Para compensar os Estados de eventuais perdas decorrentes da desoneração hete- rônoma instituída para as exportações, a Constituição autorizou a criação, no art. 159, inci so n , do Fundo de Exportação (FPEX)23.
É interessante notar, para melhor compreender a política tributária estadual nos anos 90, que é possível identificar quatro linhas bem características nesse novo tributo.
a) Abandonou-se o princípio da fiscalidade. Agora o ICMS pode ser seletivo. Se de um lado isso abre a possibilidade de serem desoneradas as mercadorias que compõem a cesta básica, argumento muito usado para evidenciar a virtude da seletividade no ICMS, de outro, esse princípio jurídico retira seu fundamento propriamente econômico. Com a seleti vidade, o ICMS deixa de ser um imposto meramente arrecadador, ou se se preferir, deixa de ter finalidade exclusivamente fiscal, para a qual, aliás, foi concebido na reforma dos anos 60,
Lembre-se que de acordo com os princípios daquela reforma, que criou o ICM, a responsabilidade pelas políticas de distribuição de renda e de fomento à atividade econômi ca por meio de tributos deveria ser da União, aliás, como recomenda a literatura econômica internacional24. Unidades subnacionais, num regime federativo, como regra geral, não cui dam de distribuição de renda ou de política econômica, e sim de prestação de serviços fun damentais. A distribuição de renda ou a política de desenvolvimento econômico deve ser
blicação da referida Lei Complementar 87/96 o ICMS não incidirá sobre operações que destinem ao exterior mercadorias, inclusive produtos primários e produtos industrializados semi-elaborados, bem como sobre prestações de serviços para o exterior.
23 Esse Fundo foi regulamentado pela Lei Complementar n. 61 de 26 de dezembro de 1989. 24 BANCO MUNDIAL. O Estado num mundo em transformação. Relatório sobre o desenvolvi mento mundial. Indicadores selecionados do desenvolvimento mundial. Washington. EUA, 1997. p. 135; McLURE Jr., Charles E. O problema da atribuição de impostos: Considerações conceituais e de caráter administrativo para se alcançar a autonomia das unidades subnacionais. Rio de Janeiro: BNDES, 1994. Banco da Federação.
indica, de um lado, que o fato não é original por aqui; e de outro, que não é exclusivo do sistema tributário brasileiro.
As novidades no Brasil então, ficam por conta do seguinte: em primeiro plano, a intensificação desse conflito devido a práticas das unidades subnacionais. Em segundo, o descaso da União federal em relação a ele. Ao contrário do que ocorreu nos anos 60-70, a União deixou de se preocupar com essa controvérsia. E que não estabeleceu instituições, critérios ou sanções legais para conter o principal mecanismo desse embate, qual seja, a renúncia de receitas tributárias que as unidades subnacionais passaram a incluir em seus programas de incentivos fiscais.
De fato, doações, empréstimos e especialmente medidas que vão do diferimento do prazo de pagamento à pura e simples isenção de tributos têm sido a forma de expressão da política econômica de desenvolvimento patrocinada pelos Estados brasileiros na última
crédito pelo emprego criado a isenções de impostos e deduções do imposto predial ou territorial. O Estado compromete-se a treinar os empregados. "O campo do desenvolvimento econômico costumava ser um lugar amador", diz Peter K. Eisenger, autor de The Rise o f the Entrepreneurial State: State and Local Government Development Policy in the United States. "Mas os governos estaduais e municipais desenvolveram profissio nais de verdade, pessoas que sabem fazer acordos, criar parcerias públicas e privadas." A competição por empregos entre os Estados não é nova. Nos primeiros anos da República, Massachussetts, New Jersey e Ge órgia, entre outros Estados, cortejavam as indústrias com uma variedade de subsídios. Estudiosos acreditam que as modernas políticas de desenvolvimento econômico datam da Grande Depressão, quando o Mississippi e outros Estados do Sul atraíram empresas com generosas ofertas de isenção fiscal e amplo capital público. Nas décadas posteriores à Segunda Guerra Mundial, quando a receita do Imposto de Renda aumentou, os políticos distribuíram benesses financeiras a várias empresas. Até 1963, a prática disseminou-se para 19 Esta dos, segundo estudo de Roger Wilson, analista de política no Conselho de Governos Estaduais.
A disputa por indústrias que se assiste hoje teve origem na década de 70. A crise energética, a competição global e o crescimento do índice de desemprego levaram os governos estaduais a agir, especial mente nos Estados do cinturão industrial do Nordeste e do Meio-Oeste. Autoridades estaduais e municipais estenderam e aperfeiçoaram os esforços de desenvolvimento na década de 80, porque o governo federal redu ziu a participação dos Estados na receita. Agora, a letal combinação de alta mobilidade empresarial, cresci mento econômico lento e enxugamento das companhias está intensificando a guerra pelas grandes indústrias. Segundo a consultoria Regional Financial Associates Inc., nas duas últimas décadas o número médio de pro gramas de incentivos fiscais subiu para 24. Pesquisa da KMPG Peat Marwick LLP com mais de 200 empre sas revelou que, em cinco anos, houve um aumento substancial das probabilidades de ofertas de incentivos, pelos Estados, a 73% das empresas entrevistadas. Os subsídios são cada vez mais generosos. Em 1980, o Tennessee "laçou" uma fábrica da Nissan a um custo de US$ 11 mil por emprego; em 1993, o Alabama rece beu a nova fábrica da Mercedes-Benz por subsídio médio de US$ 168 mil por emprego prometido. FARRELL, Chris. Cresce a guerra fiscal nos Estados Unidos. O Estado de São Paulo. Caderno Economia. 4 Jan.. 1998.
década. Esses meios, depois que a Constituição de 1988 garantiu autonomia tributária aos Estados, têm sido usados abertamente por eles numa disputa acirrada por novos investi mentos, em especial por aqueles procedentes do estrangeiro.
Por conta disso, o passo seguinte deste estudo é fazer uma breve descrição de como algumas unidades federadas praticam a “guerra fiscal”. Com isso se espera que seja possível formar uma idéia mais acabada não só das dimensões jurídicas desse fenômeno mas também das funestas conseqüências que essa política tributária acarreta para a econo mia e para a federação brasileira.
a. O Estado do Rio de Janeiro
De acordo com Carlos E. G. Cavalcanti , o Estado do Rio de Janeiro, do início da década de 80 até a publicação da Lei n. 2.273/94, foi bastante tímido na sua política de incentivos fiscais para atrair investimentos. Só a partir daí fugiu às regras do CONFAZ ao
estabelecer “redução de 40% da correção monetária sobre o saldo devedor do imposto, ex tensivo à importação de máquinas e equipamentos diretamente empregados no projeto” e “dilação de prazo de pagamento do ICMS por 5 (cinco) anos”30. Essas medidas foram to madas para garantir, especialmente, investimentos de uma fábrica de bebidas da Brahma, de uma montadora de automóveis da General Motors, e de modo particular, para conquistar
29 GONÇALVES CAVALCANTI, Carlos Eduardo. Política de incentivos fiscais no Estado do