
de tres grandes étendues, pouvant aller jusqu'à quatre-vingts ou cent mille hectares, et d'autres qui ne concernaient que des parcelles plus réduites, inférieures à quelques dizaines d'hectares. Il y avait enfin des concessions définitives, qui conféraient immédiatement à leur attritutaire un droit de propriété pur et simple, sans aucune condition de mise en valeur, et des concessions provisoires, seules soumises à une confirmation ultérieure.
On voit tout de suite les cinconvénients que présentait ce systeme.
Des concessions trop vastes pouvaient être accordées à des colons (et parfois à des sociétés) qui n'avaient ni le désir ni les moyens de les exploiter correctement, et elles restaient souvent en friche. Les demandeurs, pourtant, n'hésitaient pas à solliciter l'attribution de grandes superficies dans la mesure ou, cette attribution étant gratuite (ou en tout cas tres peu couteuse), ils ne couraient aucun risque et ou, leur droit de propriété étant tout de suite définitif, ils n'avaient même pas à prendre l'engagement d'une mise en cul-ture. En vérité, ce n'est pas seulement la reglementation ainsi établie qui était critiquable, mais aussi l'usage qui en était fait par l'administration. L'expérience a montré que de nombreux abus avaient été commis et que l'institution n'avait pas toujours été utilisée, loin de là, en vue de favoriser la mise en valeur du pays.
Ce sont précisément ces raisons qui ont incité le législateur à apporter, dans le décret du 28 septembre 1926 (lui-même précisé par divers arrêtés d'application et notamment par un arrêté du 12 aout 1927), d'importantes réformes au système existant. L'idée inspiratrice de ce décret se trouve exprimée dans son article 60, qui affirme: «Les terres domaniales disponibles de Madagascar
...
ne peuvent être accordées qu'aux personnes justifiant de moyens suffisants pour leur mise en valeur rationnelle». Sur plusieurs points, la reglementation nouvelle marquait donc un net progres par rap-port à celle de 1896. Les discriminations étaient réduites entre Français et autochtones; le principe des concessions gratuites était, certes, maintenu, mais déclaré exceptionnel et limité dans sa portée (15); surtout il n'était plus possible d'accorder immédiate-ment des concessions définitives: l'obligation de mise en valeur était généralisée et elle constituait, dans tous les cas, une condition résolutoire du droit de propriété. On pensait que cette obligation serait de nature à limiter les prétentions des demandeurs quant à la superficie qu'ils désiraient se voir attribuer en concession.
Tel aurait bien pu être, d'ailleurs, le résultat effectivement obtenu si ceux qui étaient chargés de mettre en œuvre la réforme s'en étaient
(15) Ces concessions gratuites pouvaient désormais être accordées aussi bien aux Français qu'aux autochtones, et leur superficie maximum variait entre dix et cent hectares.
Annales Malgaches.
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Droit. 560 X. BLANC-JOUVAN
tenus à une stricte application des textes nouveaux. Mais, en pra-tique, l'administration a souvent continué à attribuer des étendues beaucoup trop vastes, hors de proportion avec les moyens réels des concessionnaires, et elle s'est montrée beaucoup trop libérale dans l'appréciation de la mise en valeur. La conséquence en est que l'institution, maintes fois détournée de ses fins véritables, n'a pas toujours apporté la contribution qu'on pouvait en attendre à une bonne exploitation de la terre malgache et qu'elle semble avoir plus souvent conduit à l'accaparement du sol par quelques grands propriétaires qu'à une mise en culture réelle. Les statistiques éta-blies par le service des Domaines révelent en fait que pres de la moitié des parcelles ainsi concédées par l'Etat sont restées prati-quement en friche.
Ceci explique qu'on ait proposé, à l'époque récente, de mettre fin au systeme des concessions en pleine propriété et de le remplacer par un simple systeme de location de terres: mais ce projet n'a pas pu prévaloir contre la tendance générale qui tend à développer à Madagascar le régime de la propriété privée. L'institution a donc été maintenue dans la loi du 15 février 1960 (16). S'il est vrai cepen-dant qu'aucun bouleversement véritable n'a été apporté au droit antérieur, il n'en reste pas moins que des modifications importantes se sont fait jour, qui donnent maintenant à la reglementation légale une physionomie nouvelle. Plus exactement, il faut dire que les traits nouveaux déjà apparus en 1926 se sont aujourd'hui nettement précisés et que les concessions, loin de servir désormais à la colonisation du pays, doivent uniquement contribuer à sa mise en valeur.
L'étude des conditions dans lesquelles ces concessions peuvent être attribuées fait d'abord apparaître tres clairement le souci du législateur de favoriser la petite propriété fonciere. Il est ainsi admis que des parcelles peuvent être accordées gratuitement, dans la limite de cinq hectares, aux nationaux malgaches qui ne sont pas encore propriétaires de terrains à usage agricole et qui entrent dans certaines catégories déterminées, comme par exemple celle des anciens combattants, des jeunes ménages ou des personnes non assujetties à l'impôt sur le revenu (art. 52) (17). Quant aux attribu-tions faites à titre onéreux, elles ne peuvent en principe dépasser cinquante hectares, sauf si elles entrent dans le cadre d'un plan général d'équipement et de production (art. 51). Gratuites ou oné-reuses, en tout cas, toutes les concessions se trouvent soumises à la
(16) Il est vrai que cette loi admet, comme les textes antérieurs, la possibilité de concessions accordées en jouissance, soit par des baux d'un maximum de 18 ans, soit par des baux emphythéotiques d'un maximum de 50 ans (art. 45).
(17) Les terres ainsi attribuées sont d'ailleurs frappées d'inaliénabilité pendant une période de dix ans.
condition expresse de la mise en valeur. Lorsque cette condition se trouve réalisée dans les délais impartis, le titre provisoire initia-lement délivré peut être transformé en un titre définitif; dans le cas contraire, l'administration est en droit de prononcer la réduc-tion de la superficie concédée ou même la déchéance de l'attribu-taire et le lot ainsi retiré fait retour au domaine de l'Etat, libre de toute charge et de tout droit a indemnisation.
En fait, on sait que les principaux inconvénients du régime anté-rieur des concessions résidaient dans la procédure effectivement utilisée par l'administration. C'est donc sur ce point surtout qu'a porté l'effort du législateur moderne. Celui-ci a voulu rendre plus efficace le contrôle de l'Etat, soit a priori, au moment de la déli-vrance du titre provisoire (appréciation de l'opportunité de la concession et de son étendue), soit a posteriori, au moment de l'attribution du titre définitif (constatation de la mise en valeur).
Alors qu'en 1926, la reconnaissance du terrain était faite par un
fonctionnaire unique
((tout agent de la Direction des Domaines
ou du service de l'agriculture, suivant les possibilités administra-tives», précisait l'article 24 de l'arrêté du 12 aout 1928), la loi exige aujourd'hui qu'elle soit faite par une commission désignée par le préfet dans chaque sous-préfecture: ainsi pense-t-on réduire les risques d'erreur ou de partialité. C'est d'ailleurs la même commis-sion qui est chargée de constater ensuite la mise en valeur et qui, a ce titre, remplace la commission réduite instituée a cette fin en 1926. Des précautions nombreuses ont en outre été prises pour que la procédure soit réellement publique et contradictoire et pour qu'elle s'entoure de toutes les garanties nécessaires, y compris celle d'un recours a l'autorité judiciaire (art. 48 et 48 bis). Toutes ces mesures permettent donc d'esperer que, dans l'avenir, les abus seront de plus en plus rares et que les concessions seront attribuées d'une façon a la fois plus rationnelle et plus équitable, correspon-dant a une meilleure estimation des besoins et des possibilités des demandeurs.Les concessions peuvent d'ailleurs porter sur n'importe quel terrain faisant partie du domaine privé de l'Etat. Mais on a vu apparaÎtre, à l'époque récente, une forme nouvelle de concession, réservée aux terrains qui se trouvent situés dans les zones ou sont entrepris de grands travaux d'aménagement et de défrichement:
on parlait jadis de périmetres de mise en valeur et aujourd'hui d'aires de mise en valeur rurale (18). Il arrive souvent que ces grands travaux permettent de récupérer certaines terres et de les rendre propres à la culture. Or, ces terres se trouvent soustraites par le législateur au droit commun de la loi du 15 février 1960 et soumises
(18) Cf. infra, no. 16 et 17.
62 X. BLANC-JOUVAN
il. un régime spécial. On a beaucoup hésité sur le point de savoir s'il fallait remettre aux particuliers la simple jouissance de ces terres ou de leur pleine propriété, mais c'est finalement cette dernière solution qui l'a emporté. La loi du 17 février 1959 avait institué un système de location-vente, que l'ordonnance du 19 sep-tembre 1962 a remplacé par un système nouveau. Les terres rendues disponibles, soit parce qu'elles n'étaient pas encore appropriées,
soit parce qu'elles ont fait l'objet d'une procédure de
« restructura-tion», soit parce qu'elles ont été purement et simplement reprises par l'Etat doivent faire l'objet d'une attribution il. certaines caté-gories d'exploitants agricoles définis par l'article 38 de l'ordonnance.Ces attributions sont généralement faites, soit par voie d'échange, soit par voie de vente. Le contrat initialement signé ne confère au particulier bénéficiaire qu'un titre provisoire de propriété, assorti de certaines conditions relatives il. la mise en valeur du fonds;
si ces conditions sont correctement remplies, le titre provisoire peut ensuite être transformé, à la fin de la période de stage, en un titre définitif.
Encore ce caractère définitif ne doit-il pas faire illusion. Alors que l'on peut vraiment parler d'une propriété irrévocable dans l'hypothèse de concessions accordées suivant le régime de droit commun (sous réserve d'une sorte d'expropriation pour cause d'utilité publique qui peut encore intervenir pendant une période de trente ans: article 61 bis de la loi du 15 février 1960), les choses se passent quelque peu différemment lorsque les terres attribuées sont incluses dans une aire de mise en valeur rurale. Plus généra-lement, il faut dire que le droit de propriété conféré dans ce dernier cas n'est pas aussi absolu que le droit accordé aux concessionnaires ordinaires ou aux anciens occupants de fait: des obligations subsis-tent ici, notamment en ce qui concerne la mise en valeur, auxquelles le nouveau propriétaire devra nécessairement se conformer s'il ne veut pas être frappé de déchéance. Ces restrictions au droit de propriété s'expliquent par le caractère particulier de l'institution des aires de mise en valeur rurale, qui a pour objet de faire peser sur les propriétaires un certain nombre de devoirs et de charges bien précis; et la création de cette institution elle-même fait partie de tout un ensemble de mesures récemment édictées par le législa-teur malgache. L'idée est, en fait, que l'actuelle règlementation foncière ne pourrait pas atteindre son but, à savoir la bonne exploi-tation du sol de Madagascar, si elle se contentait de régir, même sur la base de la mise en valeur, les modes d'accession à la propriété;
encore faut-il que l'Etat puisse contrôler l'usage que font les proprié-taires de leur droit afin d'empêcher que de trop nombreuses terres restent, en pratique, à l'abandon. Dans la mesure ou la mise en valeur doit maintenant constituer le véritable fondement du droit
de proprieté, il faut bien admettre que son rôle ne doit pas se limiter à la seule phase initiale, celle de l'attribution du droit de proprieté, mais qu'il doit encore s'étendre à la phase ultérieure de l'exercice du droit de propriété. Aussi bien peut-on dire que ce sont les res-trictions apportées à cet exercice qui constituent aujourd'hui la partie la plus audacieuse et la plus révolutionnaire de la nouvelle législation malgache.
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Il. - Les limitations apportees à l'exercice du droit de propriete foncière
15. Si la nécessité d'apporter certaines limitations à l'exercice du droit de propriété foncière est apparue à l'époque moderne dans la plupart des pays du monde, il faut bien reconnaÎtre qu'elle s'est fait sentir avec une force toute particulière dans les pays en voie de développement, ou l'augmentation de la production agricole exige au premier chef une culture plus intensive et une meilleure utili-sation des terres disponibles. C'est là encore l'idée de mise en valeur qui doit servir de guide au législateur et de base à l'organisation de la proprieté foncière. Cette propriété n'apparaÎt plus seulement, de nos jours, comme un droit, mais aussi comme une fonction sociale; elle ne confère plus seulement des prérogatives, mais aussi des obligations et son utilisation doit toujours être subordonnée aux nécessités de l'intérêt général. Le propriétaire d'un fonds ne doit plus se considérer comme un maÎtre tout puissant, libre d'user ou de ne pas user de son bien; il doit, au contraire, admettre que ce bien ne lui a eté confié qu'à certaines fins et que, pour continuer à le mériter sans l'exposer à de graves sanctions, il doit l'exploiter correctement.
Les restrictions ainsi apportées aux droits du proprietaire appa-raissent donc comme le complément indispensable de toutes les règles concernant l'accession à la proprieté foncière et qui mettent déjà l'accent sur l'impératif de bonne exploitation. Ces règles sont, bien sur, nécessaires, mais non suffisantes. L'exigence de la mise en valeur ne peut en effet jouer aucun rôle dans l'attribution des parcelles déjà appropriées en vertu d'un titre et elle n'intervient que de façon assez modeste lors de la reconnaissance des droits ancestraux; même pour les terrains détachés du domaine privé national et acquis par des particuliers, elle n'est imposée qu'à l'origine, au moment de l'attribution du titre, mais non de façon permanente et continue. Or ceci se révèle particulièrement fâcheux dans un pays comme Madagascar ou l'on tend trop souvent à ne
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considérer que les résultats immédiats de l'exploitation et non ses effets plus lointains. Il arrive trop fréquemment que le paysan malgache cultive jusqu'à épuisement des terres qu'il laisse ensuite retomber en friche pour aller s'installer ailleurs; il arrive aussi qu'il recoure au feu de forêt et au feu de brousse pour pouvoir faire quel-ques récoltes sur un sol qui sera, plus tard, définitivement dégradé et rendu stérile. Il importe donc que l'administration veille soigneu-sement à ce que la mise en valeur soit durable et ne soit pas aban-donnée au bout de quelques années pour une raison futile. D'une façon plus générale, il convient que l'Etat procede à un contrôle suivi de la maniere dont tous les propriétaires, anciens ou nouveaux, tirent parti de leurs terres. Aussi s'agit-il, pour le législateur mal-gache, de prévoir des mesures impératives et d'apporter au droit de propriété des limitations sérieuses qui soient également valables pour les terres soumises au statut traditionnel et pour celles qui sont régies par le droit moderne.
Les limitations admises au cours de ces dernieres années sont d'ailleurs assez diverses. Elles tiennent parfois, comme nous l'avons déjà vu, au fait que, dans un cadre territorial donné, l'Etat a décidé d'entreprendre certains travaux d'intérêt collectif afin de hâter ou d'orienter lui-même le développement économique de la région.
Cela implique donc, pour tous les propriétaires disposant de par-celles à l'intérieur de la zone ainsi définie, l'obligation de se plier à une sorte de discipline commune, et c'est l'idée qui se trouve à la base de l'institution récente des aires de mise en valeur rurale.
Mais le législateur a aussi pris des dispositions d'ordre plus général afin d'obliger tous les propriétaires, ou qu'ils se trouvent, à exploiter convenablement leurs terres et il a prévu des sanctions graves contre ceux qui se rendraient coupables de négligence ou d'abandon.
Ce sont là les deux aspects de la reglementation légale auxquels nous devons successivement nous attacher.
A. -
L'institution des aires de mise en valeur rurale 16. L'idée d'organiser certaines régions en zones de mise en valeur pour y poursuivre des expériences de culture ou y entreprendre de grands travaux n'est pas, certes, une idée propre à Madagascar et on la rencontre dans bien d'autres pays ou ont été créées en ce sens des institutions aux noms divers. A Madagascar même, ce n'est pas une idée nouvelle et il y a déjà plus de trente ans qu'elle a inspiré le législateur. On a compris tres tôt, en effet, que la mise en exploitation de certains secteurs nécessitait l'exécution de tra-vaux de drainage, d'irrigation ou de défrichement qui requéraient le concours de tous les propriétaires installés dans la région: celaimpliquait donc une intervention active de l'administration pour élaborer une politique commune et pour coordonner rationnelle-ment les efforts. Il y a longtemps que des mesures ont été prises en ce sens dans la région du lac Alaotra, dans la vallée du Sambirano, dans les plaines de la Mahavavy et dans celle de Marovoay. Le légis-lateur, pour sa part, est intervenu des le décret du 23 septembre 1926 avec l'idée que ces travaux d'aménagement et de mise en valeur devaient être réalisés par la voie de la colonisation, et c'est pour-quoi il a institué des périmetres de colonisation (art. 53 et s.).
Il s'agissait de zones qui se trouvaient délimitées par arrêté du Gouverneur général et qui devaient être immatriculées au nom de l'Etat avant d'être ensuite distribuées en concessions. Des obliga-tions spéciales concernant leur exploitation étaient alors imposées aux concessionnaires et consignées dans le cahier des charges qui accompagnait la délivrance du titre provisoire de propriété: elles constituaient donc des conditions résolutoires de la concession.
Quant aux autochtones qui possédaient des terres à l'intérieur des périmetres ainsi définis, ils pouvaient être contraints de les aban-donner et d'aller s'établir sur de nouvelles parcelles qu'on leur attri-buait en échange: c'est ce que l'on appelait le groupement ou le remembrement des terres. Ainsi pensait-on arriver à une mise en culture rationnelle et à la création de domaines bien outillés, dotés de moyens matériels importants. En pratique, cependant, il n'a pas été constitué entre 1926 et 1956 plus d'une centaine de péri-metres de colonisation, intéressant environ quarante mille hectares, ce qui est un chiffre relativement peu élevé.
Alors même que le texte de 1926 était encore applicable, un nouveau décret est intervenu, le 30 juin 1955, dans un domaine
quelque peu différent, mais voisin. Le but visé était toujours
« de veiller à l'utilisation rationnelle par les exploitants des moyens de production obtenus par les investissements en matiere rurale et de faire participer les populations à la gestion de ces moyens». Il fallait, cette fois, qu'un arrêté du Chef du Territoire vienne d'abordAlors même que le texte de 1926 était encore applicable, un nouveau décret est intervenu, le 30 juin 1955, dans un domaine