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table des matières Paragraphe Faits saillants
recommandations
Vue d’ensemble ... 3.1 Objectifs et portée de notre vérification ... 3.28 résultats de notre vérification
Planification des volumes d’immigration ... 3.31 Système de sélection ... 3.41 Grille de sélection des travailleurs qualifiés ... 3.42 Autres moyens de sélection ... 3.77 Gestion des demandes d’immigration ... 3.82 Traitement des demandes de certificats de sélection ... 3.89 Contrôle de qualité et encadrement ... 3.103 Performance et reddition de comptes ... 3.130 Planification stratégique ... 3.132 Qualité de la reddition de comptes ... 3.146 Évaluation de programme et satisfaction de la clientèle ... 3.148 annexe 1 – Objectifs de vérification et critères d’évaluation
annexe 2 – cadre légal et réglementaire relatif à la sélection des immigrants annexe 3 – extraits de l’article 21 du Règlement sur la sélection des ressortissants
étrangers
annexe 4 – partage des responsabilités entre le canada et le Québec en matière d’immigration et d’intégration
annexe 5 – comparaison de différents systèmes de sélection d’immigrants travailleurs qualifiés
annexe 6 – Grille de sélection des travailleurs qualifiés qui est entrée en vigueur le 16 octobre 2006
annexe 7 – Étapes du traitement d’une demande d’immigration d’un travailleur qualifié au Québec
Les commentaires du ministère apparaissent au paragraphe 3.155.
Faits saillants
Ce rapport est le fruit d’une vérification portant sur la sélection des immigrants travailleurs qualifiés; elle a été menée de mai à novembre 2009 auprès du ministère de l’Immigration et des Communautés culturelles. Les travaux couvrent la sélection des immigrants travailleurs qualifiés effectuée de janvier 2006 à février 2009.
L’immigration est associée à quatre enjeux importants pour le Québec : le redressement démographique, la prospérité économique, la pérennité du fait français et l’ouverture sur le monde. L’Accord Canada-Québec relatif à l’immigration et à l’admission temporaire des aubains attribue au Québec la responsabilité exclusive de sélectionner les immigrants de la caté-gorie de l’immigration économique. En 2009, ces immigrants représentaient 70 p. cent des 49 489 admissions du Québec et 91 p. cent d’entre eux étaient des immigrants travailleurs qualifiés.
Objectifs de notre vérification
Notre vérification avait pour but de vérifier que le ministère :
oriente et coordonne les activités de sélection des
immi-• grants de manière à répondre aux besoins du Québec;
effectue les activités de sélection des immigrants
• travailleurs qualifiés en conformité avec la réglementation applicable et selon des saines pratiques de gestion;
évalue sa performance au regard des activités de sélection
• des immigrants travailleurs qualifiés et en rend compte.
Sommaire des constats
Planification des volumes d’immigration. Des méca-nismes de concertation et de collaboration entre le ministère, ses partenaires et les organismes concernés ont mené, au cours des dernières années, à la décision de hausser les volumes d’immigration sur la base d’une bonne compré-hension des différents enjeux et défis qui y sont associés.
Le processus de consultation a fait ressortir certaines diffi-cultés d’intégration. Toutefois, le ministère n’utilise pas d’indicateurs socioéconomiques pour bien cerner la capacité réelle du Québec à accueillir et à intégrer en emploi les nouveaux arrivants. Sans évaluation, le ministère ne peut s’assurer que la province est capable de supporter les hausses progressives des volumes d’immigration, tout en optimisant les retombées de l’immigration sur le dévelop-pement du Québec.
Système de sélection. Pour mieux répondre aux objectifs économiques du gouvernement, dont celui d’une meilleure adéquation entre les besoins de main-d’œuvre et la sélection des travailleurs qualifiés, le ministère a modifié sa grille de sélection en 2006 en introduisant le critère « domaine de formation » et en augmentant son poids relatif en 2009.
Nous sommes d’avis que la grille de sélection des travailleurs qualifiés demeure d’une efficacité limitée pour assurer un arrimage avec les besoins du marché du travail.
Elle repose davantage sur une évaluation du potentiel socioprofessionnel du candidat que sur des possibilités concrètes d’emploi. Par conséquent, un candidat peut être sélectionné sans avoir une formation dans un
seulement 9 p. cent des candidats sélectionnés
présen-• taient un profil répondant aux exigences dans les domaines de formation privilégiés par le Québec;
65 p. cent des travailleurs qualifiés sélectionnés n’ont
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eu aucun point pour le domaine de formation. La note de passage a été obtenue surtout grâce à d’autres carac-téristiques (niveau de scolarité, âge et connaissance du français).
Des données révèlent les problèmes d’intégration en emploi et de déqualification qu’éprouvent les personnes immigrantes sélectionnées par le ministère :
En 2009, le taux de chômage des immigrants du
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Québec s’élevait à 13,7 p. cent comparativement à 7,6 p. cent pour la population native et à 10,7 p. cent pour les immigrants de l’Ontario.
En 2007, le taux d’emploi des immigrants ayant fait
• des études universitaires était de 75,7 p. cent par rapport à 93,0 p. cent pour la population du Québec ayant fait de telles études.
En 2006, 42,1 p. cent des immigrants étaient déqualifiés,
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c’est-à-dire qu’ils avaient un niveau de scolarité plus élevé que celui normalement exigé pour leur emploi.
Malgré ces données, le ministère n’a pas évalué sa grille et ses conditions de sélection, notamment par rapport aux pratiques étrangères.
Certains pays ont fixé des conditions préalables au trai-tement d’une demande d’immigration. Ainsi, la candidature d’un travailleur qualifié n’est recevable que si sa profession figure sur la liste des professions privilégiées.
Pour attirer des candidats dans des domaines promet-teurs, le ministère a récemment entrepris diverses actions, comme l’élaboration d’une stratégie de promotion et de prospection.
Traitement des demandes de sélection. Pour nous assurer que les dossiers de sélection soutenaient la décision du ministère, nous avons vérifié un échantillon statistique de 91 dossiers parmi l’ensemble des demandes traitées au Bureau d’immigration du Québec à Paris et au Service Amérique du Nord et Maghreb, situé à Montréal. Ces
Équipe :
Nos travaux ont révélé que parmi ces 91 dossiers, le ministère a délivré des certificats de sélection dans 38 cas et a refusé 6 demandes, sans que les dossiers respectent la réglementation ou les instructions du Guide des procé-dures d’immigration, ou encore sans que des documents ou des commentaires des conseillers à l’immigration soutiennent cette décision.
L’effet des lacunes relevées sur la décision des conseillers a pu être analysé pour 9 des 44 dossiers comportant des lacunes :
La décision demeure la même pour 5 dossiers.
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Trois dossiers traités en sélection sur dossier n’auraient
• pas dû être acceptés à cette étape.
Un dossier a été accepté, alors qu’il aurait dû être refusé.
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Dans 38 dossiers, nous sommes d’avis qu’en l’absence d’information justifiant les points attribués, le ministère ne peut s’assurer de la justesse de sa décision d’attribuer ou non un certificat de sélection du Québec.
Par ailleurs, en extrapolant les résultats de nos travaux à l’ensemble des dossiers des territoires visés pour la période couverte par notre vérification, nous pouvons affirmer ceci, avec un degré de confiance de 90 p. cent :
Entre 40 et 57 p. cent des dossiers (de 11 826
• à 16 853 dossiers) comportaient des erreurs dans l’attribution des points de la grille de sélection ou ne contenaient pas tous les éléments nécessaires pour justifier les points attribués.
Pour 34 à 51 p. cent de ces dossiers (de 10 052
• à 15 079 dossiers), le ministère ne peut s’assurer de la justesse de sa décision d’attribuer ou non un certificat de sélection du Québec à cause de l’absence de toutes les informations nécessaires la soutenant.
Contrôle de qualité et encadrement. Le ministère contrôle peu la qualité de ses analyses de dossiers a priori et a posteriori, ce qui lui permettrait de s’assurer que sa sélection est effectuée conformément aux règlements et au guide des procédures et que les demandes font l’objet d’un traitement équitable.
Les conditions nécessaires pour assurer un tel traitement ne sont pas réunies, puisque :
les outils qui encadrent le traitement des demandes
• d’immigration sont incomplets et ne sont pas mis à jour régulièrement ;
des facteurs et critères de la grille de sélection comme
• l’adaptabilité sont difficiles à évaluer de manière objective en l’absence de balises mesurables, d’autant plus que, de 2006 à 2008, 45 p. cent des demandes ont été acceptées grâce aux points attribués à ce facteur ; le ministère a formulé peu de directives pour encadrer
• la détection des informations ou documents faux ou trompeurs.
Performance et reddition de comptes. Le plan stra-tégique du ministère présente sa mission, sa vision, ses
Nous avons toutefois noté que les indicateurs choisis ne permettent pas de rendre compte notamment des résultats quant à l’intégration des immigrants.
Le ministère n’a réalisé aucune évaluation de programme concernant les travailleurs qualifiés depuis 2004. En conséquence, il n’est pas assuré que son programme des travailleurs qualifiés répond aux besoins du Québec et que les moyens utilisés sont les plus efficaces pour faci-liter l’intégration des immigrants en emploi.
recommandations
Cette section regroupe les recommandations formulées dans notre rapport. Il est à noter que, à titre informatif, le numéro des paragraphes visés est donné entre parenthèses.
Nous avons recommandé au ministère :
de poursuivre l’amélioration de son système de sélection
• des travailleurs qualifiés, notamment en l’évaluant par rapport aux pratiques étrangères, afin qu’il réponde à son objectif d’assurer une meilleure adéquation avec les besoins de main-d’œuvre du Québec ;
de se doter d’indicateurs de performance et de cibles
• relativement à la sélection des travailleurs qualifiés (3.81) ;
d’améliorer l’encadrement de la sélection des travailleurs
• qualifiés, notamment par la mise en place :
de balises mesurables pour l’évaluation des candidats, – de façon à favoriser un traitement conforme aux
règlements et au guide des procédures ;
de directives favorisant la détection d’informations – ou de documents faux ou trompeurs ;
de mettre en œuvre les processus nécessaires pour
• assurer la conformité et l’équité des décisions prises (3.129) ;
d’améliorer son plan stratégique par l’ajout :
•
d’objectifs en lien avec des résultats attendus ; –
d’indicateurs de résultats permettant d’évaluer sa – performance ;
d’améliorer la qualité des renseignements présentés
• dans sa reddition de comptes annuelle pour permettre une meilleure évaluation de sa performance ;
d’assurer la mise en œuvre et le suivi étroit de ses plans
• triennaux au regard de l’évaluation de programme et des attentes relatives à la satisfaction de la clientèle, notamment en ce qui concerne le programme des travailleurs qualifiés, et de rendre compte des résultats (3.154).
commentaires du ministère
Le ministère a eu l’occasion de formuler ses commentaires, qui se trouvent au paragraphe 3.155. Nous tenons à signaler qu’il a adhéré à toutes les recommandations. Le rapport entier est disponible sur le site http://www.vgq.qc.ca.
Vue d’ensemble
Avec l’
3.1 Énoncé de politique en matière d’immigration et d’intégration (Énoncé de politique) de 1990, le gouvernement manifeste sa volonté d’associer l’immigration à quatre enjeux impor-tants pour le Québec, soit le redressement démographique, la prospérité économique, la pérennité du fait français et l’ouverture sur le monde. Il y précise les orientations qu’il entend mettre en œuvre, notamment la sélection d’immigrants qui contribuent au développement économique ainsi qu’une hausse soutenue et réaliste des volumes d’immigration en fonction des besoins et de la capacité d’accueil du Québec. En privilégiant une hausse graduelle, le gouvernement veut en outre assurer que le Québec accueille une part grandissante des immigrants admis au Canada.
En 2004, les objectifs et principes de l’Énoncé de politique sont précisés et actualisés 3.2
dans plusieurs documents gouvernementaux1. Le gouvernement se donne notamment comme buts « d’assurer une meilleure adéquation entre les besoins de main-d’œuvre et la sélection de travailleurs qualifiés » et « de lever les obstacles à l’insertion rapide et réussie au marché du travail ».
La mission du ministère de l’Immigration et des Communautés culturelles, ci-après 3.3
nommé « ministère », consiste à promouvoir l’immigration, à sélectionner les personnes immigrantes et à favoriser leur intégration au sein d’une société ouverte au pluralisme et propice au rapprochement interculturel.
Les lois et règlements dont l’application relève de la ministre de l’Immigration et des 3.4
Communautés culturelles sont notamment : la
• Loi sur le ministère de l’Immigration et des Communautés culturelles ; la
• Loi sur l’immigration au Québec ; le
• Règlement sur la sélection des ressortissants étrangers ; le
• Règlement sur la pondération applicable à la sélection des ressortissants étrangers.
Ces règlements encadrent la sélection des ressortissants étrangers selon un système de 3.5
points. Ils précisent les facteurs et critères d’évaluation, les points associés à chacun d’eux ainsi que les seuils éliminatoires et de passage. L’annexe 2 présente de l’information supplémentaire sur le cadre légal et réglementaire.
1. Ces documents sont notamment les suivants : Briller parmi les meilleurs : la vision et les priorités d’action du
rôles et responsabilités
L’immigration est à la fois de compétence fédérale et provinciale. L’
3.6 Accord Canada-Québec
relatif à l’immigration et à l’admission temporaire des aubains2, en vigueur depuis 1991, définit les responsabilités de chaque palier de gouvernement. Le Canada établit le nombre d’im-migrants qu’il veut admettre au pays chaque année en prenant notamment en considé-ration les volumes d’immigconsidé-ration planifiés par le Québec. Cet accord permet au Québec de recevoir une part de l’immigration canadienne. En 2009, cette part correspondait à un maximum de 28,3 p. cent, c’est-à-dire au poids démographique de la province, qui était de 23,3 p. cent, plus une majoration permise de 5 p. cent. Le gouvernement fédéral définit également les catégories d’immigration et les clientèles admissibles en plus de fixer les conditions d’obtention de la citoyenneté canadienne.
Il existe trois catégories d’immigration : 3.7
L’immigration économique : elle permet de combler la demande de main-d’œuvre et
•
de contribuer à l’économie du pays. Au Québec, cette catégorie comprend les sous-catégories suivantes, qui sont définies à l’annexe 3 : travailleurs qualifiés, investisseurs, entrepreneurs et travailleurs autonomes.
Le regroupement familial : il vise à réunir des membres de la famille d’un résident au
•
Québec, notamment le conjoint, les enfants à charge, les parents et les grands-parents.
Les réfugiés : le Canada et le Québec jouent un rôle humanitaire important en accueillant
•
chaque année un certain nombre de réfugiés.
L’Accord Canada-Québec attribue notamment au Québec la responsabilité exclusive 3.8
de sélectionner les immigrants économiques. La gestion des catégories « regroupement familial » ou « réfugiés reconnus au Canada » revient aux autorités fédérales. Le Québec participe à la gestion de la catégorie « regroupement familial ».
Le Québec sélectionne les immigrants économiques en fonction de ses besoins. Le certi-3.9
ficat de sélection du Québec, le document officiel que délivre le ministère, est remis aux candidats qui satisfont aux exigences.
Le Canada est responsable de l’admission de tous les immigrants sur le territoire. Après 3.10
l’obtention du certificat de sélection, ceux-ci doivent déposer une demande de résidence permanente à un bureau canadien des visas. Après les vérifications relatives à la santé et à la sécurité, le gouvernement du Canada délivre les visas de résident permanent.
L’immigrant est considéré comme admis lors de son arrivée sur le territoire canadien.
L’Accord Canada-Québec prévoit aussi le transfert, du gouvernement fédéral au Québec, 3.11
de la responsabilité des services d’accueil et d’intégration économique, linguistique et culturelle destinés aux résidents permanents. À cette fin, le gouvernement fédéral verse une compensation financière annuelle au Québec pour les services d’intégration et de francisation des résidents permanents présents sur son territoire.
L’annexe 4 précise le partage des responsabilités entre le Canada et le Québec en matière 3.12
d’immigration et d’intégration.
planification et évolution de l’immigration Selon la
3.13 Loi sur l’immigration au Québec, la ministre de l’Immigration et des Communautés culturelles établit des orientations en matière d’immigration. Elle les dépose ensuite à l’Assemblée nationale pour étude par la Commission de la culture et de l’éducation, qui peut, à cette fin, entendre toute personne ou tout organisme. Les orientations tiennent compte notamment des enjeux de l’Énoncé de politique.
Ces orientations prévoient, pour une période pluriannuelle, le volume annuel d’immigrants 3.14
admis et leur répartition par catégorie d’immigration : immigration économique, regrou-pement familial et réfugiés. Le volume d’admissions est par la suite établi chaque année lors de la préparation du plan annuel d’immigration déposé à l’Assemblée nationale, au plus tard le 1er novembre de chaque année.
Le processus permettant de fixer les volumes d’immigration est effectué par le ministère 3.15
tous les trois ans depuis l’adoption de l’Énoncé de politique. La consultation publique donne la possibilité au ministère d’assurer la coordination du processus en concertation avec les différents acteurs concernés par l’immigration. À la suite de cet exercice, le consensus social est dégagé et la ministre recommande au gouvernement les orientations à mettre en œuvre, y compris un des scénarios de volume proposés. Ce volume figure dans le document de planification triennale d’immigration.
Pour la période 2008-2010, le processus de 3.16
consultation tenu à l’automne 2007 a conduit à une hausse des volumes d’immigration. Les orien-tations retenues visent une majorité d’immigrants
qui connaissent le français à leur arrivée ainsi qu’une augmentation des jeunes familles et des travailleurs qualifiés, tout en favorisant une meilleure adéquation avec les besoins de main-d’œuvre. Ainsi, en 2009, le Québec devait accueillir entre 47 400 et 50 000 immi-grants. En 2010, le nombre d’immigrants devrait atteindre entre 52 500 et 55 000 personnes.
La plus grande part de cette augmentation est attribuable à l’immigration économique.
Le tableau 1 présente le nombre de personnes admises (résidence permanente) au Québec 3.17
entre 2007 et 2009 et le nombre d’admissions prévues en 2009 et 2010.
tableau 1
Nombre de personnes admises au Québec et nombre d’admissions prévues
catégorie d’immigration Nombre de personnes admises Nombre d’admissions prévues
2007 2008 2009* 2009 2010
Minimum Maximum Minimum Maximum
Immigration économique 28 030 29 439 34 514 31 300 32 800 36 100 37 500
Regroupement familial 9 776 10 494 10 249 10 700 11 200 11 100 11 500
Réfugiés 5 934 4 520 4 057 4 500 4 900 4 700 5 200
Autres immigrants** 1 461 811 669 900 1 100 600 800
total 45 201 45 264 49 489 47 400 50 000 52 500 55 000
* Il s’agit de données préliminaires.
** Cette catégorie comprend divers groupes particuliers de personnes admises pour des motifs humanitaires ou d’intérêt public.
Source : ministère de l’Immigration et des Communautés culturelles.
au cours des dernières années, le processus de consultation a conduit à une hausse des volumes d’immigration.
Les personnes admises au Québec excluent celles qui y séjournent temporairement pour 3.18
étudier ou travailler. Les travailleurs temporaires doivent répondre à une offre d’emploi pour un poste disponible.
Le graphique 1 présente le nombre d’immigrants admis au Québec par catégorie de 1997 3.19
à 2009. Durant cette période, le nombre d’immigrants économiques est passé de 11 726 à 34 514 et leur proportion, qui s’élevait à 42,4 p. cent du total des admissions au Québec en 1997, a augmenté à 69,7 p. cent en 2009. Cela représente une hausse de 194 p. cent du nombre d’immigrants économiques pour la période.
Graphique 1
Nombre d’immigrants admis au Québec par catégorie
0
Immigrants économiques Regroupement familial Réfugiés Source : ministère de l’Immigration et des Communautés culturelles.
Selon le
3.20 Règlement sur la sélection des ressortis-sants étrangers, les travailleurs qualifiés sont des personnes qui viennent s’établir au Québec pour
occuper un emploi qu’ils sont vraisemblablement en mesure d’exercer. Le graphique 2 montre que leur nombre, qui était de 7 218 en 1997, a augmenté à 31 366 en 2009 et que leur importance relative dans l’immigration économique est passée de 62 à 91 p. cent durant cette période.
Les travailleurs qualifiés s’établissent au Québec pour occuper un emploi.
Graphique 2
Nombre d’immigrants économiques admis au Québec par sous-catégorie
Travailleurs qualifiés Investisseurs Autres immigrants économiques Source : ministère de l’Immigration et des Communautés culturelles.
En 2009, il y avait 81 p. cent des immigrants économiques admis au Québec qui résidaient 3.21
dans la région métropolitaine de Montréal.
Sur l’ensemble des travailleurs qualifiés admis entre 1998 et 2007, plus de 80 p. cent se 3.22
trouvaient au Québec au début de 2009. Toutefois, parmi ces personnes, la proportion des immigrants admis depuis plus d’un an, mais depuis moins de deux ans, était à la baisse. En effet, elle est passée de 86,6 p. cent à 79 p. cent de 2004 à 2009.
enjeux liés à l’immigration dans le monde
Politiques d’immigration
Selon un rapport récent de l’Organisation de 3.23
coopération et de développement économiques (OCDE)3, les pénuries de main-d’œuvre prévues au cours des prochaines décennies ont incité
plusieurs pays à mettre en place des politiques pour favoriser le recrutement de travailleurs qualifiés. En effet, la concurrence sera grandissante pour attirer et retenir les immigrants de cette catégorie. Un des défis des pays dont l’immigration est importante est donc
plusieurs pays à mettre en place des politiques pour favoriser le recrutement de travailleurs qualifiés. En effet, la concurrence sera grandissante pour attirer et retenir les immigrants de cette catégorie. Un des défis des pays dont l’immigration est importante est donc