Dans un premier temps, afin de revenir sur l’actuel renforcement des grandes aires urbaines que sont les métropoles, leur positionnement dans la compétition internationale, les défis auxquels elles doivent faire face, nous aborderons leur gouvernance, la manière dont elles peuvent émerger en tant qu’institution, comment elles peuvent être en mesure d’affronter le défi de la complexité auquel elles doivent répondre et s’inscrire dans cet espace-monde auquel elles sont assujetties, mais dont elles redessinent également les contours. La centralité nouvelle des collectivités territoriales – notamment dans la capacité à mobiliser des ressources – naît de ce contexte alors qu’elles n’étaient que périphérie du temps des trente glorieuses (Gaudin, 1995 : 46).
a) L’inscription de la métropole dans une historicité
Le territoire métropolitain naît dans un système institutionnel pré existant, disposant de ses contraintes, ses ressources et s’inscrit nécessairement dans un système politique donné. Si nous ne souhaitons pas ici circonscrire la métropole à une institution particulière, il est nécessaire d’analyser les moyens dont elle dispose pour s’insérer dans l’existant institutionnel.
Dans le contexte d’émergence des métropoles et de leur positionnement par rapport aux institutions existantes, l’idée d’autonomie de l’action publique de la métropole est en question. Car en s’insérant dans l’ère de la mondialisation, la question métropolitaine se confronte à une réalité institutionnelle composite qui met en situation de concurrence ou de coopération, différentes institutions dont les positionnements doivent se faire distincts ou compatibles. L’autonomie de l’action publique d’une institution prend également un sens particulier dans ce contexte, du fait de l’existence d’instances supra métropolitaines et des comportements d’acteurs privés pouvant inciter à l’homogénéisation de l’action publique dans un souci de compétitivité des espaces métropolitains. Ainsi, dans un premier sens du terme, les politiques publiques métropolitaines doivent s’autonomiser vis-à-vis des autres institutions
dans le cadre de ces interrelations jouant alors de la recomposition des systèmes productifs locaux des politiques publiques. Dans le même temps, la question de l’autonomie doit s’entendre comme la détermination d’une norme propre d’action. À ce titre, l’insertion de politiques publiques, comme celles de la culture, dans les stratégies métropolitaines interroge leurs spécificités par rapport aux politiques publiques antérieures, et en tant que domaines d’intervention publique. L’enjeu est donc, in fine, celui pour les métropoles de réussir, comme l’évoque Gilles Pinson, le passage de l’urbs comme la ville agie par les forces sociales et économiques à la polis comme étant la ville acteur politique ayant ses propres formes de gouvernement (Pinson, 2009 : 25).
L’autonomie des politiques publiques des structures métropolitaines doit par ailleurs s’établir en tenant compte de leur fragmentation institutionnelle, de leur développement sous la forme d’une interdépendance de différentes collectivités publiques, des relations qui peuvent exister entre les municipalités constituant ces espaces, de celles pouvant exister avec les autres collectivités publiques. Dans le cadre d’un retour au local, cette autonomisation des métropoles prend une importance particulière, celle de se doter des capacités d’agir pour peser dans la mondialisation, celle de réussir à « donner un rôle proactif au gouvernement municipal, de structurer l’agenda local autour d’enjeux de développement propre à la ville et de faire sortir l’espace politique local de son statut de « succursale » de l’espace politique national » (Pinson, 2007 : 14).
« Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine »13
Si l’on parle aujourd’hui du « retour des villes européennes » (Le Galès, 2003), leur émergence dans l’histoire moderne remonte à la fin du XIXe siècle, où elles peuvent disposer de grandes marges de manœuvre pour mettre en place de nombreuses politiques publiques (Pinson, 2010a). La construction du pouvoir municipal s’est même effectuée dans le sens d’une progressive prise en compte de la complexité naissante de la société (Borraz, 2000). À l’issue de la Seconde Guerre mondiale, les territoires – et plus particulièrement les villes – voient leur existence remise en cause en tant que réel lieu décisionnel. Dans la construction du modèle keynésiano-fordiste, s’appuyant sur une forte croissance économique, la structuration
nationale puissante et centralisatrice régule l’économie et la société (Sassen, 2010) et assure une redistribution équitable à l’échelle nationale des bienfaits de la croissance. Durant cette période, l’État dispose d’une place primordiale dans les « procédures de médiation sociale
[…] et exerce un rôle dominant dans la définition de l’agenda politique et tend de ce fait à monopoliser les fonctions de production d’images du monde au sein de l’espace public » (Muller, 1992 : 275-276). Dans ce contexte, le local devient principalement le lieu d’application de politiques publiques nationales et les élus locaux, hors de leur éventuel ancrage national, sont déconsidérés.
Toutefois, sous l’influence de la mondialisation, dans un contexte de croissance réduite et de ce fait de la crise du modèle keynésiano-fordiste, l’État se recompose, ainsi que les relations qui le lient aux territoires. À la difficulté de l’État de maintenir son rôle central dans la société, s’ajoute son dessaisissement progressif vers de nouvelles instances politiques – notamment supranationales, comme l’UE – tandis que son impact sur la situation économique s’amenuise avec la multiplication des relations économiques internationales voyant l’affirmation des acteurs économiques internationaux prendre le dessus. Si l’État ne disparaît pas, il devient surtout moins prescripteur et de ce fait moins cardinal pour les acteurs locaux (Borraz, 2000). Cette évolution peut trouver à s’incarner dans le processus français de décentralisation initié dans les années 1980. En effet, dans cette volonté de donner de nouvelles prérogatives aux collectivités locales, l’État voit son rôle évoluer. Si logiquement cela se traduit par une dévolution nouvelle des pouvoirs, cela aboutit surtout à une structuration locale bien plus incertaine dans laquelle l’État perd à la fois de sa centralité et de son pouvoir organisationnel. Ainsi, d’un contexte de verticalité où l’État régulait les relations avec les autorités locales, on aboutit à une situation où chaque collectivité dispose de ses propres prérogatives sans possibilités de les imposer aux autres (Mabileau, 1997). Derrière la perte de centralité de l’État, la finalité de son action évolue également. S’il était question d’établir des politiques publiques universelles pour tous les territoires, le particulier est désormais privilégié. La mise en avant dans les nouvelles lois de décentralisation de la notion de projet de territoire reprend cette logique en invitant les collectivités locales à instituer leur propre territoire comme source de développement et à donner leur propre sens à leur territoire.
Dans ce cadre nouveau, les politiques nationales sont des fenêtres d’opportunités potentielles. L’action se centre alors notamment sur la capacité à être un nœud de réseau, à fédérer pour adopter les bonnes solutions. Dans ce contexte, il émerge un besoin de constituer de nouveaux accords entre acteurs, de bâtir des consensus. Cette tendance s’incarne d’abord par la participation qui s’adresse à toute la population, afin de légitimer les choix des gouvernants. Elle se traduit ensuite par la négociation, elle, plus ciblée et orientée autour des acteurs qui sont porteurs de ressources locales pour les politiques publiques (Thoenig et Duran, 1996). De la sorte, il s’instaure un « mode de gouvernement et de pilotage, pluraliste, ouvert et différencié, où l’épicentre se situe autour du traitement territorialisé des problèmes, et qui opère au moment de la définition des enjeux et de la mobilisation des acteurs nécessaire à leur appropriation » (Thoenig et Duran, 1996 : 590). Il en découle une situation plus fluctuante où les multiples acteurs interviennent sur une pluralité de dossiers autour de territoires fournissant les ressources nécessaires aux négociations avec l’État. Sortant de la voie hiérarchique, le modus operandi des politiques publiques est alors celui de la négociation, de la construction de consensus à partir des ressources plurielles portées par un réseau d’acteurs qui doit être coordonné (Pinson, 2007).
Ainsi, d’une structuration verticale n’octroyant que des aménagements à la marge dans le cadre du gouvernement des villes, on passe à une situation de gouvernance urbaine (Le Galès, 1995). De ce fait, la gouvernance permet d’aborder « les transformations de l'action publique dans un contexte marqué par la coexistence de plusieurs modes de régulation (État, marché, association, communauté, grande entreprise) » (Borraz, 2000 : 23). Il en découle une multiplicité de référents d’action publique et de principes de justification.
Des métropoles au cœur d’interdépendances institutionnelles
Dans le nouveau contexte que l’on vient de présenter, la question de coordonner les différents niveaux d’intervention est essentielle. La gouvernance métropolitaine apparaît comme une situation de coordination d’un jeu d’acteurs publics et privés tant internes à la métropole qu’externes à ce territoire (Borraz, 2000 : 24-25). En conséquence, les pouvoirs locaux se trouvent en situation à la fois de rivalité et de coopération. Ils sont sommés de développer leurs territoires respectifs – instituant ainsi une forme de compétition – tout en
étant tenus à la coopération du fait de l’imbrication des territoires et la nécessité de construire de nouvelles « régulations interterritoriales » reliant les institutions entre elles (Vanier, 2011). Notamment du fait du flou institutionnel instauré dans la gestion des pouvoirs locaux, l’échange entre collectivités est devenu un élément primordial de mise en œuvre des politiques publiques des territoires. Comme l’évoque Emmanuel Négrier autour de la notion « d’échange politique territorialisé », la négociation des projets se situe dans un système politique global, celui d’une gouvernance européenne interscalaire. Ainsi c’est parce qu’elle n’est pas isolée qu’elle se traduit surtout sous la forme d’ajustement progressif des politiques publiques. Il s’agit donc de négociations en chaîne qui s’effectuent du local jusqu’au sommet européen. Cette notion rejoint alors en partie le processus d’européanisation par le bas, où les normes se négocient notamment au niveau local, mais en référence à une même norme supérieure de l’UE (Négrier, 1995).
La seule question des échelles de politiques publiques se pose avec acuité sur les territoires métropolitains. Outre la problématique de la détermination de ce qui pourrait être, dans une analyse fonctionnaliste, l’échelle métropolitaine adéquate, le niveau métropolitain doit s’articuler aux structurations préexistantes et essentiellement communales (Baraize et Négrier, 2001). Si les villes peuvent s’appuyer sur la légitimité actuelle du suffrage universel direct – les instances métropolitaines ne jouissant que rarement d’une élection directe – elles ne disposent plus aujourd’hui des moyens d’agir dans la complexité des problèmes qui dépassent souvent les frontières institutionnelles (Pinson, 2008) et des acteurs auxquels elles doivent faire face. En parallèle, l’émergence du niveau infra communal remet en cause la centralité municipale. Il s’agit d’abord de le considérer comme espace identitaire, qu’il soit question à la fois des grands ensembles ou des nouveaux quartiers urbains gentrifiés. Il faut également l’entendre comme espace de représentation politique.
Des métropoles en quête de légitimité
Si nous évoquons la manière dont les métropoles s’intègrent dans la gouvernance interscalaire, cela ne peut être délié de la légitimité dont peuvent jouir ces territoires et leurs institutions. La problématique est d’abord celle de l’articulation de la métropole avec les
pouvoirs infra-métropolitains. Si on a pu assister durant les années 1990 et 2000 à une insertion de la donne intercommunale dans le référentiel local, l’incertitude persiste sur les relations entre les deux niveaux. Elle renvoie alors à une structure de gouvernance comme « acception relationnelle du pouvoir, fondée sur la notion d’échange et non à une vision substantialiste du pouvoir comme propriété ou lieu » (Pongy, 1997 : 112). L’articulation entre la sphère municipale et la sphère métropolitaine correspond donc à des manières de procéder différentes et interroge l’agir politique qui n’est plus le même, malgré parfois la présence d’un personnel politique identique. Dans le même temps, la détermination du contenu des politiques publiques entre échelon municipal et échelon métropolitain est sujette à controverse et surtout à réticence au niveau des villes, conservant certaines compétences dans leur giron suivant une démarche de leadership municipal (Lefèvre, 2009 : 103).
L’enjeu est ensuite celui de la reconnaissance et de la place à trouver parmi les structures supra-métropolitaines. Ces institutions voient être remis en question à la fois leurs modalités d’action, leurs territoires d’interventions, le contenu de leurs politiques publiques et leurs prérogatives par l’émergence des métropoles. Par ailleurs, on peut constater un relatif déficit de représentation des intérêts des métropoles dans les instances internationales. Si une union mondiale des villes existe depuis 1913, si l’organisme Cité et gouvernements locaux unis (CGLU) a été créé en 2005, les métropoles ne disposent que de peu de place dans ces instances. Ainsi, même les métropoles disposant d’institutions à leur échelle, à l’instar de la Communauté autonome de Madrid, de la Verband Region Stuttgart, ce ne sont pas elles qui siègent dans ces sphères de représentation internationale, d’autant moins que l’instance internationale devient politique (Lefèvre, 2009). De même au niveau européen, les métropoles demeurent« un objet de politique publique et non un partenaire, au même titre par exemple que les Régions » (Jouve et Lefèvre, 2002 : 28).
En parallèle, en situation de gouvernance, cette recherche de légitimité doit aussi s’orienter vers les acteurs privés. Or la création de nouvelles institutions métropolitaines a surtout suscité la réticence des pouvoirs économiques. Si cela peut incarner une forme de simplification des démarches administratives avec la mise en place d’institutions uniques, ils y ont surtout vu l’instauration d’une centralité de l’institution publique représentant une potentielle concurrence pour mener des grands projets ou fournir des services, tout en limitant
la concurrence fiscale au sein des métropoles (Négrier, 2005 : 62). Par ailleurs, cela renvoie aux conceptions classiques des milieux économiques, dans le sillon du public choice, défendant une intervention publique à minima, avec des structures de faible envergure.
Le renouvellement de la gouvernance
En outre, la gouvernance incarne aussi l’ouverture du jeu d’acteurs. De la multiplication des enjeux auxquels sont confrontées les métropoles, de la complexification des attentes citoyennes, de la déstructuration des acteurs collectifs de la société civile, la décision n’est plus univoque. Les métropoles délaissent ainsi la structure de la « monarchie municipale » (Mabileau, 1995) pour épouser cette complexité.
De la situation de chevauchement créant des phénomènes de redondances entre institutions et fonctions exercées, une incitation à la coopération en découle. Celle-ci a permis de redonner du pouvoir aux villes et agglomérations, d’élaborer des stratégies et des politiques territoriales, ralliant les différents acteurs privés, et ce, souvent à travers la mise en place de grands projets urbains, d’évènements en instituant des coalitions d’acteurs. Autour de ces configurations, on retrouve un double objectif : une cohésion interne entre différents partenaires et un positionnement externe par rapport aux territoires concurrents.
La gouvernance territoriale doit reposer sur la création de référentiels territoriaux qui servent de point d’accroche aux différents acteurs. Le rôle du gouvernement métropolitain devient donc aussi celui de création d’un récit de politiques publiques ou policy narratives
(Radaelli, 2000) que les différents acteurs du système de gouvernance pourront s’approprier. Autour du référentiel territorial pourront se retrouver à la fois les institutions incarnant les différentes échelles de politiques publiques et les acteurs privés. Ainsi, comme le souligne Gilles Pinson dans le cadre des projets urbains, l’activité politique s’entend particulièrement comme « activité de cadrage des échanges par la construction de significations politiques, historiques et identitaires » (2007 : 23-24). À travers l’invocation de symboliques identitaires, le leader politique marque notamment sa relation au territoire et ainsi s’inscrit dans une centralité par rapport aux autres acteurs dans la détermination des finalités de l’action publique accomplie sur ce territoire (Genieys et alii, 2000). C'est grâce à une action publique
de création de sens pour une pluralité d’acteurs que l’action publique métropolitaine se construit et que les métropoles émergent dans le jeu d’acteurs au milieu d’autres : « ce dont il s’agit n’est ni plus ni moins que la transformation des villes en acteurs collectifs dans un ordre politique en recomposition » (Jouve et Lefèvre, 2002 : 13).
La gouvernance et la question des principes démocratiques
Du paysage actuel des métropoles européennes surgit la problématique de l’intégration de ce territoire dans le système démocratique en place. Du déficit institutionnel qui caractérise les territoires métropolitains, la légitimité démocratique de ses représentants est nécessairement délicate à construire. C’est d’autant plus le cas que l’on a généralement pu constater que l’intercommunalité avait tendance à renforcer la concentration du pouvoir existant au niveau municipal (Le Saout, 2000).
On peut globalement assister à l’essor de l’impératif délibératif (Blondiaux, 2005 ; Blondiaux et Sintomer, 2002) ou participatif (Blondiaux 2007 ; Gaudin, 2010) nécessitant « un « nouvel esprit » de l’action publique » (Bacqué et alii, 2005 : 129) et demandant la rupture avec la centralité décisionnelle mayorale. Toutefois, la prise en compte au niveau métropolitain n’est que partielle. À l’exception de quelques expériences particulières (Hoffmann-Martinot, 1994), l’absence d’élection au suffrage universel direct des élus des instances métropolitaines les incite à rechercher dans des dispositifs nouveaux, en marge de ceux de la représentation, d’autres sources de légitimité et à créer de nouvelles structures (Teillet, 2007). La tendance est avant tout à rechercher la négociation avec les acteurs porteurs de ressources sur leurs territoires. Une tendance se dessine ainsi au rapprochement des élites locales, notamment économiques et professionnelles (Biarez, 1999 : 54), qui sont à même de contribuer à la construction du territoire métropolitain et à l’éloignement des populations plus populaires qui ne peuvent pas apporter de valeur ajoutée au territoire. En conséquence, des métropoles oligarchiques auraient tendance à se constituer (Pinson, 2010b). Au plan politique, le passage de la figure du maire comme notable à celle de leader marque cette évolution (Pinson, 2010a). Cette posture nouvelle de l’élu, dont une des fonctions premières devient la construction de récits ou de projets de territoire, correspond également à la mise en œuvre d’actions visant principalement à attirer certaines catégories de populations extérieures au
territoire plutôt qu’à répondre aux attentes des populations et usagers quotidiens de la ville (Spector et Theys, 1998). Un hiatus se crée ainsi entre citoyenneté et politiques publiques dans un contexte où l’État n’assure plus cette régulation du développement territorial. Cette dichotomie est d’autant plus problématique qu’une des exigences est désormais de construire les métropoles sur les bases d’une « proximité élargie » (Reichen, 2009). La dérive oligarchique de la gouvernance métropolitaine, selon Gilles Pinson, peut se cristalliser autour de formes « d’évasion institutionnelle » incarnant la volonté de développer d’autres modalités d’action publique, en dehors des cénacles de la démocratie représentative. « La galvanisation de consensus élitaire autour de l’impératif de croissance et de compétitivité » et le « processus de démobilisation politique des classes populaires » (2010b : 67) en sont les manifestations principales.
Ainsi, si la gouvernance métropolitaine émerge d’une montée en puissance du local et envisage la reconfiguration des villes désormais inscrite dans un jeu de pouvoirs interscalaires, les métropoles peinent encore à s’imposer comme acteur collectif. Tant leur capacité à être représentées dans les autres sphères décisionnelles que la construction de nouvelles modalités d’action rendent leur légitimité encore délicate. La constitution de réseaux et la négociation entre acteurs-ressources se substituent à la construction d’une modalité d’intervention en dehors de la « représentation des habitants et la figuration du lien démocratique » (Bué et alii, 2004 : 41) et rend l’acceptation citoyenne de la gouvernance métropolitaine délicate. Si cette acceptation du fait métropolitain est difficile, elle provient également de sa finalité première d’une réponse fonctionnaliste à des situations et problèmes nouveaux, finalité qui ne peut pourtant pas suffire à légitimer cette intervention publique métropolitaine, risquant ainsi le « tombeau du fonctionnalisme » (Négrier, 2005 : 63).
b) Les métropoles face à la complexité
L’émergence du fait métropolitain comme institution née d’un contexte préexistant s’inscrit dans une évolution du jeu des acteurs permettant de nouvelles marges de manœuvre et un ajustement mutuel de leur part. Elle procède également de l’adaptation des institutions à une nouvelle configuration qui rend la métropole plus à même que les autres institutions