Estudo realizado em Outubro de 2014 pelo Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação90 mostra que o Brasil criou 4.960.610 (quatro milhões, novecentos e sessenta mil, seiscentas e dez) normas desde que a atual Constituição Federal foi promulgada, em 1988. Em matéria tributária, foram editadas 320.343 (trezentas e vinte mil, trezentas e quarenta e três) normas desde a Constituição. No plano federal, foram 30.322 (trinta mil, trezentas e vinte e duas) normas tributárias quando da conclusão do estudo, ou 3 (três) por dia.91
Os números refletem aquilo que a Doutrina chama de inflação normativa,92 e desafiam a capacidade de observância e conformidade93 por parte dos contribuintes, significando óbvias dificuldades para compreensão e atendimento de todas as exigências legais, além de impor custos relevantes para o fiel cumprimento das normas, principais e acessórias.
Por outro lado, não há esforços de consolidação das leis tributárias no País. A Constituição Federal de 1988, ao tratar do tema do processo legislativo, determinou, no parágrafo único do artigo 59, a edição de lei complementar dispondo sobre a a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.94 Mas mesmo antes da Constituição Federal de
90 AMARAL, Gilberto Luiz do et. al. (Coords.). Quantidade de normas editadas no Brasil. 26 anos da
Constituição Federal de 1988. Disponível em:
<https://www.ibpt.org.br/img/uploads/novelty/estudo/1927/EstudoIbptNormasEditadas2014.pdf.> Acesso em 24 out. 2014.
91 Outras 96.664 são normas estaduais e 193.357 municipais, totalizando as 320.343 normas tributárias analisadas pela pesquisa. No cômputo geral, foram editadas 31 normas tributárias por dia ou 1,29 norma tributária por hora, até o momento da conclusão da pesquisa.
92 MACHADO, Hugo de Brito. Inflação Normativa. Disponível em: <http://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/bd000024.pdf> Acesso em: 20 nov. 2014.
93 O mesmo estudo estima em R$ 50 bilhões por ano no País os custos de compliance.
94 Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de: [...] Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.
1988, o artigo 212 do Código Tributário Nacional95 já determinara a consolidação anual da legislação tributária, dispositivo este que vem sendo permanentemente desrespeitado pela Administração Pública desde então.
Na esteira do determinado pela Constituição Federal, foi editada a Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que fixou normas gerais e estabeleceu padrões para elaboração, redação, alteracão e consolidação da legislação federal. O Decreto nº 2.954/99 regulamentou a Lei Complementar 95/98, especificando os procedimentos de redação e consolidação das leis federais, estabelecendo normas fundamentais para sua elaboração e especificando as técnicas que deveriam ser observadas na redação dos diplomas legais.
Os objetivos da Lei Complementar 95/88 e do Decreto 2.954/99, que de certa forma se alinham aos do artigo 212 do Código Tributário Nacional, são de duas ordens: racionalizar o procedimento de consolidação das normas legais e zelar pela qualidade da atuação legislativa, fazendo com que os projetos de lei, medidas provisórias e decretos editados pelo Poder Executivo tenham, em sua redação, a clareza e objetividade necessárias para perfeita compreensão de seu conteúdo normativo por parte daqueles que estarão uniformemente sujeitos ao seu comando.
Contudo, nem Parlamento nem Executivo têm cumprido os diplomas em apreço. Em tese de Doutorado apresentada à Banca Examinadora da Universidade de São Paulo, Rubens Naman Rizek Júnior96 realizou ampla pesquisa sobre o problema da “inflação legislativa”, e a crise que impede os agentes políticos de zelar pela integração sistêmica e racional entre os vários diplomas legais no país. Alguns excertos daquele trabalho, em especial a frequente necessidade de socorro à jurisdição, em face da deficiência da legislação, como destacado pelo Autor, guardam estreita relação com o escopo desse estudo:
No Brasil (e em outras partes) está diagnosticada uma séria crise, apontada pela unanimidade dos estudiosos e pelo conjunto da população. Trata-se da crise gerada pela ‘confusão legislativa’. A indignação é geral. O tema é recorrente. Mas seu enfrentamento acadêmico é disperso, aparentemente perdido e ainda insuficiente. [...]
Ao mesmo tempo em que a nação padece do mal da inflação legislativa, parece que o Estado não dá à sociedade instrumentos normativos suficientes para facilitar a solução dos conflitos. Trata-se de um paradoxo interessante: por um lado a grande produção de leis; de outro, o sentimento crescente de insegurança. Se as leis existem
95 Art. 212. Os Poderes Executivos federal, estaduais e municipais expedirão, por decreto, dentro de 90 (noventa) dias da entrada em vigor desta Lei, a consolidação, em texto único, da legislação vigente, relativa a cada um dos tributos, repetindo-se esta providência até o dia 31 de janeiro de cada ano.
96 RIZEK JÚNIOR, Rubens Naman. O processo de consolidação e organização legislativa. Tese de Doutorado apresentada à Banca Examinadora da Faculdade de Direito da USP no ano de 2009, p. 10-11, 47-48, grifo nosso.
para organizar, normatizar e permitir que as controvérsias sejam dirimidas, sua produção em grande escala deveria melhorar o ambiente de insegurança jurídica e não agravá-lo.
A resposta para essa questão está justamente na ‘crise da elaboração legislativa’, que impede os agentes políticos de zelar pela integração sistêmica e racional entre os vários diplomas, de forma técnica, clara, precisa e inteligível.
[...]
Na verdade, na história recente do Brasil, percebe-se que o socorro à jurisdição
constitucional, para que ela fixe o sentido das leis, é cada vez mais necessário e frequente. A lei tem surgido com tamanha carga de dúvidas que, geralmente, sua aplicação acaba ficando condicionada às interpretações jurisprudenciais,
afinal, é quase sempre muito difícil entender, com clareza e precisão, o que desejou o legislador.
De fato, não há vozes dissonantes quando se trata da qualidade da produção legislativa no Brasil. A legislação é deficiente de técnica, precisão, clareza e integração com o restante do ordenamento jurídico, como pondera o autor do texto acima reproduzido. Tampouco há dúvida de que os procedimentos estabelecidos pela Lei Complementar 95/98, e pelo Decreto 2954/99, para elaboração de textos legais, não têm sido observados por parte de nossos legisladores, muito menos de que o comando veiculado pelo artigo 212 do Código Tributário Nacional, que impõe aos Poderes Executivos federal, estaduais e municipais o dever de consolidar a legislação vigente, relativa a cada um dos tributos, é reiteradamente desrespeitado.
Acrescente-se que, hodiernamente, o teor objetivo da regra, seja por estar expresso na letra da lei, seja pela chamada “vontade do legislador”,97 pouca ou nenhuma importância
prática tem entre nós.
O País apresenta um quadro em que, de acordo com os números acima visitados, há uma grande profusão de normas. A legislação é complexa e se encontra esparsa na Constituição Federal e na legislação infraconstitucional (Legislação Complementar,
97 A “vontade do legislador” de há muito deixou de ser um parâmetro válido. Como pontua Carlos Maximiliano, “Com a promulgação, a lei adquire vida própria e autonomia relativa; separa-se do legislador; contrapõe-se a ele como um produto novo; dilata e até substitui o conteúdo respectivo, sem tocar nas palavras; mostra-se, na prática, mais previdente que o seu autor (Heinrich Thoel – Das Handelsrecht, 6ª. ed., vol. I, § 21, nota 5; Julien Bonnecase, Prof. da Universidade de Bordéus. L’École de L’Exégese em Droit Civil, 1919, p. 79). Consideram- na como ‘disposição mais ou menos imperativa, materializada num texto, a fim de realizar sob um ângulo determinado a harmonia social, objeto supremo do Direito.’ Logo, ao intérprete incumbe apenas determinar o sentido objetivo do texto, a vis ac potestas legis; deve olhar menos para o passado do que para o presente, adaptar a norma à finalidade humana, sem inquirir da vontade inspiradora da elaboração primitiva”. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito. 20ª. ed.. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 25. As notas de rodapé do texto pesquisado foram, por imperativo de rigor na transcrição, colocadas entre parêntesis, com referência integral da citação original.
Legislação Ordinária e atos administrativos, como as Instruções Normativas e os Atos Declaratórios Interpretativos).
No plano constitucional, não há, entre as grandes economias do mundo, nenhum país em que a tributação esteja tão minuciosamente contida na Constituição como o Brasil.98 Direta ou indiretamente, isso alça grande parte das discussões tributárias ao plano constitucional, em que coexistem regras e princípios, estes últimos com menor objetividade semântica e maior amplitude valorativa, aumentando a incerteza.
No plano infraconstitucional, a legislação não é elaborada de acordo com as normas de regência: não há racionalidade, sistematização ou consolidação.99
Daí o alerta feito por Alfredo Augusto Becker100 de longa data:
Se fossem integralmente aplicadas as leis tributárias, todos os contribuintes seriam passíveis de sanções, inclusive de cárcere e isto não tanto em virtude de fraude, mas principalmente pela desorientação que o caos da legislação tributária provoca no contribuinte (R. Liguori, La Riforma Tributaria, Padova, 1951, p. 11). Tão defeituosas costumam ser as leis tributárias que o contribuinte nunca está seguro das obrigações a cumprir e necessita manter uma dispendiosa equipe de técnicos especializados, para simplesmente saber quais as exigências do Fisco (Soares Martinez, Estudos de Direito Financeiro – Da personalidade tributária, vol. I. Lisboa, 1953, p. 35).