1.2 L’apoptose
1.2.6 Les prot´ eines antagonistes des IAPS : Les prot´ eines RHG 40
As intervenções da Cooperação Portuguesa no eixo da Capacitação Institucional são relevantes, especialmente as que estão ligadas com questões centrais da governação (finanças, estatística, justiça e segurança, parlamento, etc.). No entanto, o eixo perde força por incluir vários projectos dispersos em áreas menos nucleares como as Obras Públicas, os Recursos Naturais ou o apoio ao Hospital Central de Maputo (entretanto concluído em 2008).
Alinhamento com os planos e políticas moçambicanas
Um dos critérios da relevância das intervenções neste eixo é o alinhamento com as estratégias nacionais. A maioria das intervenções dentro do eixo estratégico prioritário Capacitação Institucional está alinhada com o pilar de Governação do PARPA II. Os objectivos e os projectos dentro do eixo e em cada área correspondem em geral às prioridades do PARPA mas há alguns projectos que, apesar de serem de capacitação institucional, se afastam das áreas centrais da Governação (ver exemplos abaixo).
Antes de mais importa esclarecer como é que o pilar da Governação está definido no PARPA. O governo justifica a importância da Governação no combate à pobreza com o argumento de que pobreza, além de carência de meios materiais, é também falta de acesso a serviços, falta de participação, exposição a abusos de poder e falta de segurança física e de bens. Desta forma, os objectivos principais que foram estabelecidos para este pilar foram o respeito da lei, uma eficiente
50 administração da justiça e o direito à protecção da pessoa e bens. São salientados o combate à
corrupção, a fiscalidade, o funcionamento dos tribunais, a reforma do Código Penal e legislativa e as lutas contra terrorismo, o branqueamento de capitais e a imigração ilegal. As acções estão organizadas em torno da Reforma do Sector Público e da Reforma da Justiça, Legalidade e Ordem Pública. Quanto à Reforma do Sector Público, o PARPA foca-se essencialmente em questões de transformação organizacional em áreas centrais da governação. Assim, a cooperação na área das Finanças (PICATFin – Programa Integrado de Cooperação e Assistência Técnica na área das Finanças Públicas) situa-se num ponto nevrálgico da administração do Estado, considerado prioritário no PARPA para a redução da pobreza e gestão macroeconómica. Também no seio da Parceria de Apoio
Programático, a área das Finanças assume um papel preponderante havendo cinco subgrupos nesta
área. A execução do PICATFin, contudo, apenas se iniciou em Setembro de 2009, pelo que muitos dos seus resultados são ainda difíceis de avaliar.
Outra prioridade definida pelo Governo de Moçambique é o reforço da democracia participativa. O PARPA salienta, neste âmbito, a importância do reforço do parlamento, da comunicação social, da sociedade civil e da descentralização. A Cooperação Parlamentar inscreve-se nestas prioridades mas não há mais intervenções de Portugal nesta área.
Alguns projectos incluídos no PIC na área de intervenção Apoio à Administração do Estado, apesar de serem de Capacitação Institucional, afastam-se das áreas prioritárias inscritas no PARPA na área da Governação, nomeadamente a cooperação no domínio da Geologia e Minas, o reforço da capacidade do LEM (Laboratório de Engenharia de Moçambique)26 e o dos Ministérios do Trabalho e
Mulher e Acção Social, que talvez se enquadrassem melhor no pilar Capital Humano. A inclusão de projectos muito díspares neste eixo retira força ao alinhamento com o PARPA.
Em relação às áreas de intervenção da Justiça e Polícia, elas correspondem precisamente às questões que Moçambique considera prioritárias no pilar Governação: legalidade, justiça e ordem pública. No caso do projecto de cooperação Técnico-Policial, além de estar alinhado com o PARPA, está também alinhado com Plano Estratégico da Polícia da República de Moçambique (PEPRM 2003-2012) que decorre no PARPA e cuja elaboração contou com o apoio do Ministério da Administração Interna português (MAI) através do seu Oficial de Ligação (OLI) junto da Embaixada de Portugal em Maputo. Este projecto responde também a questões transversais colocadas no PARPA em relação ao género e à protecção das mulheres. A Cooperação Técnico-Militar não tem correspondência no PARPA, não estando ligada com a redução da pobreza. No entanto, responde às prioridades do Governo expressas no Plano Quinquenal 2005-2009 em matéria de Reforço da Soberania Nacional e da Cooperação Internacional, em particular com os objectivos expressos na secção Defesa da Soberania Nacional. Em termos de alinhamento com as políticas moçambicanas importa referir que o Apoio
Programático ao Governo moçambicano é a modalidade da ajuda privilegiada para esse efeito.
Portugal contribui para o apoio programático utilizando duas modalidades: o Apoio Directo ao Orçamento e o Apoio Sectorial (sector da estatística e sector da educação)27. Esta modalidade da ajuda
consiste em dar apoio financeiro directo ao governo, de forma concertada entre vários doadores, para a implementação das políticas governamentais de redução da pobreza. O apoio programático é considerado a nível internacional, a modalidade mais adequada para garantir que a política de cooperação esteja alinhada com as políticas moçambicanas. Esta modalidade da ajuda também facilita o cumprimento dos outros compromissos da Declaração de Paris, como sejam a harmonização e apropriação, a gestão centrada nos resultados e a prestação de contas mútuas. Contudo, a participação de Portugal neste sistema é limitada devido ao facto de ser um dos doadores com menos peso. Este é
26 A cooperação no domínio da Geologia e Minas, por exemplo, que consiste em fazer a cartografia geológica de certas áreas, tem como objectivo permitir um melhor ordenamento do território e preservação ambiental. Apesar de também incluir uma componente de formação ou on-the-job training de técnicos moçambicanos, dificilmente se alinha com as áreas prioritárias da Governação
27 No PIC, o apoio ao sector da educação (FASE) está incluindo na área Educação mas o apoio ao sector da Estatística está incluído como Capacitação Institucional. De qualquer modo, as considerações sobre alinhamento aplicam-se ao apoio programático em geral.
51 um dos factores que determinou que Portugal fosse o país avaliado como tendo o pior desempenho na
parceria (IESE, 2010).
No caso do Apoio Directo ao Orçamento, o financiamento atribuído serve directamente para apoiar a implementação do PARPA pelo governo. Os doadores acompanham a forma como o governo utiliza os fundos disponibilizados, através do seguimento – feito no seio dos grupos de trabalho – de um conjunto de indicadores para os pilares e objectivos do PARPA. No caso do apoio sectorial, o Fundo de Apoio para o Sector da Educação (FASE), financia o Programa Estratégico de Educação, enquanto o Fundo Comum do Sistema Estatístico Nacional financia o Plano Estratégico do Sistema Estatístico Nacional (PE -SEN 2008-2012), também ele alinhado com o PARPA.
Participação dos parceiros moçambicanos
Uma das lições fundamentais da reflexão corrente sobre o desenvolvimento de capacidades é que, para ser relevante, o processo tem de ser endógeno, liderado pelo próprio país. Assim torna-se fundamental a participação dos beneficiários nas várias etapas do processo, que é alias fundamental para a qualidade do diagnóstico das necessidades e a definição das intervenções necessárias.
Em vários dos projectos no eixo da Capacitação Institucional, verificou-se um processo de planeamento conjunto, facilitado pela presença em Moçambique de um representante do Ministério sectorial português responsável pela execução do projecto. Isto acontece nos casos dos projectos PICATFin, Cooperação Técnico-Policial e cooperação Técnico-Militar. Além disso, as intervenções da CP em Moçambique têm normalmente por base um acordo ou memorando de entendimento assinado entre os Ministérios sectoriais homólogos, o que demonstra o interesse e participação de Moçambique nos projectos.
O PICATFin tem por base um Memorando de Entendimento assinado pelos ministros das Finanças dos dois países em 2008 do qual constam as áreas de intervenção a incluir no programa de assistência técnica das finanças. Os projectos e programas de formação, definidos para os vários sectores do ministério, foram elaborados em conjunto por técnicos portugueses e moçambicanos, especialistas nas diversas áreas em questão. Em 2009, na sequência de um processo de diálogo e concertação entre o Ministério das Finanças e da Administração Pública português e do Ministério das Finanças de Moçambique, foi elaborado um documento no qual estão descritos os vários projectos e acções que compõem o PICATFin, o qual veio a ser assinado pelos dois ministros das Finanças ainda nesse ano. Os programas foram desenvolvidos com base na troca de experiências, procurando identificar as mais-valias de cada uma das partes. A ligação directa aos beneficiários é feita através da presença da gestora de projecto do Ministério das Finanças português em Maputo. Assim, o planeamento é flexível tendo, por exemplo, certas acções sido redireccionadas passados seis meses a pedido de Moçambique.
A Cooperação Técnico-Policial tem por base, por um lado, o Acordo de Cooperação em Matéria de Segurança Interna, assinado entre o Ministério do Interior de Moçambique e o Ministério da Administração Interna de Portugal28 em 1995. A actividade de terreno da Cooperação Técnico-
Policial desenvolve-se desde 1999, na sequência da colocação de um Oficial de Ligação (OLI) do MAI na Embaixada de Portugal em Maputo. O Ministério da Administração Interna participou desde logo na criação da Academia de Ciências Policiais (ACIPOL). O êxito desta cooperação, fruto da presença do OLI em Moçambique, permitiu desenvolver uma relação de trabalho próxima deste com o Ministério do Interior de Moçambique (MINT) e com a Polícia da República de Moçambique, que culminou com a elaboração de acções e de programas de formação conjuntos. Até 2006, inclusive, as acções e programas de formação eram organizados directamente com as diferentes Forças e Serviços de Segurança (FSS) portugueses - Guarda Nacional Republicana (GNR), Polícia de Segurança Pública (PSP), Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) e Autoridade Nacional da Protecção Civil (ANPC). A partir de 2007 foi criada a Direcção-Geral da Administração Interna, que assumiu a responsabilidade de dirigir e executar as relações internacionais bilaterais e multilaterais do MAI, pelo que passou a planear, coordenar e executar os projectos de cooperação Técnico-Policial, em
52 colaboração com as FSS pela parte portuguesa, e com a coordenação do Gabinete de Relações
Internacionais e Cooperação do Ministério do Interior moçambicano. O OLI continuou a desempenhar, entre outras funções, a ligação entre a DGAI e as autoridades moçambicanas. Importa realçar o papel fundamental das FSS portuguesas na execução da cooperação Técnico-Policial, o empenho em viabilizar os respectivos programas de formação. Anualmente, é efectuada uma missão de acompanhamento pelo IPAD – integrada por um elemento do IPAD e outro da DGAI – para identificação das necessidades em conjunto que informa a revisão anual do projecto.
No Apoio Programático, é o governo moçambicano que gere directamente os fundos de acordo com o PARPA e com as políticas sectoriais, nos casos da Educação e da Estatística. Os doadores retêm, no entanto, alguma influência sobre a formulação das políticas através da estrutura dos PAP, onde se faz o diálogo com o governo.
Alinhamento com a política portuguesa
Em relação ao alinhamento com a política portuguesa, os projectos no eixo da Capacitação Institucional correspondem, na sua maioria, às prioridades definidas na Visão Estratégica em termos de Boa Governação. A Visão Estratégica salienta a formação e capacitação dos organismos públicos e o apoio à reforma da administração pública nomeadamente no âmbito da administração interna, justiça e finanças públicas. Dentro das prioridades sectoriais salienta-se ainda especificamente o sector da estatística. O aumento do apoio ao orçamento, nos casos em que exista um enquadramento adequado, como é o caso de Moçambique, é outros dos objectivos definidos a nível de intervenção sectorial da CP.
A política de Cooperação Portuguesa dá especial relevo ao Reforço da Segurança Humana, em consonância com a importância que este conceito adquiriu neste século no debate e nas intervenções de cooperação para o desenvolvimento. A Visão Estratégica destaca em particular o papel da Cooperação Técnico-Militar e da Cooperação Técnico-Policial para a construção do Estado e para a manutenção de níveis de segurança compatíveis com os princípios de Democracia, Boa Governação e do Estado de Direito. Estes mesmos objectivos são definidos no PIC para estas áreas de cooperação. O alinhamento com estas prioridades e com o PARPA é mais uma vez discutível em relação aos projectos acima citados, como é o caso do apoio ao Laboratório de Engenharia de Moçambique (LEM) (entretanto retirado do PIC em 2008), entre outros.