Os subsídios alteram o equilíbrio de mercado, que é alcançado quando o “preço atinge o nível em que a quantidade ofertada é igual à quantidade demandada”295, representado pelo ponto de intersecção das curvas de oferta e de demanda. Assim, “ao preço de equilíbrio, a quantidade do bem que os compradores desejam e podem comprar é exatamente igual à quantidade que os vendedores desejam e podem vender”296.
Na figura abaixo, S representa o ponto de equilíbrio entre a oferta e a demanda, representada pela linha D. Já a intersecção entre S´ e D demonstra o deslocamento da linha de oferta em decorrência do uso de subsídios.
A tributação, à semelhança das medidas compensatórias297, é capaz de deslocar a linha da oferta para a esquerda, aumentando o preço e, consequentemente, reduzindo a quantidade da demanda. Por outro lado, os subsídios à exportação deslocam a linha da oferta para a direita (efeito representado na intersecção entre D e S´´), diminuindo artificialmente os custos de produção da indústria doméstica e do consumidor final, aumentando o preço recebido pelos produtores.
Figura 8: Apresenta o ponto de equilíbrio e os deslocamentos da linha da oferta pelos tributos e subsídios PREÇO S S´ D QUANTIDADE Fonte: Autor
295 MANKIW, op. cit., p. 75. 296 Idem; ibidem, p. 76.
As medidas compensatórias justificam-se como medidas capazes de contrabalancear os efeitos dos subsídios, realocando a linha S´ para o ponto de equilíbrio anterior ao uso dos subsídios, em que S encontra D.
Diante disso, é possível verificar que os subsídios possuem efeitos inversos dos tributos: enquanto estes aumentam o preço no país importador, aqueles fazem com que o preço aumente no país exportador e diminua no país importador.
Ademais, Krugman assinala que “o subsídio à exportação piora os termos de troca na medida em que baixa o preço das exportações no mercado estrangeiro […]298”. Num primeiro momento, isto pode parecer benéfico aos consumidores do país estrangeiro, mas a longo prazo, ao distorcerem os preços, realocam recursos e podem eliminar a indústria estrangeira concorrente.
Os subsídios protetivos, destinados à substituição de importações, provocam os mesmos efeitos da tributação no que se refere à realocação de recursos do mercado externo para o interno. Isso ocorre porque os subsídios diminuem, artificialmente, os custos da produção da indústria nacional, fazendo com que os bens e serviços não sejam mais produzidos com o menor custo possível, que seria possível com a importação.299
Portanto, para a análise econômica, os subsídios geram efeitos perversos em relação à distribuição de renda, de maneira direta no país que subsidia e, indiretamente, nos demais países do mundo. É por isso que os subsídios se justificam mais por razões políticas do que econômicas. Krugman afirma que, “os subsídios à exportação geram, sem dúvida, custos que excedem seus benefícios” 300.
É verdade que a capacidade de impacto dos subsídios dependerá da parcela de representação de cada economia. Isso quer dizer que os subsídios outorgados por países ricos, como os Estados Unidos, causarão maior impacto sobre o comércio mundial do que aqueles concedidos por países pobres. Internamente, os subsídios prejudicam o consumidor, diminuem o ganho do governo e o bem-estar nacional, conforme se denota do quadro seguinte:
298 KRUGMAN, op. cit., p. 145. 299 Nesse sentido, ver: SYKES, op. cit. 300 KRUGMAN, op. cit., p. 145.
Figura 9: Impacto dos subsídios e das tarifas sobre produtores, consumidores, governo e bem-estar nacional
Fonte: Flavio Marcelo Rodrigues Bruno301
Nota-se que os consumidores são os mais prejudicados em ambos os casos, pois os tributos encarecem os bens importados, enquanto que os subsídios elevam, internamente, os preços dos bens nacionais ao provocar o aumento da oferta para o mercado externo302.
Por sua vez, no país importador de bens subsidiados, num primeiro momento, os subsídios beneficiam os consumidores ao reduzir os preços dos bens importados, mas, posteriormente, a indústria subsidiada pode eliminar a concorrência, obter o monopólio e elevar os preços.
No país que subsidia, os custos trazidos pelos subsídios financiados pela tributação, que, por sua vez, recai sobre os consumidores, diminuem o bem-estar social. Verifica-se ainda que os efeitos dos subsídios são ruins para o governo que subsidia, diferentemente dos efeitos da tributação, que lhe são benéficos.
Há ainda que se considerar a elasticidade da linha de oferta, pois, quanto mais elástica, maior será a absorção do subsídio pelos produtores e, por sua vez, maiores serão
301 BRUNO, Flavio Marcelo Rodrigues. Análise Econômica do Direito Aplicada à Concessão de Subsídios
e a Imposição de Tarifas no Comércio Internacional. Revista de Direito Brasileira. v. 5, n. 3, 2013, p. 300-
320.
302 O uso de subsídios estimula a produção do bem subsidiado e, por isso, aumenta a sua oferta no mercado
externo.
Tarifa Subsídios à exportação
país grande país pequeno país grande país pequeno ganho do
produtor aumenta aumenta aumenta aumenta
ganho do
consumidor diminui diminui diminui diminui
ganho do governo aumenta aumenta diminui
(mais) diminui
bem-estar
nacional ambíguo diminui
diminui
os benefícios recebidos. A elasticidade é um conceito econômico que se refere à sensibilidade das funções da demanda e da oferta. Fernandez exemplifica:
1. Se a elasticidade da demanda de determinado bem ou serviço é menor que a unidade diz-se, então, que a curva de demanda é inelástica, indicando que a função de demanda é relativamente insensível a variações no preço.
2. Se a elasticidade da demanda de um bem ou serviço é maior que a unidade, a curva de demanda é dita elástica, significando que a função de demanda é relativamente sensível a variações no preço303.
Dessa forma, a neutralidade fiscal deve ser alcançada, principalmente nos setores mais inflexíveis, pois quanto menor a elasticidade do bem, maiores os efeitos distorcivos dos subsídios.
Para Stigler aqueles que possuem recursos mais especializados conseguem obter maior lucro mediante a aplicação de um subsídio, uma vez que “não terão usos alternativos para seus recursos e, assim, seus rendimentos variarão diretamente com o volume de produção da indústria”.304
Stigler305 confirma os benefícios gerados pela especificidade. Assim, quando a elasticidade da oferta for pequena, a indústria preferirá os subsídios diretos em vez da proteção por barreiras tarifárias ou não tarifárias306, ou ainda, por quotas de importação, E continua:
Nós já esboçamos as principais explicações para o fato de que uma indústria com poder para obter favores governamentais geralmente não usa esse poder para obter dinheiro: a não ser que a lista de beneficiários possa ser limitada, tendo em vista que qualquer quantidade de subsídios que a indústria obtém será dissipada entre um número crescente de rivais307.
303 FERNANDEZ, op. cit., p. 25.
304 STIGLER, George J. The theory of economic regulation. Disponível em:
<http://web.mit.edu/xaq/Public/Stigler >. Acesso em: 25 jun. 2013.
305 Idem; ibidem.
306 Barreiras tarifárias constituem oneração da importação por meio de tributos, enquanto que as não
tarifárias são barreiras técnicas ou sanitárias, que exigem que requisitos mínimos sejam observados para que o produto importado ingresse no país.
307 Tradução livre de: “We have already sketched the main explanations for the fact that an industry with
power to obtain governmental favors usually does not use this power to get money: unless the list of beneficiaries can be limited by acceptable device, whatever amount of subsidies the industry can obtain will be dissipated among a growing number of rivals.” In: STILGLER, op. cit.
Evidencia-se que, quanto mais específicos os subsídios, maiores são as distorções causadas, o que contribui para a realocação de recursos e a discriminação de bens, fazendo com que o mercado não subsidiado perca competitividade e aumente a pobreza, reduzindo os preços mundiais. Tal situação não se coaduna com os objetivos da OMC, que são o livre comércio e o desenvolvimento.
Acresce a esse problema o fato de que a economia transnacional enfraquece o poder de controle dos Estados sobre o comércio, uma vez que estes ficam mais suscetíveis aos novos atores internacionais, economicamente poderosos. Por isso, a especificidade dos subsídios se torna interessante. Caliendo alerta para a possibilidade do uso indevido dos mecanismos estatais, assim “[…] por detrás de um discurso em favor de incentivos fiscais benéficos a toda sociedade pode se esconder um privilégio odioso para um pequeno grupo econômico […]”308.
No que concerne à concorrência leal, os subsídios específicos a algumas empresas ou setores desestimulam o aumento do nível de eficiência da economia, pois permitem a eliminação de concorrentes ao praticar preços predatórios.
A atividade econômica deve ser livre, isso quer dizer que os agentes econômicos devem decidir o que, quanto e como produzir a partir da liberdade de iniciativa. O livre mercado depende da livre concorrência, ou seja, da igualdade de chances entre os agentes econômicos.
Dessa forma, a introdução de um subsídio pode criar obstáculos perversos ao comércio internacional, desequilibrando a atividade econômica, discriminando os concorrentes ao proporcionar-lhes condições competitivas diferentes e, ainda, restringindo a liberdade de iniciativa.
Os subsídios somente se justificam como instrumento de correção de desigualdades sociais ou de falhas de mercado, para equalizar os preços distorcidos diante de estruturas imperfeitas de mercado. Não obstante, Sykes salienta que, dificilmente, os subsídios específicos vinculados à exportação serão a melhor resposta para as falhas de mercado. No caso de um País optar pela política de subsídios, o mais adequado é que não sejam específicos.309
308 CALIENDO, op. cit., p. 34. 309 SYKES, op. cit.
Nesse sentido, os subsídios devem ser tolerados como normas de intervenção no domínio econômico, mas o seu uso está limitado pelo Direito Tributário e Concorrencial internos e pelas regras internacionais da OMC.310
A linha entre as vantagens e as desvantagens dos subsídios sobre o livre comércio é muito tênue e difícil de se averiguar, pois num primeiro momento, o subsídio pode parecer interessante como medida anticíclica contra crises econômicas, mas, em longo prazo, pode gerar consequências maléficas sobre os preços internacionais, elevando-os e provocando reações protecionistas por parte dos governos afetados. Segundo o Banco Mundial:
[…] quando um país impõe barreiras à exportação ou reduz o comércio e tributos sobre o consumo, optando pelo isolamento de seu mercado interno do aumento dos preços internacionais, ao mesmo tempo em que ele beneficia seu mercado interno, ele coopera para o aumento exacerbado dos preços mundiais311.
Além disso, é preciso considerar que os governos adotam critérios exclusivamente econômicos para determinar as suas políticas comerciais, forças outras, não econômicas (emprego, a distribuição equitativa de renda, o lucro das empresas ou de alguns), exercem influência no momento da tomada de decisão, o que faz dos subsídios o meio de alcançar tais finalidades.