Mesurer les progrès de la gestion de l’utilisation d’eau dans l’agriculture irriguée de façon

Définition du problème et conséquences pour le suivi des progrès de l’action publique

111. Gérer l’agriculture irriguée de façon durable dans le contexte de la modification du climat nécessite d’agir sur trois grandes caractéristiques de l’agriculture irriguée : les avantages qu’elle peut produire, les risques auxquels elle peut faire face et les problèmes d’environnement et de ressources qu’elle peut créer. La modification du climat devrait accroître l’importance de ces trois caractéristiques de l’irrigation, tout en induisant une plus grande incertitude.

112. Premièrement, l’irrigation joue un rôle essentiel en agriculture, en particulier dans les zones arides ou semi-arides, permettant aux exploitations d’être plus productives et moins tributaires des précipitations (OCDE, 2017[1]). Dans les régions où les précipitations sont variables, elle peut aussi jouer un rôle complémentaire, et est susceptible de prendre une importance croissante dans de nombreuses régions du monde. Les ressources en eau souterraine renouvelables qui sont moins affectées par la variabilité des précipitations peuvent constituer un réservoir important face à la volatilité accrue du climat (OCDE, 2015[23]). Les champs irrigués, qu’ils le soient par la pluie ou par un système d’irrigation à partir d’eau de surface, peuvent contribuer à recharger les nappes, qui peuvent ensuite être utilisées au cours de périodes ultérieures par les producteurs ou autres usagers (ibid.).

113. Deuxièmement, dans de nombreux pays, l’agriculture irriguée est en concurrence avec d’autres usagers de l’eau et fait face à des risques croissants liés au climat. À titre d’exemple, en Chine, la demande d’eau devrait provenir d’autres secteurs, réduisant la disponibilité d’eau pour le secteur agricole (OCDE, 2017[1]), tandis que, dans le sud-ouest des États-Unis, l’agriculture irriguée devrait reculer à l’avenir en raison des ressources de plus en plus limitées (Cooley et al., 2016[97]). Dans un même temps, les événements extrêmes liés à l’eau, en particulier les sécheresses intenses sur plusieurs années, limitent la viabilité de l’irrigation, parfois de manière irréversible. Si les cultures de plein champ peuvent être mises en jachère, certaines cultures horticoles sont tributaires d’un accès minimal à l’eau. Les cultures permanentes, telles que les arbres fruitiers, pourraient ne pas récupérer par suite d’un manque d’eau persistant.

114. Troisièmement, l’irrigation reste un secteur très consommateur d’eau dans les pays où elle est utilisée de manière significative. En l’absence de systèmes d’allocation bien définis, l’irrigation intensive peut exercer des pressions sur les autres usagers de l’eau, ainsi que sur les écosystèmes aquatiques. Ces pressions sont particulièrement importantes dans les régions où les activités agricoles restent le premier secteur consommateur d’eau, mais où l’eau est rare.

115. Mesurer les progrès de l’action publique dans ce domaine doit donc tenir compte de ces trois caractéristiques. Les évaluations doivent déterminer si les politiques permettent aux agriculteurs de bénéficier de l’irrigation et selon quelles modalités, de limiter les risques liés à l’eau et de minimiser les impacts potentiels de l’irrigation dans un contexte de modification du climat. Ne tenir compte que d’un ou deux de ces trois objectifs, même s’ils ne sont pas tous aussi importants dans chaque cas, peut conduire à une définition partielle et potentiellement trompeuse du progrès. L’utilité de l’évaluation sur le long terme peut être limitée si l’on ne tient pas compte des changements des conditions climatiques et de leurs impacts sur le cycle de l’eau. En pratique, de multiples variables peuvent aider à mesurer les progrès en matière de conception, des politiques, la mise en œuvre de celles-ci et leurs retombées (tableau 4).

Tableau 4. Facteurs susceptibles de mesurer les progrès de l’action publique en matière de gestion de l’irrigation sur fond de modification du climat

Retombées économiques

de l’agriculture irriguée Risques auxquels est exposée l’agriculture abordés dans le texte de la politique

Mise en œuvre

des politiques Le système de financement est durable pour entretenir les infrastructures d’irrigation, l’assistance technique est disponible

Système de gouvernance réactif à la gestion du risque pour l’agriculture irriguée, financement disponible pour la dégradation des canaux d’irrigation

Moyens d’évaluer l’utilisation de l’eau et son niveau inclus dans le budget l’irrigation et de l’eau, prix et opérations de marché

116. Si les projets d’irrigation spécifiques font souvent l’objet d’évaluation (Scheierling et Tréguer, 2018[47]), les politiques en matière d’irrigation, elles, ne sont pas aussi largement étudiées. Il est également difficile de trouver des exemples spécifiques d’évaluations des politiques qui tiennent compte de manière explicite et rigoureuse du changement climatique et de l’irrigation. Dans un même temps, les évaluations des politiques sur l’irrigation tiennent de plus en plus compte du changement climatique.

117. Les trois ensembles d’exemples présentés ci-après sont axés sur les examens des politiques de gestion des ressources en eau en Australie, les études sur la tarification de l’eau et sur la gestion des eaux souterraines.

Le suivi des progrès de l’action publique dans le domaine des ressources en eau : le cas de l’Australie

118. En Australie, les politiques de gestion des ressources en eau sont soumises à des évaluations périodiques des autorités territoriales, étatiques et fédérales. Dans le cadre de la loi sur l’eau du Commonwealth de 2007 (Commonwealth Water Act 2007), la Commission de la productivité²⁷ doit entreprendre des enquêtes triennales sur les progrès de la réforme du secteur des ressources en eau en Australie. La première enquête (2017[98]) a examiné la mise en œuvre de l’initiative nationale de réforme de l’eau de 2004 et de la loi sur l’eau de 2007 ; la seconde enquête devrait être effectuée mi-2021 (encadré 2).

Toujours dans le cadre de la loi sur l’eau de 2007, la Commission de la productivité doit mener des évaluations quinquennales sur l’efficacité de la mise en œuvre du plan du bassin Murray-Darling et des plans sur les ressources en eau des États et Territoires. Des évaluations sont également menées au niveau infranational ; la Commission royale du bassin de Murray-Darling de l’Australie du Sud a également conduit une enquête du plan du bassin Murray-Darling qui a mis en évidence l’urgence de renforcer la compréhension de la modification du climat et de son effet probable sur les ressources en eau du bassin (South Australia and Murray-Darling Basin Royal Commission, 2019[99]).²⁸

119. Ces deux évaluations du suivi des progrès de l’action publique de l’Australie dans le domaine des ressources en eau, qui vont au-delà de la question de l’irrigation, couvrent au moins partiellement les avantages, les risques et les impacts de l’irrigation, et abordent le changement climatique. Elles s’appuient sur une évaluation complète des politiques faisant appel à des informations à la fois semi-quantitatives et qualitatives (OP.5) qui englobent un large ensemble de caractéristiques de la politique en réponse à un mandat spécifique. Ces évaluations impliquent des consultations avec les parties prenantes agricoles et non agricoles, des recherches sur les politiques et la prise en compte de recherches pertinentes pour parvenir à leurs conclusions et recommandations.

Parallèlement, ces examens ne définissent pas toujours un scénario de référence explicite.

Les modifications de politique sont évaluées par rapport à l’absence de changement de politique, sans tenir compte de la manière dont les politiques antérieures et d’autres facteurs ont pu influencer la situation.

Le suivi des progrès de l’action publique dans le domaine des initiatives sur la tarification de l’eau

120. Un autre exemple est l’évaluation de la tarification de l’eau, un instrument qui affecte les retombées pour les irrigants, mais qui peut être utilisé pour limiter les risques et les impacts. Berbel et al (2019[100]) examinent les tarifs d’utilisation et les taxes liés à l’irrigation, et leur évolution en Europe, en passant en revue les différents instruments et leur élaboration, conformément à la directive-cadre sur l’eau. L’étude porte sur l’évaluation de la conception de la politique et analyse les différentes propriétés des systèmes de

27 La Commission de la productivité est l’organe indépendant de recherche et de conseil du gouvernement australien sur une série de questions économiques, sociales et environnementales concernant le bien-être des Australiens.

(Gouvernement de l'Australie, 2021[145]).

28 L’OCDE (2019[146]) fournit un examen des performances environnementales de l’Australie, notamment en ce qui concerne l’eau, fondé sur une méthodologie d’évaluation complète, qui ne va pas aussi loin dans les institutions spécifiques du pays, mais qui fournit une analyse comparative internationale et des recommandations élaborées avec des responsables de la politique environnementale d’autres pays de l’OCDE.

tarification de manière structurelle (semblable à OP.1)²⁹. Toutefois, le rapport n’examine pas les retombées des politiques. L’Agence européenne pour l’environnement (2013[101]) mène un exercice similaire en tenant compte de l’ensemble des mesures de récupération des coûts, y compris dans le secteur agricole, et en se référant aux études consacrées aux impacts de ces politiques. Bar-Shira, Finkelshtain et Simhon (2006[102]) étudient l’impact du tarif dégressif à tranches et de la tarification uniforme de l’eau à partir de données issues de communautés agricoles israéliennes allant de 1992 à 1997, afin d’estimer les élasticités de la demande d’eau et de stimuler cette demande avec une tarification uniforme. Pourtant, il est difficile de trouver des évaluations quantitatives de la tarification, peut-être en raison de l’application limitée de systèmes de tarification élaborés dans le domaine de l’irrigation.

Plusieurs études examinent l’impact potentiel de la tarification au moyen de simulations, en utilisant des données récentes (Liao et al., 2008[103]), mais elles ne mesurent pas les progrès.

121. Parallèlement, les études quantitatives sur la tarification de l’eau d’irrigation ont montré l’inélasticité de la demande d’eau, notamment dans un contexte de pénurie (Hendricks et Peterson, 2012[104] ; Scheierling, Loomis et Young, 2006[105]). Cela signifie que l’introduction de petits signaux de prix aura rarement un impact significatif sur les prélèvements d’eau, et encore moins sur la consommation d’eau. Cela implique que dans ces circonstances, la tarification de l’eau, au-delà de la récupération des coûts, peut limiter les bénéfices sans réduire les risques et les impacts. Cela signifie également qu’il est encore plus difficile d’attribuer un résultat à une politique de tarification de l’eau qu’à d’autres mesures. La même conclusion a été tirée en ce qui concerne l’augmentation du coût de l’énergie et son impact sur les prélèvements d’eaux souterraines (Pfeiffer et Lin, 2014[106]).

Encadré 2. Examen des politiques de l’eau en Australie : évaluations en cours et ultérieures de la Commission de la productivité

La Commission de la productivité doit mener des enquêtes sur les progrès des réformes dans le domaine de l’eau en Australie. La seconde enquête porte sur l’évolution de la réalisation des objectifs, des résultats et des échéances des réformes proposées dans l’accord intergouvernemental de 2004 sur une initiative nationale de réforme de l’eau (National Water Initiative, NWI). En février 2021, un projet de rapport d’enquête a été publié pour recueillir les avis (Productivity Commission, 2021[107]). L’enquête comprend une évaluation de la mesure dans laquelle les réformes liées à la NWI sont adéquates pour soutenir les mesures prises par les pouvoirs publics face aux enjeux émergents ou en mutation de la gestion de l’eau, tels que le changement climatique. La Commission examinera également l’interaction entre la politique de l’eau et d’autres domaines de l’action publique, tels que le climat, et les ramifications politiques des effets émergents de la modification du climat sur les ressources en eau.

Chaque examen de la Commission est très complet. Par exemple, dans son examen de la NWI, la Commission évaluera les progrès réalisés par les États et Territoires dans l’adoption des principes énoncés dans la NWI, examinera les résultats (notamment les avantages et les coûts d’opportunité) des réformes, analysera dans quelle mesure les réformes de la NWI contribuent à relever les nouveaux défis auxquels sont confrontés les autorités des États et Territoires, les fournisseurs d’eau et les usagers, tels que le changement climatique ou l’évolution de la situation économique, et formulera des

29 De la même manière mais en utilisant la théorie économique, Becker (2015[144]) examine l’évolution de la tarification en Israël.

recommandations sur les priorités des réformes futures et les moyens d’améliorer la NWI.

Toujours dans le cadre de la loi sur l’eau de 2007, la Commission de la productivité doit également mener des évaluations quinquennales sur l’efficacité de la mise en œuvre du plan du bassin Murray-Darling et des plans sur les ressources en eau des États et Territoires. Le premier rapport d’évaluation, publié en 2019 (Productivity Commission, 2019[108]), a abordé quatre questions : la façon dont les actions des pouvoirs publics visant à mettre en œuvre le plan du bassin suivent les échéances fixées ; la mesure dans laquelle les procédures de gestion permettront d’atteindre les objectifs du plan et d’évaluer ses impacts et ses résultats ; l’évaluation de l’efficacité et de l’efficience des actions visant à mettre en œuvre le plan ; et les dispositifs institutionnels et de gouvernance utilisés pour la mise en œuvre. La Commission a noté qu’un examen du plan du bassin était prévu pour 2026, et que celui-ci devra être prospectif et tenir compte des risques émergents, tels que le changement climatique. La planification de la révision de 2026 doit commencer rapidement et la Commission espère voir des preuves tangibles de cette planification lors de son prochain examen de la mise en œuvre du plan en 2023, notamment la mise en place d’un processus permettant de déterminer les lacunes en matière de connaissances qui pourraient entraver l’examen de 2026, et de les combler.

Lorsqu’elle effectue ses enquêtes, la Commission de la productivité procède à de larges consultations, notamment en créant des groupes de travail composés de parties prenantes, en invitant le public à soumettre des propositions, en organisant des auditions publiques et en présentant des projets de rapports afin de recueillir les commentaires du public. Elle consulte les autorités australiennes, les organismes publics des États et des Territoires, les principaux groupes d’intérêt et les parties concernées.

Source : rapports cités en référence.

Mesurer les progrès de la gestion de la nappe phréatique pour l’irrigation

122. Les aquifères constituent des réserves d’eau essentielles pouvant contribuer à l’adaptation à l’instabilité du climat si les prélèvements dans les nappes souterraines sont gérés de manière durable (Akam et Gruere, 2017[109]). Le suivi des progrès dans ce domaine peut mesurer l’impact de l’agriculture et de la réduction des risques, qui sont étroitement liés dans les bassins hydrogéologiques largement exploités, et maximiser les avantages pour les irrigants (avec de l’eau à la demande). Il va de soi que les évaluations nécessitent de bonnes données hydrologiques et une surveillance des forages (Gruère et Le Boëdec, 2019[14]).

123. Un certain nombre d’évaluations complètes ont examiné les questions relatives aux eaux souterraines (OCDE, 2015[23]). À titre d’exemple, Frija et al. (2015[110]) ont évalué l’efficacité des instruments d’action (réglementaires, économiques et de gouvernance locale) en matière de gestion des eaux souterraines dans le secteur agricole de la Tunisie.

Ils ont examiné l’évolution globale des eaux souterraines et ont organisé de larges consultations pour comprendre si chacune des politiques examinées contribuait à l’augmentation de la productivité de l’agriculture et à la réduction des prélèvements d’eaux souterraines, si ces instruments étaient acceptés, et quels en étaient le degré de mise en œuvre et le coût. De nombreux rapports de recherche et publications analysent les politiques et les approches de gestion des eaux souterraines en Espagne, avec des analyses institutionnelles, juridiques, qualitatives et semi-quantitatives des politiques (De Stefano et Llamas, 2012[111]).

124. Les analyses quantitatives ex post sont plus rares, en partie parce qu’elles nécessitent des données sur les ressources d’eaux souterraines et leur utilisation qui ne sont pas universelles. Il s’agit également d’évaluations ponctuelles. Badiani et Jessoe (2019[112]) mesurent l’impact des subventions à l’électricité sur le niveau de la nappe phréatique et l’agriculture en Inde. Selon eux, les subventions accroissent l’utilisation des eaux souterraines et la surface consacrée aux cultures fortement consommatrices d’eau. Drysdale et Hendricks (2018[113]) évaluent l’adaptation des irrigants à des restrictions du pompage de l’eau adoptées localement dans l’État du Kansas, aux États-Unis, en 2013. L’étude s’appuie à la fois sur le pompage des eaux souterraines, les droits y afférant et les caractéristiques de ces eaux dans le lieu ciblé et la zone voisine. Les estimations comparant la situation avant et après montrent que les irrigants ont réduit leur utilisation de l’eau de 26 % par rapport à l’absence de cette restriction, en tenant compte d’autres facteurs³⁰. 5.2. Mesurer les progrès de la lutte contre la pollution diffuse par les éléments nutritifs

Définition du problème et conséquences pour le suivi des progrès de l’action publique

125. Les intrants agricoles tels que les éléments nutritifs sont largement reconnus comme des causes majeures de la détérioration de la qualité de l’eau. Les sources diffuses d’éléments nutritifs d’origine agricole (azote et phosphore) restent les principaux polluants des masses d’eau dans les pays de l’OCDE (Gruère, Shigemitsu et Crawford, 2020[17]). À titre d’exemple, aux États-Unis, dans le bassin versant du Mississippi qui s’étend sur 31 États et se jette dans le golfe du Mexique, les rejets d’éléments nutritifs provenant des cultures en lignes et des exploitations d’élevage intensif contribuent le plus à la pollution par les éléments nutritifs (EPA, 2012[114]). Dans les pays européens, l’utilisation agricole de l’azote dans les engrais biologiques et chimiques est une source majeure de pollution de l’eau, et l’agriculture reste responsable de plus de 50 % des rejets totaux d’azote dans les eaux de surface (UE, 2010[115]). À l’échelle mondiale, depuis 1961, la quantité d’azote utilisé comme engrais par unité de surface cultivée a été multipliée par huit tandis que celle du phosphore a été multipliée par trois (Lu et Tian, 2017[116]).

126. La gestion de la lutte contre la pollution diffuse par les éléments nutritifs revêt par conséquent une importance grandissante, mais est difficile à mener en présence d’informations incomplètes et asymétriques (OCDE, 2012[11]). La plupart des pays de l’OCDE disposent de réseaux de suivi pour mesurer l’état de la qualité de l’eau des masses d’eau, et les éléments nutritifs agricoles sont comptabilisés de manière plus détaillée et plus fréquente que les autres polluants agricoles (Gruère, Shigemitsu et Crawford, 2020[17]).

Pourtant, dans les pays de l’OCDE, le suivi de la pollution diffuse par les éléments nutritifs d’origine agricole est plus difficile et donc moins courant que le suivi d’autres polluants (OCDE, 2017[12]).

127. En outre, malgré les progrès technologiques, il reste difficile d’évaluer la conformité et l’efficacité des réglementations et des politiques. Par exemple, le respect de l’utilisation des meilleures pratiques de gestion nécessite plusieurs points de contrôle, notamment le suivi des plans de gestion des éléments nutritifs, la tenue d’un cahier

30 Un certain nombre d’évaluations perfectionnées des politiques relatives aux nappes souterraines, comme celles de Kuwayama et Brozovic (2013[140]) ou de Hrozencik et al. (2017[141]), ont recours à des modèles hydroéconomiques, adaptés aux conditions locales, pour évaluer les effets d’options de mesures. Mais il s’agit essentiellement d’évaluations ex ante qui ne caractérisent pas les progrès à proprement parler.

d’enregistrement des engrais, la gestion des effluents d’élevage, le bilan des éléments nutritifs et l’analyse de sol (FAO, 2018[117]). Certains pays ont mis au point des modèles d’exploitation agricole pour estimer les ruissellements provenant des effluents d’élevage et des engrais (OCDE, 2017[12])³¹. D’autres sont tributaires de modèles permettant de localiser les « points noirs » sur le plan de la pollution de l’eau (Gruère et Le Boëdec, 2019[14]).Ces outils de modélisation, qui peuvent fournir un appui efficace à la décision, doivent être calibrés pour un large éventail de conditions climatiques, et ne peuvent pas fournir de mécanismes de mise en œuvre viables.

128. La dispersion des impacts associés à l’utilisation des éléments nutritifs, qui varient constamment dans le temps et dans l’espace, rend leur observation difficile et presque impossible à suivre dans de nombreuses exploitations. C’est en partie la raison pour

128. La dispersion des impacts associés à l’utilisation des éléments nutritifs, qui varient constamment dans le temps et dans l’espace, rend leur observation difficile et presque impossible à suivre dans de nombreuses exploitations. C’est en partie la raison pour