La mobilité européenne des Français s’appuie sur une coordination de plus en plus

1.1.1.1. La mobilité au sein de l’espace européen repose sur la continuité de la protection sociale

Dans le cas d’une mobilité au sein de l’espace européen, des règles communes s’appliquent pour garantir les droits sociaux des travailleurs salariés et non-salariés, des ressortissants communautaires et des membres de leurs familles sans condition de nationalité⁸².

Ces règles visent à permettre une libre circulation des personnes sans perte de droits lors d’un déplacement en Europe à travers une coordination des systèmes de sécurité sociale. Des règlements de coordination ont d’abord été établis en 1959 avant que le dispositif ne soit complété en 2010 par une troisième génération de règlements. Il s’agit du règlement n°883/2004 portant coordination des systèmes de sécurité sociale et du règlement d’application n°987/2009. Ces deux règlements s’appliquent depuis le 1^er avril 2012 à la Suisse et depuis le 1^er juin 2012 à l’Islande, au Liechtenstein et à la Norvège, membres de l’Espace économique européen (EEE).

L’ensemble des législations de protection sociale, couvrant les risques maladie, maternité, accident du travail-maladie professionnelle, invalidité, vieillesse, décès, chômage et famille, sont concernées par ces règlements. Seuls les régimes de retraite complémentaire ne sont pas pris en compte.

Si ces règlements de coordination permettent une continuité de la protection sociale malgré le passage d’une législation à l’autre lors d’une mobilité européenne, chaque État de l’espace européen continue à décider des bénéficiaires, des tarifs et des conditions pour l’ouverture de droits dans son système de sécurité sociale national.

Au nom du principe d’égalité de traitement entre les citoyens européens, les Français établis dans les pays de l’espace européen bénéficient des mêmes prestations sociales que les ressortissants et autres assurés sociaux de ces pays.

Ainsi, en Allemagne par exemple, ces prestations couvrent tous les domaines pris en compte par le droit social français : la maladie, la maternité, les prestations familiales, le chômage, les accidents du travail, la retraite et l’invalidité. Les Français bénéficient également parfois de prestations sociales différentes de celles que propose le système français, ce qui peut s’avérer avantageux pour certains d’entre eux.

L’Allemagne a notamment introduit un système d’assurance obligatoire pour couvrir le risque de dépendance et mis en place un congé parental d’une durée de 2 années par enfant⁸³.

Des tableaux comparatifs et des guides sur les systèmes de sécurité sociale des pays de l’espace européen sont régulièrement mis à jour par le MISSOC (« Mutual Information System on Social Protection »). Ils sont publiés deux fois par an, en janvier et en juillet. Ce système d’information mutuelle sur la protection sociale a été mis en place par l’Union européenne en 1990 grâce à une coopération étroite

82 Ces règlements peuvent également s’appliquer aux ressortissants de pays tiers à l’espace européen, par exemple lorsque ceux-ci sont affiliés à la Sécurité sociale française.

83 Réponse du Conseiller pour les Affaires sociales en poste à Berlin au questionnaire transmis par la mission (voir également la synthèse des réponses des CAS au questionnaire transmis par la mission en annexe).

L’accès aux prestations de sécurité sociale des citoyens Français non-résidents

140 de la Commission européenne avec les ministères et les organismes de sécurité sociale compétents dans l’ensemble des pays de l’espace européen.

Des informations sur la structure et le périmètre de la protection sociale, notamment sur la Sécurité sociale des travailleurs indépendants (SSTI), sont ainsi mises à disposition des administrations publiques, du monde académique et des personnes souhaitant préparer leur mobilité au sein de l’espace européen.

Des organes de gouvernance ont été mis en place au niveau européen pour faciliter et consolider la coopération européenne dans le domaine de la protection sociale.

Ainsi, la Commission administrative pour la coordination des systèmes de sécurité sociale⁸⁴ est composée des représentants des gouvernements de chaque État dans lequel s’applique le règlement européen n°883/2004, lesquels sont accompagnés de leurs experts nationaux si nécessaire, et d’un représentant de la Commission européenne, avec voix consultative.

Cette Commission est notamment compétente pour examiner les questions administratives et d’interprétation que peut susciter l’application de la législation sociale européenne. Elle permet également les échanges d’expérience et de bonnes pratiques. Elle aborde aussi des questions techniques telles que les modalités de calcul des coûts liés à la consommation de soins. Dans ce cadre, des propositions peuvent être partagées avec la Commission européenne pour améliorer les règlements européens en vigueur.

Une Commission des comptes⁸⁵ a été instituée au sein de la Commission administrative afin de vérifier les méthodes utilisées et réunir les données nécessaires pour établir la situation annuelle des créances revenant à chaque État.

Enfin, un Comité consultatif pour la coordination des systèmes de sécurité sociale⁸⁶ réunit pour chaque État membre un représentant du Gouvernement, un représentant des organisations syndicales de travailleurs et un représentant des organisations syndicales d’employeurs. Son rôle est d’examiner les problèmes que peut soulever l’application des dispositions communautaires relatives à la coordination des systèmes de sécurité sociale, notamment pour certaines catégories de personnes, et de formuler des propositions à la Commission administrative en vue de leur résolution.

Si les outils et les plateformes d’échanges pour approfondir la coordination européenne en matière de protection sociale existent, notamment à Bruxelles, il ressort des auditions menées par la mission que la coopération directe entre les organismes de sécurité sociale européens pourrait être davantage renforcée.

Recommandation :

59)Dans le cadre de la coordination européenne, la communication directe entre les organismes de sécurité sociale français et leurs homologues européens doit être encouragée à travers, lorsque cela est nécessaire, la désignation et la mise à jour d’une liste de points de contact dans les pôles internationaux des organismes de sécurité sociale, en coordination avec le Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale (CLEISS).

84 Article 71 du règlement européen n° 883/2004.

85 Article 74 du règlement européen n° 883/2004.

86 Article 75 du règlement européen n° 883/2004.

141 1.1.1.2. Accélérer la mise en place du système d'échange électronique d'informations

sur la sécurité sociale (EESSI)

L’EESSI (« Electronic Exchange of Social Security Information ») est un système informatique dont la mise en œuvre permettra aux organismes de sécurité sociale d’échanger des informations de manière plus rapide et sécurisée. Ces échanges électroniques remplaceront ainsi progressivement les échanges de documents en format papier qui sont encore la norme actuellement.

La mise en place de l’EESSI devrait ainsi permettre un échange de documents électroniques structurés à travers des procédures codifiées. Une telle avancée réduira le risque de fraude et renforcera la protection sociale des assurés sociaux circulant au sein de l’espace européen.

Par ailleurs, ce projet s’accompagnera du développement du répertoire des organismes nationaux qui contribuera à une meilleure coopération entre les organismes de sécurité sociale européens en facilitant l’identification des interlocuteurs pertinents.

Les représentants du Centre national de soins à l’étranger (CNSE), mais aussi du Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale (CLEISS), et de plusieurs autres organismes de sécurité sociale français, notamment de la Caisse nationale d’Assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), de la Caisse nationale d’Assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) et de la Caisse nationale déléguée pour la Sécurité sociale des travailleurs indépendants (CNDSSTI), ont fait part lors de leur audition du retard pris par la France dans la mise en œuvre de ce projet, initialement prévue pour juillet 2019 par les textes.

La Direction de la Sécurité sociale (DSS) du ministère des Solidarités et de la Santé a confié au CLEISS le pilotage de la mise en œuvre de l'EESSI. La CNAVTS a été désignée comme opérateur du point d'accès France pour tous les risques.

La Commission européenne a mis le système central EESSI à disposition des acteurs nationaux concernés en juillet 2017. L’année 2017 a été consacrée à la définition des procédures d’échange d’information et des informations qui seront échangées par les organismes de protection sociale opérant dans l’ensemble des États de l’espace européen. Dans son rapport d’activité pour l’année 2017, le CLEISS a indiqué que le retard pris dans la mise en œuvre du projet au niveau national s’explique aussi par « des retards de livraison de la part de la Commission européenne, notamment des environnements informatiques et des solutions techniques »⁸⁷.

Cependant, il s’avère nécessaire d’identifier les causes internes de ce retard afin que la France soit un moteur dans la mise en œuvre de ce dispositif qui aura un impact positif tant sur la mobilité des Français dans l’espace européen que sur la détection et la réduction de la fraude.

Recommandations :

60) Diagnostiquer les raisons du retard éventuel de la mise en place de l’EESSI (système d’échange

électronique d’informations sur la sécurité sociale), prévue pour juillet 2019 et identifier les moyens d’accélérer le processus en coordination avec les acteurs pertinents au niveau européen.

61) Accompagner le développement du répertoire des organismes nationaux de sécurité sociale en

favorisant des contacts réguliers entre les points de contact nationaux afin de stimuler leur coopération et leur contribution au réseau européen.

87 Rapport d’activité 2017 du Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale (CLEISS).

L’accès aux prestations de sécurité sociale des citoyens Français non-résidents

142 1.1.2. Hors de l’espace européen, des accords bilatéraux à développer

1.1.2.1. Les conventions bilatérales de sécurité sociale devront progressivement s’adapter aux nouveaux enjeux de la mobilité internationale

Des conventions bilatérales de sécurité sociale lient la France à 41 États et territoires en dehors de l’espace européen⁸⁸.

Ces accords sont également le reflet des intérêts démographiques et économiques de la France dans le monde. Ainsi, ceux-ci couvrent près de 83% de la population française expatriée et 84% de la population étrangère résidant en France ; 79% des importations et 82% des exportations françaises ; 16 sur 20 des premiers pays clients de la France et 18 sur 20 des premiers pays fournisseurs de la France⁸⁹.

Historiquement, les conventions bilatérales de sécurité sociale avaient principalement pour objectif de faciliter les flux de main-d’œuvre en garantissant un socle de droits sociaux, notamment la retraite. Elles sont aujourd’hui mobilisées pour offrir une protection sociale compatible avec une mobilité internationale qui concerne davantage de catégories de la population française : jeunes, étudiants, apprentis, salariés, indépendants ou retraités. Or, leur périmètre ne correspond plus à cette nouvelle réalité. En effet, si toutes ces conventions couvrent l’Assurance vieillesse, à l’exception de celle signée avec le Madagascar, elles sont un nombre plus limité à viser les travailleurs indépendants ou l’Assurance maladie.

Ces accords constituent un enjeu considérable pour le rayonnement, l’influence et donc l’attractivité de la France. Ils sont un important facteur de mobilité à l’international pour les Français, en leur garantissant une meilleure protection sociale, notamment dans le cadre d’une expérience professionnelle à l’étranger. Ils favorisent également l’implantation d’entreprises françaises à l’étranger et d’entreprises étrangères en France.

Comme indiqué dans une note transmise à la mission par la Direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire (DFAE) du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE), ces conventions irriguent des flux financiers non négligeables. Ainsi, « avec un montant total de paiements d’environ 3 milliards d’Euros en 2016, le réseau des conventions bilatérales de la France représente 45% du total des prestations de sécurité sociale versées à l’étranger en 2016 (7 milliards d’Euros), l’essentiel de ces prestations étant des pensions de vieillesse servies à des retraités résidant hors du territoire français »⁹⁰. Les conventions bilatérales de sécurité sociale ont notamment pour objet d’éviter les doubles cotisations et de faciliter le détachement. Elles permettent également une coordination des régimes de sécurité sociale pour les travailleurs dont le contrat de travail est régi par le droit local, évitant ainsi la perte de droits pour

88 Liste des 41 États et territoires liés à la France par une convention bilatérale de sécurité sociale : l’Algérie ; Andorre ; l’Argentine ; le Bénin ; la Bosnie-Herzégovine ; le Brésil ; le Cameroun ; le Canada ; le Cap-Vert ; le Chili ; la République du Congo ; la Corée du Sud ; la Côte d’Ivoire ; les États-Unis, le Gabon ; Guernesey (concerne les îles des Guernesey, Aurigny, Herm et Jéthou) ; l’Inde, Israël ; le Japon ; Jersey ; le Kosovo ; l’Ancienne République yougoslave de Macédoine ; Madagascar ; le Mali ; le Maroc ; la Mauritanie ; Monaco ; le Monténégro ; le Niger ; les Philippines ; le Québec ; Saint-Marin ; le Sénégal ; la Serbie ; le Togo ; la Tunisie ; la Turquie et l’Uruguay.

89 Note du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères à l’attention de Mme Anne Genetet, députée des Français établis hors de France, Mars 2018, Fiscalité et protection sociale des Français de l’étranger sous l’angle des conventions fiscales et de sécurité sociale existantes.

90 Ibid.

143 les futurs retraités à travers une prise en compte des périodes d’assurance dans les deux pays pour l’ouverture ou le calcul des droits à une pension de retraite.

Même dans le cas de pays où la couverture sociale des Français est considérée comme globalement satisfaisante, des évolutions pourraient être envisagées à long terme.

Ainsi, le Conseiller pour les Affaires sociales en poste à Montréal a relevé que « l’extension à l’ensemble du Canada des règles prévalant au Québec pourrait constituer un objectif, notamment concernant la couverture santé des retraités »⁹¹.

Par ailleurs, certaines conventions, conclues avec l’Ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM), la Serbie et la Turquie, déjà en vigueur, sont en cours de révision. La CNDSSTI a notamment porté à l’attention de la mission que la révision de l’accord bilatéral de sécurité sociale avec la Serbie permettra une meilleure prise en compte de la Sécurité sociale des travailleurs indépendants, de plus en plus nombreux à être concernés par une mobilité internationale.

Il apparait que l’existence et le périmètre des conventions bilatérales de sécurité sociale, ainsi que le rôle d’information du CLEISS sur leur contenu, restent peu connus du grand public et des Français préparant leur mobilité internationale en particulier.

Comme l’illustre le diagramme ci-dessous, permettant de visualiser les réponses au questionnaire citoyen transmis par la mission aux Français inscrits au registre des Français établis hors de France, une proportion significative des personnes ayant répondu n’ont pas connaissance de l’existence d’une convention bilatérale de sécurité sociale entre leur pays de résidence et la France.

Source : questionnaire citoyen transmis par la mission aux Français inscrits au registre des Français établis hors de France

Enfin, la lutte contre la fraude aux prestations sociales reste une priorité qui passe par l’insertion de dispositions spécifiques relatives à cet enjeu dans les nouvelles conventions bilatérales de sécurité sociale.

Cette lutte doit également s’appuyer sur la signature d’accords bilatéraux de coopération dans ce domaine.

La coopération avec plusieurs États de l’Union européenne a notamment été intensifiée pour faciliter l’exécution extraterritoriale des décisions de recouvrement.

91 Réponse du Conseiller pour les Affaires sociales en poste à Montréal au questionnaire transmis par la mission (voir également la synthèse des réponses des CAS au questionnaire transmis par la mission en annexe).

48%

20%

31%

Existe-t-il une convention de sécurité sociale entre votre pays de résidence et la France ?

Je ne sais pas Non Oui

L’accès aux prestations de sécurité sociale des citoyens Français non-résidents

144 Le périmètre et les modalités de fonctionnement des conventions bilatérales de sécurité sociale, l’apurement des comptes des soins de santé et les évolutions des législations en matière de sécurité sociale sont discutés au sein de Commissions mixtes bilatérales avec les autorités compétentes du pays concerné, auxquelles prennent par des représentants du ministère des Solidarités et de la Santé, du MEAE et des organismes de sécurité sociale.

Le ministère des Solidarités et de la Santé détermine l’opportunité d’ouvrir des négociations avec un État en vue d’établir ou de réviser un accord bilatéral de sécurité sociale et en assure le pilotage. La DFAE contribue aux études menées en amont, assure le suivi des négociations, et accomplit les procédures d’entrée en vigueur des accords.

Accords bilatéraux de sécurité sociale visant l’Assurance maladie et les travailleurs indépendants :

Pays Date de

signature Date

d’entrée en vigueur

Assurance maladie-maternité

Travailleurs indépendants

Algérie 01/10/1980 01/02/1982 •

Andorre 12/12/2000 01/06/2003 • •

Argentine 22/09/2008 01/11/2012 •

Bénin* 06/11/1979 01/09/1981 •

Bosnie-Herzégovine

03-04/12/2003 04/12/2003 •

Brésil 15/12/2011 01/09/2014 •

Cameroun* 05/11/1990 01/03/1992 •

Canada 14/03/2013 01/08/2017 •

Chili 25/06/1999 01/09/2001 •

Congo* 11/02/1987 01/06/1988 •

Corée du Sud 06/12/2004 01/06/2007 •

Côte d’ivoire* 16/01/1985 01/01/1987 •

États-Unis 02/03/1987 01/07/1988 •

Gabon 02/10/1980 01/02/1983 •

Guernesey 19/11/1965 01/12/1965 •

Inde 30/09/2008 01/07/2011 •

Israël* 17/12/1965 01/10/1966 •

Japon 25/02/2005 01/06/2007 •

Jersey 29/05/1979 14/05/1980 •

145

Kosovo

04-06/02/2013 06/02/2013 •

ARYM

13-14/12/1995 14/12/1995 •

Mali 12/06/1979 01/06/1983 •

Maroc 22/10/2007 01/06/2011 • •

Monaco 28/02/1952 01/04/1954 •

Monténégro 26/03/2003 26/03/2003 •

Niger* 28/03/1973 01/11/1974 •

Québec

(Entente) 17/12/2003 01/12/2006 • •

Saint-Marin 12/07/1949 01/01/1951 •

Sénégal* 29/03/1974 01/09/1976 •

Serbie 26/03/2003 26/03/2003 •

Togo 07/12/1971 01/07/1973 •

Tunisie 26/06/2003 01/04/2007 • •

Turquie 20/01/1972 01/08/1973 •

Uruguay 06/12/2010 01/07/2014 •

*Uniquement pour l’Assurance maternité.

Recommandations :

62) Rechercher les ajustements nécessaires des conventions bilatérales de sécurité sociale en

particulier s’agissant des travailleurs indépendants, proposer des renégociations de certaines conventions bilatérales et développer de nouvelles conventions

63) Confier au CLEISS* la communication spécifique sur l’existence et le périmètre des conventions

bilatérales de sécurité sociale (* ou à une nouvelle entité chargée de l’accompagnement des Français à toutes les étapes de leur mobilité internationale).

64)Renforcer les conventions de sécurité sociale sur les dispositifs de lutte contre la fraude aux prestations sociales.

1.1.2.2. Les problèmes dans l’application de certaines conventions

La DFAE a signalé à la mission des problèmes spécifiques dans la mise en œuvre de certains accords bilatéraux de sécurité sociale.

Ainsi la convention bilatérale signée entre l’Algérie et la France en 1980 prévoit notamment que toute personne ayant travaillé en Algérie ou en France puisse percevoir sa retraite même lorsqu’elle ne réside plus dans le pays où elle a principalement cotisé. Cependant, la Caisse nationale des retraites algérienne

L’accès aux prestations de sécurité sociale des citoyens Français non-résidents

146 n’exporte pas les pensions auxquelles ont droit certains ressortissants algériens et français. Ce problème a fait l’objet de nombreuses discussions en Commissions mixtes entre autorités compétentes sans pour autant trouver de solution satisfaisante à ce stade.

Dans certains cas, le problème ne résulte pas d’une interprétation différente du contenu des conventions mais de la lenteur des procédures des organismes de sécurité sociale dans les pays partenaires. Ainsi, les Consulats français sont sollicités pour transmettre des dossiers d’ayants droit reconstitués aux caisses nationales de sécurité sociale du Cameroun, de Côte d’Ivoire et du Gabon.

1.1.2.3. Le cas des pays n’ayant pas encore conclu de convention bilatérale de sécurité sociale avec la France

Dans les pays n’ayant pas encore conclu de convention bilatérale de sécurité sociale avec la France, la couverture sociale des Français dépend le cas échéant de leur affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale. Si celui-ci existe dans leur État de résidence, ils acquittent des prélèvements sociaux et bénéficient de la protection sociale locale.

Trois des 30 pays membres de l’OCDE n’ont pas conclu de convention bilatérale de sécurité sociale avec la France. Il s’agit de l’Australie, du Mexique et de la Nouvelle-Zélande.

S’agissant de l’Australie, les négociations entreprises par la France en vue de la conclusion d’une convention de sécurité sociale ne sont pas encore parvenues à concilier les points de divergences entre les deux systèmes de protection sociale. L’Australie a notamment formulé le souhait de limiter le périmètre de l’accord aux personnes titulaires d’un droit de séjour permanent. Or, la majorité des Français établis en Australie sont titulaires d’un titre de travail de courte durée⁹².

Par ailleurs, les négociations se poursuivent avec la Chine pour finaliser l’arrangement administratif d’application de l’accord bilatéral de sécurité sociale signé le 31 octobre 2016 à Pékin.

1.2. Une exigence de guichet unique pour la protection sociale des non-résidents

1.2.1. S’appuyer sur les élus des Français à l’étranger

1.2.1.1. Les représentants élus des expatriés constituent un vecteur efficace de sensibilisation à leurs besoins en matière de sécurité sociale

Les Directions de l’administration centrale en charge du suivi de la protection sociale des Français non-résidents⁹³ peuvent s’appuyer sur les travaux des commissions de l’Assemblée des Français de l’étranger

92 Note du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères à l’attention de Mme Anne Genetet, députée des Français établis hors de France, Mars 2018, Fiscalité et protection sociale des Français de l’étranger sous l’angle des conventions fiscales et de sécurité sociale existantes.

92 Note du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères à l’attention de Mme Anne Genetet, députée des Français établis hors de France, Mars 2018, Fiscalité et protection sociale des Français de l’étranger sous l’angle des conventions fiscales et de sécurité sociale existantes.

Dans le document Rapport de Mme Anne GENETET, Députée - La mobilité internationale des Français (Page 139-0)