Les jalons réglementaires et législatifs de la participation

Les années 1970 - 1980, où les prémices de l’institutionnalisation de la participation des habitants

L’introduction de la directive du 14 mai 1976, relative à l’information du public et à l’organisation des enquêtes publiques résume bien la prise de conscience de la classe politique quant à la nécessité d’associer les habitants dans le cadre d’opérations d’urbanisme ou en lien avec l’environnement :

Au cours des dernières années, l’intérêt porté par le public pour tout ce qui concerne l’aménagement du cadre de vie et la protection de l’environnement, s’est considérablement développé. L’administration doit prendre conscience de cette évolution, et attacher une plus grande importance à l’information du public. Elle doit désormais consacrer davantage son attention et ses moyens à cette tâche. Il s’agit d’une orientation essentielle adoptée par le Gouvernement pour accroître effectivement la participation des Français à l’aménagement du cadre de vie

On peut donc voir que l’institutionnalisation de la participation débute par “le bas de l’échelle”, qu’est l’information. La loi du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes et à la protection de l’environnement viendra compléter et repréciser la directive de 1976.

On peut également citer l’article L300-2 du code de l’urbanisme, issu de la loi du 18 juillet 1985, relative à la concertation préalable aux opérations d’aménagements :

Le conseil municipal délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées avant :

• a) Toute modification ou révision du plan d’occupation des sols qui ouvre à l’urbanisation tout ou partie d’une urbanisation future ;

• b) Toute création, à son initiative, d’une zone d’aménagement concerté ;

• c) Toute opération d’aménagement réalisée par la commune ou pour son compte lorsque, par son importance ou sa nature, cette opération modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l’activité économique de la commune et qu’elle n’est pas située dans un secteur qui a déjà fait l’objet de cette délibération au titre du a) ou du b) ci-dessus. [...]. A l’issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. Les années 1990 et 2000, une montée en puissance de la participation ? Si l’article 4 de la loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991 reprend les articles du code de l’urbanisme de 1985 pour rappeler l’importance de l’organisation d’une concertation préalable dans le cas d’actions ou d’opérations susceptibles de modifier le cadre de vie des habitants, la loi du 06 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, dite loi Joxe, inscrite à l’article L2141-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), énonce les éléments suivant :

Le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent, indissociable de la libre administration des collectivités territoriales, est un principe essentiel de la démocratie locale. Il s’exerce sans préjudice des dispositions en vigueur relatives notamment à la publicité des actes des autorités territoriales ainsi qu’à la liberté d’accès aux documents administratifs.

La loi du 04 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire énonce quant à elle que la politique nationale d’aménagement et de développement, développée localement, doit associer les habitants, à son élaboration, à sa mise en oeuvre et à son évaluation.

De même, la circulaire du 31 décembre 1998 relative aux contrats de ville 2000-2006 réaffirme la priorité donnée à la participation des habitants et l’incite à franchir une nouvelle étape, en les associant “à l’élaboration, à la mise en oeuvre, et à l’évaluation en continu des actions qui seront décidées par les partenaires du contrat de ville”. La circulaire précise ensuite :

A cet effet, devront être fortement soutenues, dès 1999, les initiatives visant à favoriser l’exercice de la citoyenneté, à faire participer les usagers au fonctionnement des services publics, les procédures de gestion participative, les actions visant à favoriser la prise de parole et l’expression collective des habitants.

La circulaire du 6 janvier 1999 relative à la mise en oeuvre des décisions du comité interministériel des villes du 30 juin 1998 sur les services publics dans la géographie d’intervention de la politique de la ville énonce les modalités de consultation des habitants et des acteurs locaux :

Les modalités de consultation que vous choisirez devront permettre d’associer les habitants des quartiers en difficulté à l’élaboration des diagnostics. Cette consultation permettra au moins de recueillir l’avis des associations de quartiers, des associations d’usagers ou de parents d’élèves. [...]. Vous veillerez à multiplier les lieux de débats et à y associer les différents acteurs locaux, institutions, collectivités locales, partenaires sociaux et usagers de services publics, notamment dans le cadre des commissions locales de concertation de la politique de la ville.

Il convient ensuite de mentionner la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 2000, qui généralise l’obligation d’organisation d’une concertation avant l’élaboration ou la modification d’un Schéma de COhérence Territoriale (SCOT) et d’un Plan Local d’Urbanisme (PLU). Mais la principale évolution législative de ce début de troisième millénaire réside dans la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de quartier, par laquelle on a créé les conseils de quartier, tout en renforçant la commission nationale du débat public (CNDP, créée en 1995 dans le cadre de la loi Barnier du février), notamment en élargissant les champs du débat public.

Ainsi, on peut voir qu’au fil des années, les autorités ont cherché à accompagner et à répondre l’évolution des demandes et des besoins de la société civile, en procédant à différentes évolutions législatives et réglementaires, dans l’objectif de garantir un cadre à la participation des citoyens / habitants / usagers. Néanmoins, une des impressions qui peut ressortir de ce recensement est que bien souvent, les orientations et les ambitions étaient proches, voire similaires, sans réelle impression que les pratiques et la dynamique démocratique aient réellement évolué dans l’ensemble. A partir de ce constat, il est intéressant de se tourner vers nos voisins, en Europe ou à l’international, et d’y analyser les expériences en termes de participation citoyenne.

b. L

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Près de 40 ans d’échecs ou de réussites en demi-teinte (les succès sont trop malheureusement trop peu nombreux) quant aux dispositifs mis en oeuvre dans le cadre de la politique de la ville amènent

décideurs et professionnels à réinterroger leurs modes d’intervention dans les quartiers populaires. Et si cinq présidents de la république, plusieurs gouvernements et décideurs politiques locaux ne sont pas parvenus à trouver “la” ou “les” solutions au sein du territoire français, il convient de s’intéresser à ce qui a pu être entrepris en dehors de l’hexagone.

1. Un concept et une méthode en vogue : empowerment et community