Une mise en place inégale des missions des SIAO

2.2.1. Prés de la moitié des SIAO urgence sont véritablement en place

[80] Les SIAO se déclarent pleinement en exercice pour la partie « urgence » dans 94 % des départements. Mais dans 11,7 % des cas, le 115 n’est pas intégré dans le SIAO urgence et seulement 58,5 % d’entre eux ont défini et réorganisé les modes de régulation et d’accès aux places d’urgence à l’occasion de la mise en place du SIAO urgence. Ces deux critères cumulatifs sont, pour la mission, les deux éléments permettant de définir un SIAO pleinement effectif sur la partie urgence. Aussi, comme le montre le tableau ci-dessous, la réalité semble moins favorable que ce qui est déclaré par les SIAO : seuls 40 des 82 départements répondants déclarent avoir un SIAO urgence fonctionnel et répondent aux deux critères de la mission, à savoir avoir à la fois intégré le 115 et défini voire réorganisé la régulation des places d’urgence. Ainsi, pour la mission, seuls 48,8 % des départements bénéficient d’un SIAO urgence pleinement effectif.

[81] Toutefois, on ne peut exclure une mauvaise compréhension de la question posée ce qui pourrait nuancer le résultat. Il est possible en effet que certains départements n’aient pas réorganisé la régulation des places d’urgence car la situation locale ne le justifiait pas. Dans ce cas, certains ont pu répondre négativement à la question posée. Pour autant, la question ne portait pas sur le fait qu’il fallait absolument réorganiser les modes d’accès aux places d’urgence mais que la mise en place du SIAO devait être l’occasion de s’interroger sur la pertinence de l’organisation existante, quitte à la confirmer si elle convenait (ce pourquoi la mission a utilisé le terme « définir les modes d’accès » dans le libellé de la question, cf. annexe 6).

Tableau 5 : Mise en place de la partie urgence des SIAO selon les départements SIAO

du 115 Pas de réorganisation de la

régulation des places 4 2 6

Sans réponse 1 1 2

Total 77 4 1 82

Source : Enquête IGAS

[82] Ainsi, dans la moitié des départements des SIAO urgence sont mis en place sur le plan institutionnel (convention signée, opérateur désigné...) mais la régulation des places et la coordination des acteurs de l’urgence n’ont pas été modifiées. La mission estime impératif d’intégrer les 115 et de définir les modes d’accès aux places d’urgence dans le courant du 1^er semestre 2012 dans tous les départements.

Recommandation n°2 : Définir et le cas échéant, réorganiser les modes de régulation et d’accès aux places d’urgence et intégrer les 115 dans tous les départements d’ici la fin du 1^er semestre 2012.

[83] 78 départements sur 82 ayant répondu déclarent que le SIAO régule 13 863 places d’urgence sur les 17 358 places théoriques existantes, soit un taux de régulation des places d’urgence de 80 % :

 67 % des places d’urgence sont régulées par le 115 ;

 12 % sont régulées par le SIAO en tant que tel hors 115 ;

 15 % par les structures gestionnaires en admission directe ;

 et 6 % par d’autres structures intégrées au SIAO (accueils de jour, service d’accueil et d’orientation, plateformes d’orientation, antennes territoriales du SIAO, etc.)

[84] Ainsi, 15 % des places continuent de faire l’objet d’une admission directe « dite à la porte » par les structures d’hébergement. La mission estime que ce mode d’accès n’est pas forcément incompatible avec une bonne régulation des places compte-tenu de la nécessité de maintenir un accès de proximité pour la mise à l’abri. En revanche, le SIAO doit avoir une visibilité totale de l’utilisation des places et être informé en temps réel des admissions réalisées.

[85] 68 % des SIAO interrogés indiquent avoir une remontée systématique de plus de 80 % des admissions réalisées directement par les structures gestionnaires, ce qui signifie une visibilité quasi complète sur l’ensemble des places d’urgence. Le processus de régulation et de visibilité sur les places d’urgence semble donc bien amorcé puisque, selon les données déclaratives des SIAO, seuls 14,6 % d’entre eux auraient une faible visibilité, c’est-à-dire sur moins de la moitié des admissions réalisées par les structures gestionnaires. Bien que l’objectif soit d’avoir une visibilité sur 100 % des places, on peut considérer ce résultat comme encourageant. Pour autant, pour la mission l’objectif d’une visibilité totale doit être atteint d’ici la fin du 1^er trimestre 2012.

Recommandation n°3 : Atteindre l’objectif d’une visibilité totale sur les admissions réalisées dans les centres d’hébergement d’urgence dans tous les départements à la fin du 1^er trimestre 2012.

[86] A noter également que la remontée d’informations par les structures gestionnaires au SIAO s’effectue encore principalement par mél (60,5 %) et par téléphone (57,9 %) et non via un système d’information (18,4 %) qui permettrait une information partagée en temps réel ainsi que des gains de productivité.

2.2.2. 40 % des SIAO sont opérationnels sur le volet insertion

[87] 84 % des SIAO déclarent que le SIAO fonctionne pour la partie « insertion ». Ce point doit être nuancé car si 70 % des SIAO ont mis en place une commission d’examen et/ou d’attribution des places d’insertion et 66 % disposent d’une grille unique d’évaluation de la demande d’hébergement, le principe de centralisation des demandes n’est accepté par les acteurs que dans 57 % des cas.

[88] Seuls les SIAO de 33 départements, soit 40 %, remplissent simultanément les trois critères définissant, selon la mission, un SIAO effectif sur la partie insertion. Il s’agit d’un SIAO ayant mis en place, a minima, la centralisation des demandes, une grille unique d’évaluation des demandes et une ou plusieurs commissions partenariales d’examen des demandes et d’orientation. Là encore, la mission rappelle que la circulaire du 8 avril 2010 prévoyait que la totalité des SIAO insertion soient opérationnels au plus tard le 15 septembre 2010. Près d’un an et demi après, ce point est loin d’être acquis.

[89] Certes, les SIAO sont encore en période de montée en charge. Ainsi, 32 % des SIAO déclarent que le principe de centralisation des demandes est en cours d’acceptation et 18 % sont en train de mettre en place une grille d’évaluation unique de la demande, ce qui semble encourageant.

Mais il apparaît à l’évidence à la mission que même si les délais prévus étaient volontaristes, un retard réel dans la mise en œuvre est constaté sur le terrain.

Tableau 6 : Mise en place du SIAO insertion selon les départements

Oui Non En cours Sans

réponses Centralisation des demandes 47 57% 5 6% 26 32% 4 5%

Grille unique d’évaluation

des demandes 54 66% 9 11% 15 18% 4 5%

Mise en place de

commissions 57 70% 6 7% 14 17% 5 6%

Source : Enquête IGAS

Recommandation n°4 : Mettre en œuvre de façon opérationnelle la centralisation des demandes, une grille unique d’évaluation des demandes et les commissions d’orientation dans tous les départements d’ici la fin du 1^er semestre 2012.

[90] De manière générale, le SIAO déclare être connu des autres acteurs de la santé ou de l’administration pénitentiaire et commence à centraliser les demandes d’hébergement émanant de ces services.

Tableau 7 : Existence de demandes d’hébergement pour des publics spécifiques selon les départements

Oui Non Sans

réponses Etablissements hospitaliers 62 76% 15 18% 5 6%

Prisons ou services pénitentiaires

d’insertion et de probation 61 74% 16 20% 5 6%

DALO 47 57% 29 35% 6 7%

Source : Enquête IGAS

[91] Lorsqu’elles sont mises en place, les commissions permettent aujourd’hui dans 86 % des cas d’orienter les demandeurs vers tel ou tel type de place ou structure précise, ou a minima de constituer des listes de pré orientation. En revanche, près de neuf SIAO sur dix ne sont pas encore capables d’estimer la proportion des structures refusant de manière non justifiée les orientations faites par les commissions. La mission déplore ce point et reviendra dessus ultérieurement.

[92] Le SIAO fonctionne principalement pour l’orientation vers les places d’insertion.

Tableau 8 : Type de places pour lesquelles le SIAO insertion fonctionne Nombre de SIAO concernés

(N = 71 départements)

Pourcentage de départements dans lesquels ce type de places est régulé

Places d’insertion 71 100%

Logement temporaire 51 71,8%

Maisons relais 45 63,4%

Baux glissants 24 33,8%

Résidences sociales 35 49,3%

Source : Enquête IGAS

[93] Seuls 22 % des SIAO ont initié une collaboration avec les bailleurs sociaux et la démarche est en cours dans 41 % des cas. De même, seuls 21 % des SIAO disposent d’une liste de personnes hébergées « prêtes à sortir » et à accéder à un logement ordinaire et elle est en cours de constitution dans 28 % des cas. La mission aura l’occasion de revenir plus loin sur l’importance de développer ce point qui est fondamental pour l’avenir des SIAO (cf. § 4.3.2).

Tableau 9 : Liens développés par les SIAO avec le secteur du logement

Oui Non En cours Sans réponses

Coopérations préexistantes 71% 16% - 13%

Formalisation d’un lien SIAO / bailleurs 22% 34% 41% 2%

Liste des prêts à sortir 21% 46% 28% 5%

Source : Enquête IGASs

[94] Enfin, on note un début encourageant de coordination (réunions régulières) des acteurs de la veille sociale (dans 68 % des cas) et de l’hébergement (dans 71 % des cas) ainsi que des acteurs de la santé (52 % des cas). Mais, ici encore, on constate une très faible implication dans la mise en réseau avec les acteurs du logement (seulement dans 26 % des cas) et aussi sur un tout autre point, très sensible, avec les plateformes d’accueil et d’accompagnement des demandeurs d’asile alors que plusieurs circulaires sont intervenues sur ce sujet particulier (26 % des cas également). La mission rappelle que cette coordination, qui est le socle du SIAO, devrait être mise en place avec l’ensemble de ces partenaires dans la totalité des départements.

2.2.3. 20 % des départements sont pleinement opérationnels à la fois pour l’urgence et l’insertion

[95] Au total, pour la mission, seuls 18 départements ont un SIAO pleinement effectif à la fois sur la partie urgence et insertion, et trois d’entre eux ont établi des liens avec les bailleurs. Sept de ces 18 départements concernent de gros départements dont quatre en Ile-de-France et onze de plus petits départements¹⁰. Ils représentent 21 % de la capacité nationale d’hébergement.

[96] Par ailleurs, treize de ces départements bénéficient d’un SIAO unifié, ce qui démontre l’intérêt du choix d’un opérateur unique pour la mise en œuvre de la totalité des missions du SIAO.

Recommandation n°5 : Organiser la convergence vers un opérateur unique dans tous les départements une fois la montée en charge terminée (Préfets, DDCS et SIAO).

[97] Compte-tenu du faible nombre des départements ayant déjà mis en place ces deux volets, la mission estime prématuré d’étudier de façon approfondie le lien entre eux. Une coordination aurait néanmoins débuté selon l’enquête dans 65,4 % des départements par le repérage des personnes ayant un recours chronique au dispositif d’urgence.

[98] Aussi, alors que l’objectif premier du SIAO était de mieux articuler l’urgence et l’insertion, moins de 20 % des départements ont mis en place ces deux volets plus d’un an après le délai prévu par la circulaire. Cette faible proportion interroge la mission tant sur la volonté réelle des acteurs de s’impliquer dans cette articulation urgence/insertion, que sur les moyens consacrés par l’Etat pour créer cette dynamique auprès de ces opérateurs.

10 Ardennes, Cote d’Or, Cotes d’Armor, Finistère, Haute-Garonne, Gironde, Hérault, Indre-et-Loire, Marne, Puy-de-Dôme, Hautes-Pyrénées, Seine-et-Marne, Somme, Tarn, Vienne, Essonne, Hauts-de-Seine, Val d’Oise.

[99] Ce bilan de la mission est nettement moins positif que celui effectué par la DGCS par le biais de plusieurs enquêtes flash réalisées jusque fin juin 2011. Au 30 mars 2011, celle-ci estimait que la couverture territoriale était totale pour 94 départements. Selon elle, 89 % des demandes d’hébergement ou de logement intermédiaires au 1^er semestre 2011 étaient traitées par les SIAO et 77 % des demandes avaient débouché sur une orientation. Pour autant, les demandes « traitées » par le SIAO et celles ayant « débouché sur une orientation » n’ayant pas été clairement définies, les chiffres remontés par les services déconcentrés sont très hétérogènes et recouvraient des réalités différentes selon les départements, comme l’ont exprimé la dizaine de SIAO présents à une réunion de septembre 2011 où ces chiffres ont été présentés. L’enquête menée par la mission est également déclarative et sa méthodologie peut aussi être discutée. Néanmoins, la mission s’est efforcée de préciser et de recouper les critères qualifiant un SIAO pleinement effectif, ce qui n’était pas le cas dans l’enquête de la DGCS. Il est ainsi regrettable qu’une direction d’administration centrale diffuse des données aussi discutables, y compris du point de vue des acteurs de terrain, sans les nuancer.