Group II Inputs NAME
MODELA(K) Purpose:
Política de mudança e desenvolvimento no ensino
superior 1995
Declaração Mundial sobre Educação Superior no Século
XXI: Visão e Ação 1998
Declaração da Conferência Regional de Educação
Superior na América Latina e no Caribe 2008
Banco Mundial
Ensino superior: lições derivadas da experiência 1994 Ensino superior nos países em desenvolvimento: riscos
e promessas 2000
Ensino superior no Brasil: desafios e alternativas 2002 Construir sociedades do conhecimento: novos desafios
para o ensino terciário 2003
Conhecimento e inovação para a competitividade 2008
Estes são os documentos centrais que tratam da noção de “educação terciária”, acompanhado de, entre outros aspectos, processos de avaliação e controle da qualidade. Expressam, assim, os fundamentos teóricos de projeto de educação e das funções que esta deve exercer no processo de afirmação da sociabilidade burguesa e da localização que a educação deve ocupar dentro dos modelos políticos e econômicos defendidos pelos organismos internacionais, corporações e governos alinhados com essas orientações.
2.2.1 A Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO) e as diretrizes para a educação superior
Desde a sua criação, em 1945, pautando-se em um discurso mais humanista e prospectivo, a UNESCO (2002) tem defendido a paz fundamentada na solidariedade intelectual e moral da humanidade e a colaboração entre as nações através da educação, da ciência e da cultura10. Por ser a agência da Organização das Nações Unidas (ONU) especializada em educação, suas recomendações influenciam de forma significativa as políticas educacionais dos Estados-membros.
Conforme aponta Leher (2001), várias motivações contribuíram para a criação da UNESCO, entre elas: o empenho da Conferência de Ministros Aliados da Educação (CAME) – fundamentalmente formada pelos Aliados da Segunda Guerra Mundial – para a reconstrução dos seus sistemas de ensino; a guerra fria; e o
10 A Organização é formada por uma rede de escritórios, entre eles o Escritório Regional de
Educação da UNESCO para a América Latina e o Caribe (OREALC), com sede em Santiago do Chile. Possui ainda institutos para níveis educacionais, como o Instituto Internacional da UNESCO para a Educação Superior na América Latina e Caribe (IESALC), com sede em Caracas, Venezuela.
empenho dos Estados Unidos da América (EUA) em favor da segurança e do estilo de vida estadunidense11. Em 1954, a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) ingressou na entidade e, nos anos 1960, a Organização se aproximou mais dos países economicamente periféricos. Nesse período, foi adotada a “Convenção relativa à Luta contra a Discriminação no campo do Ensino” (UNESCO, 2003), em que os Estados Partes se comprometiam a “[...] tornar obrigatório e gratuito o ensino primário; generalizar e tornar acessível a todos o ensino secundário sob suas diversas formas; tornar igualmente acessível a todos o ensino superior em função das capacidades individuais” (Art. IV, a, grifo nosso). Nesse contexto, o bloco socialista e os países de capitalismo dependente puderam atuar na instituição, modificando as relações de forças internas. Estes países periféricos, em certa medida, passaram a induzir as ações da Organização para fomentar sistemas de ensino capazes de promover autonomia técnico-científica e cultural.
Paralelamente, os EUA atuavam de forma bilateral, como, por exemplo, através da Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID). Depois, durante o governo do presidente Ronald Reagan, de postura conservadora de direita, recrudesceu a linha anti-UNESCO nos EUA. Resultado disso foi a saída do país como Estado Parte, em 1984. No ano seguinte, retiraram- se Reino Unido e Singapura12. Para Leher (2001, p. 52), essa atitude estadunidense significou “[...] o abandono da ideologia do desenvolvimento em favor da ideologia da globalização.”. Além disso, favoreceu a ascensão do Banco Mundial na “condição de ministério mundial da educação dos países periféricos.” (LEHER, 2001, p. 53).
No ano de 1990, foi adotada a “Declaração Mundial sobre Educação para Todos: satisfação das necessidades básicas de aprendizagem”. Como indica o próprio subtítulo, o foco era a educação básica, constituindo-se na prioridade de atuação da UNESCO. De um modo geral, a Organização compreende a educação como a promotora do progresso socioeconômico pessoal, devendo, desse modo, a educação básica ser ofertada a todos e serem adotadas práticas gerenciais frente ao contexto concorrencial. A Declaração reconhece também que um ambiente
11 Embora os EUA tenham se constituído como o principal financiador da Organização, mantendo
uma superioridade política, isso não impediu avanços internos que relativizassem a sua hegemonia. A título de ilustração, a sede da UNESCO, diferentemente da ONU, não se instalou nos EUA – mas sim em Paris –, bem como foi garantido igualdade de voto aos Estados-membros.
intelectual e científico na educação básica dependeria da melhoria da educação superior e do desenvolvimento da pesquisa.
Em continuidade a esse encadeamento, considerando a decisão tomada na 27ª sessão da Conferência Geral, realizada em 1993, que previa a elaboração de uma política para Organização que contemplasse a educação superior, a UNESCO publicou, em 1995, o documento “Política de mudança e desenvolvimento do ensino superior” (UNESCO, 1999), uma síntese das tendências diagnosticadas e das respostas que poderiam ser adotadas. Foram identificadas três grandes tendências: expansão quantitativa; diversificação de estruturas institucionais e formas de estudos; e dificuldades na consecução de recursos e fundos públicos13. Sendo assim, partindo do pressuposto de que “[...] o ensino superior está num estado de crise em praticamente todos os países do mundo”, pois “[...] a capacidade de suporte público está declinando” (UNESCO, 1999, p. 7), o documento reconhece que “o apoio público para o ensino superior permanece essencial [...]” (UNESCO, 1999, p. 14), porém instituições de educação superior (IES), estudantes, pais etc. deveriam buscar fontes alternativas de recursos para viabilizar a requerida expansão e diversificação. Anuncia-se, desse modo, o ocaso do financiamento público para incentivar a procura de fundos alternativos, invocando o fortalecimento de alianças com organizações não-governamentais, comunidades locais, famílias etc. Essa distribuição das responsabilidades de custeio da educação superior é sinalizada mediante introdução de mensalidades em IES públicas e da promoção de ações que gerem receita, como contratos de pesquisa, prestação de serviços e oferta de cursos de curta duração. O documento reforça também a necessidade de se construir uma base mais ampla de fundos, mobilizando todos para a obtenção de investimentos. Ademais, aponta como uma das necessidades o “engajamento [...] para a obtenção de fundos, baseada na participação de todos os que, direta ou indiretamente, obtêm benefícios do ensino superior, inclusive setor econômico, comunidades locais, pais, estudantes e a comunidade internacional” (UNESCO, 1999, p. 86), bem como maior esforço das IES para aumentar eficiência, esta podendo ser interpretada como elevação do número de estudantes e dos resultados, sem correspondente aumento de custos.
13 Sobre a questão do financiamento, ressalte-se que a Declaração Mundial sobre Educação para
Todos, em seu Artigo 9º, já antecipava que era necessário mobilizar novos recursos financeiros e humanos, recorrendo-se ao setor privado e ao voluntariado.
Considerando a expansão, a diversificação e a escassez de recursos públicos, a UNESCO (1999) indicou que as respostas do ensino superior deveriam ser guiadas por três diretrizes: relevância, internacionalização e qualidade. Quanto à relevância, são apontados: relações com a sociedade por meio de “serviços acadêmicos” (UNESCO, 1999, p. 51); relações com o mundo do trabalho mediante “parcerias contínuas e interativas com o setor produtivo [...]” (UNESCO, 1999, p. 53); renovação no processo de ensino e aprendizagem, sob o princípio da flexibilização; fortalecimento da pesquisa, adaptando-se “[...] a novos enfoques para obter financiamentos [...]” (UNESCO, 1999, p. 64); responsabilidade em face de outros níveis de ensino – estimulando “[...] os jovens [...] a estudar ciências naturais, tecnologia e engenharia.” (UNESCO, 1999, p. 67). No que tange à internacionalização da educação superior, o documento discute a necessidade de acesso ao conhecimento numa economia globalizada, princípios e formas de cooperação internacional e a formação de redes para se conseguir excelência acadêmica. Diante da internacionalização como resposta, no contexto de mercantilização do “ensino terciário”, os países periféricos, na sociedade capitalista global, tornam-se vulneráveis à penetração de serviços educacionais, na medida em que possuem escassa participação como produtores de conhecimento. A educação superior, na prática, se afasta da ideia de bem público e se aproxima muito mais de uma perspectiva mercantil, podendo ser vendida e/ou comprada no comércio de serviços.
Em relação à qualidade, o documento afirma que “a qualidade no ensino superior é um conceito multidimensional, que depende em grande parte do contexto de um determinado sistema, missão institucional ou condições e padrões dentro de uma dada disciplina.” (UNESCO, 1999, p. 67). Com essa diversificação da qualidade a depender do contexto institucional, o documento trata das obrigações de docentes e estudantes e das condições de infraestrutura. A relevância, a internacionalização e a qualidade enquanto diretrizes, segundo a UNESCO, devem ser acompanhadas pela necessidade de se avaliar a qualidade e prestar contas à sociedade, que se tornam centrais para a política de mudança e desenvolvimento na educação superior. O documento, ao menos a nível do discurso, pautou a ideia de avaliação num tom mais progressista, afirmando que:
[...] a avaliação de qualidade, especialmente de instituições públicas de ensino superior, não deve ser sinônimo de regulamentação externa, ou
utilizada como modo de restringir fundos públicos. Ela deve funcionar como mecanismo que permita ao ensino superior assegurar seu próprio melhoramento. (UNESCO, 1999, p. 57).
Desse modo, o principal objetivo da avaliação seria o de melhorar a instituição, assim como todo o sistema. E acrescenta:
O processo de avaliação em geral e a avaliação da qualidade devem começar com os professores e pesquisadores e ativamente envolvê-los, tendo em vista seus papéis centrais nas diversas atividades das instituições de ensino superior. A participação de outros, inclusive de estudantes, nos assuntos relacionados à avaliação do ensino, deve ser organizada dando-se reconhecimento apropriado ao papel dos depositários na avaliação. (UNESCO, 1999, p. 69)
Após a divulgação de “Política de mudança e desenvolvimento do ensino superior”, consultas regionais foram realizadas no decorrer dos três anos seguintes. Em outubro de 1998, com a presença de representantes de Governos, do setor privado, de associações de professores e de estudantes, reitores, pesquisadores em educação, representantes de associações de universidades, ocorreu a Conferência Mundial sobre Educação Superior. Desse evento, resultou a aprovação de dois documentos básicos: “Declaração Mundial sobre Educação Superior no Século XXI: Visão e Ação” (UNESCO, 1999a) e “Marco referencial de ação prioritária para a mudança e o desenvolvimento da educação superior” (UNESCO, 1999b). No Preâmbulo da Declaração Mundial sobre Educação Superior no Século XXI, a educação superior é definida como
todo tipo de estudos, treinamento ou formação para pesquisa em nível pós- secundário, oferecido por universidades ou outros estabelecimentos educacionais aprovados como instituições de educação superior pelas autoridades competentes do Estado. (UNESCO, 2003a, p. 19)
Percebe-se a diversificação institucional do “nível pós-secundário” mediante a convivência de instituições universitárias e não-universitárias. Ademais, há uma separação entre o treinamento (atividade de ensino) e a formação para a pesquisa. Destaca-se, ainda, a ideia de diversificar, por meio de instituições privadas, a fim de viabilizar a massificação da demanda e dar acesso a distintos modos de ensino (cursos breves, estudo de meio período, horários flexíveis, cursos em módulos, ensino a distância etc.), baseados na facilidade de acesso e conclusão. O documento expõe que as IES devem aproveitar o potencial das novas tecnologias de informação e comunicação, criando, entre outros aspectos, novos ambientes de aprendizagem, que abarcam desde os serviços de educação a distância até as
instituições e sistemas de educação superior totalmente virtuais. A Declaração sustenta o financiamento da educação superior por meio de parcerias e alianças com estudantes, mundo do trabalho, grupos da comunidade, organizações não- governamentais etc. Para Calderón, Pedro e Vergas (2011), a Conferência Mundial sobre Educação Superior de 1998 defendeu a presença e a responsabilidade do Estado pelo ensino superior, opondo-se à mercantilização, ainda que reconheça a necessidade de se incluírem recursos privados. Por outro lado, Leher (2001) afirma que, na primeira versão do Relatório da Conferência Mundial sobre Educação Superior de 1998, havia um posicionamento a favor do financiamento público das universidades públicas. Na versão final, entretanto, em função sobretudo da atuação de representantes do Banco Mundial, estabeleceu-se a diversificação do financiamento, representando uma perda da autonomia da Assembleia Geral da UNESCO. Abriu-se caminho, então, para as fontes alternativas de recursos, oriundas dos estudantes, das empresas e do mercado e a diversificação institucional e o apoio às instituições privadas.
No Artigo 2º, a Declaração Mundial sobre Educação Superior (UNESCO, 2003a) afirma que devem ser garantidas a liberdade acadêmica e a autonomia, mas tendo as IES que observar responsabilidade com a sociedade, prestando contas. Assim, ao tratar da avaliação, no Artigo 11, mantém-se a ideia contida no documento anterior (UNESCO, 1999), em que a qualidade é um conceito multidimensional que deve envolver todas as suas funções e atividades (ensino, pesquisa, extensão, pessoal, estudantes, infraestrutura, dimensão internacional etc.). Desse modo:
Uma auto-avaliação interna transparente e uma revisão externa com especialistas independentes, se possível com reconhecimento internacional, são vitais para assegurar a qualidade. Devem ser criadas instâncias nacionais independentes e definidas normas comparativas de qualidade, reconhecidas no plano internacional. Visando a levar em conta a diversidade e evitar a uniformidade, deve-se dar a devida atenção aos contextos institucionais, nacionais e regionais específicos. Os protagonistas devem ser parte integrante do processo de avaliação institucional. (UNESCO, 2003a, p. 29)
A Declaração insere, como formas de garantir a qualidade, a coexistência da avaliação interna e externa, esta realizada por órgãos nacionais e especialistas independentes, e que possibilitem, ao mesmo tempo, o respeito à diversidade e a comparação com indicadores internacionais. Essa ideia foi consubstanciada no Marco Referencial de Ação Prioritária (UNESCO, 2003b), em que se aponta a premência de se garantir a alta qualidade compatível com os padrões internacionais,
tendo as IES obrigação de prestar contas e de fazer avaliações, tanto internas quanto externas, respeitando a autonomia e a liberdade acadêmica, e institucionalizar mecanismos transparentes para esse fim. A gestão universitária deveria estar fundamentada, portanto, no princípio da autonomia (especialmente financeira), baseada no mérito, e da prestação de contas transparente dos resultados (baseada na avaliação e regulação) e que a qualidade estaria dependente de uma avaliação e de uma regulação de natureza sistemática.
De um modo geral, a Conferência Mundial sobre Educação Superior de 1998, por ser mediada pela UNESCO, organismo pautado em programas das áreas de educação, ciências naturais, ciências sociais/humanas, cultura e comunicação/informação numa perspectiva mais democrática, conforma os interesses contraditórios de grupos que defendem a educação como bem público e dos grupos privatistas. Para Castanho (2000, p. 166),
trata-se de um documento de compromisso entre os modelos contemporâneos, incorporando parcialmente o modelo emergente, ou seja, o neoliberal-globalista-plurimodal, também parcialmente o modelo estabelecido e em crise de hegemonia, o democrático-nacional-participativo, tendo mesmo, em certas passagens, um tom que o aproxima do referencial crítico-cultural-popular. Este último, por definição, é a voz da resistência à exclusão, da promoção da inclusão, é o discurso do não, um grito que sobe dos subterrâneos da liberdade. O modelo estabelecido e em crise de hegemonia é o discurso do talvez, que esconde o sim ao proclamar o não. E o modelo emergente, o neoliberal, é o discurso do sim sem disfarces, da promoção ativa da exclusão em nome da eficiência capitalista.
Para Bernheim e Chauí (2008), os impactos da Conferência Mundial sobre Educação Superior de 1998 foram positivos, de modo que “[...] o paradigma da UNESCO e sua agenda superaram e substituíram na América Latina e no Caribe a hegemonia do paradigma teórico do Banco Mundial e seus seguidores” (BERNHEIM; CHAUÍ, 2008, p. 39). Houve também o aumento no número das IES e diversificação das suas modalidades, o uso das novas tecnologias de informação e comunicação, a internacionalização, a cooperação entre a educação superior e o setor produtivo, e o desenvolvimento de sistemas nacionais de avaliação e acreditação (BERNHEIM; CHAUÍ, 2008).
Dez anos depois à primeira Conferência, ocorreram as conferências regionais que antecederam a Conferência Mundial sobre Educação Superior de 2009. O documento final da Conferência Regional da Educação Superior na América Latina e no Caribe, realizada na cidade de Cartagena das Índias, Colômbia, enfatiza a
educação superior como “[...] um bem público social, um direito humano e universal e um dever do Estado.” (UNESCO, 2009a, p. 235). Assim, a declaração da Conferência Regional de 2008, em linhas gerais, apresenta um discurso progressista, afastando-se do núcleo da ideologia neoliberal.
A Educação Superior [...] enfrenta correntes que promovem sua mercantilização e privatização, assim como a redução do apoio e financiamento do Estado. É fundamental reverter esta tendência, de tal forma que os governos da América Latina e do Caribe garantam o financiamento adequado das instituições de Educação Superior pública [...]. A Educação não pode, de modo algum, reger-se por regulamentos e instituições com fins comerciais, nem pela lógica do mercado. (UNESCO, 2009a, p. 238)
Dessa maneira, a Conferência Regional da Educação Superior na América Latina e no Caribe 2008 posicionou-se contrária à mercantilização e privatização da educação e a favor do apoio e financiamento do Estado. Nesse sentido, a declaração lança críticas à Organização Mundial de Comércio e ao Acordo Geral de Comércio e Serviços:
A incorporação da Educação como um serviço comercial no marco da Organização Mundial de Comércio (OMC) foi sumariamente rejeitada por diversas organizações relacionadas diretamente com a Educação Superior. Essa incorporação constitui uma forte ameaça para a construção de uma Educação Superior pertinente nos países que aceitem os compromissos exigidos no Acordo Geral de Comércio e Serviços, e isto supõe graves danos para os propósitos humanistas de uma Educação integral e para a soberania nacional. [...] Afirmamos, ainda, nosso propósito de agir para que a Educação, em geral, e a Educação Superior, em particular, não sejam consideradas como serviço comercial. (UNESCO, 2009a, p. 238-239)
Entre os valores sociais e humanos da educação superior apresentados pela Conferência Regional da Educação Superior na América Latina e no Caribe 2008, está o preceito de promover mecanismos que permitam, sem prejuízo da autonomia, a participação de distintos atores sociais na definição de prioridades e políticas educativas, assim como na avaliação das mesmas. Declara a necessidade de construção de um Espaço de Encontro Latino-Americano e Caribenho de Educação Superior (ENLACES) como iniciativa básica para alcançar a integração regional. Entre um dos pontos para consolidação do ENLACES, é elencada a convergência dos sistemas de avaliação e revalidação nacionais e sub-regionais, visando dispor de padrões e procedimentos regionais de garantia de qualidade, esta entendida como um conceito inseparável da equidade e da pertinência. Vê-se, assim, um viés crítico e mais próximo de uma concepção de educação superior como bem público.
Além disso, percebe-se a categoria avaliação como fundamental para a constituição de equipes e comunidades científicas integradas em rede, e o fomento da mobilidade intrarregional de estudantes, pesquisadores e professores.
Ainda em 2008, a UNESCO publicou Tras la pista de una revolución
académica: Informe sobre las tendencias actuales (UNESCO, 2009b) para ser
apreciada na Conferência Mundial sobre Educação Superior. Em grande parte, o Relatório trata das formas em que o “ensino pós-secundário” tem respondido ao desafio da massificação. Assim, discute desigualdades de acesso, mobilidade estudantil, currículo, financiamento, pesquisa e tecnologia da informação e comunicação. Quanto à garantia de qualidade, o Relatório afirma:
Ante los muchos establecimientos nuevos que ofrecen opciones de estudios postsecundarios, a veces resulta difícil distinguir las instituciones legítimas de las “fábricas de diplomas o títulos” que distribuyen credenciales a quienes las compran. Esta situación hace que sea más urgente que existan mecanismos internacionales de garantía de la calidad. (UNESCO, 2009b, p. 11)
Desse modo, afirma que a expansão e a diversificação institucional, a globalização, a integração regional e a crescente mobilidade de estudantes tornaram a necessidade de se ter padrões reconhecidos internacionalmente. Isto é, à medida que se expande os programas de mobilidade internacional, a comparabilidade das qualificações educacionais torna-se uma questão fundamental. Cita o Processo de Bolonha como um progresso na integração da educação superior na Europa, criando uma estrutura de qualificações e quadros comuns de qualificações, a fim de fornecer uniformidade e garantia de qualidade, promovendo mobilidade, empregabilidade e aprendizado centrado no aluno. O Relatório reconhece também que, diante dos processos de avaliação, o corpo docente perdeu parte da autonomia. O pêndulo da autoridade no ensino superior mudou, assim, de professores para gerentes e burocratas.
No ano seguinte, ocorreu a Conferência Mundial de Ensino Superior, cujo documento final (UNESCO, 2009b) apresenta uma visão distinta da Conferência Regional de Educação Superior na América Latina e no Caribe 2008, na medida em que a educação superior é concebida muito mais próxima da ideia de serviço comercial, provida pelo mercado. Segundo o documento produzido pela Conferência Mundial, “[...] o ensino superior deve ser uma questão de responsabilidade e suporte econômico de todos os governos.” (UNESCO, 2009, p. 2, grifos nossos).
Ou seja, “suporte do governo” denota algo secundário, que escamoteia a defesa em prol de fontes alternativas de recursos. Ao tratar do ensino, pesquisa e inovação, afirma que “[...] instituições devem procurar novos meios de se expandirem no