A Constituição Federal traça a disciplina fundamental do plano diretor no
artigo 182 e seus parágrafos 1º e 2º, nos seguintes termos:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1o O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
§ 2o A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
A partir do texto constitucional é possível extrair os contornos jurídicos
básicos do plano diretor:
a) o instrumento jurídico apropriado para instituir o plano diretor é a lei, lei
esta de competência do Poder Legislativo municipal;
b) o plano diretor deve consistir no instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana;
c) a edição de plano diretor é obrigatória para cidades com mais de 20 mil
habitantes e facultativa para as demais.
A existência de plano diretor é condição indispensável para a imposição de
obrigações e conseqüentes sanções ao proprietário do solo urbano não edificado,
subutilizado ou não utilizado (parágrafo 4º do artigo 182 da Constituição Federal).
A constituição não estabeleceu outros contornos do plano diretor e
tampouco relegou, de forma expressa, a complementação de sua disciplina jurídica
à lei infraconstitucional. Com efeito, tão somente a fixação de diretrizes gerais da
política de desenvolvimento urbano (art. 182 caput da Constituição Federal) e das
regras para exigir do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado e não
utilizado o cumprimento da função social da propriedade urbana, e da aplicação das
respectivas penas de parcelamento ou edificação compulsórios, IPTU progressivo no
tempo e desapropriação-sanção (artigo 182, parágrafo 4º, da Constituição Federal)
foram expressamente atribuídas à lei ordinária.
Assim, é possível questionar se o acréscimo de outras características
obrigatórias ao plano diretor, como as estabelecidas pelo Estatuto da Cidade (Lei
10.257, de 10 de julho de 2001) é constitucional, à luz do princípio constitucional da
autonomia municipal. Desse tema nos ocuparemos no momento oportuno.
O plano diretor é o principal instrumento norteador de políticas de
desenvolvimento e expansão urbana. Régis Fernandes de Oliveira se refere ao
plano diretor como “a lei mais forte que deve ter o município, ao lado da Lei
Orgânica”, pois “dirigirá os destinos do município”
83. Por expressa determinação
constitucional (artigo 182, parágrafo 1º) é o “instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana”.
Hely Lopes Meirelles assim conceituou o plano diretor:
83
O Plano Diretor ou Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, como modernamente se diz, é o conjunto de normas legais e diretrizes técnicas para o desenvolvimento global e constante do Município, sob os aspectos físico, social, econômico e administrativo, desejado pela comunidade local. Deve ser a expressão de aspirações dos munícipes quanto ao progresso do território municipal no seu conjunto cidade-campo. É o instrumento técnico-legal definidor dos objetivos de cada Municipalidade e, por isso mesmo, com supremacia sobre os outros, para orientar toda a atividade da Administração e dos administrados nas realizações públicas e particulares que interessem ou afetem a coletividade“84.
A Constituição Federal o faz obrigatório para todos os municípios que
contem com mais de 20 mil habitantes, nos termos do parágrafo 1º de seu artigo
182.
Essa obrigatoriedade já se vislumbrava no plano infraconstitucional antes
mesmo do advento da Constituição de 1988, no artigo 8º da Lei 6.766, de 19 de
dezembro de 1979, que regulamentou o parcelamento do solo urbano, para
municípios com mais de 50 mil habitantes. Essa norma, por evidente, restou
absorvida pela disposição Constitucional, mais abrangente.
Aliás, essa Lei 6.766/79, conhecida por Lei Lehmann (Lei do Parcelamento
do Solo Urbano, alterada pela Lei 9.785/99), antes da edição do Estatuto da Cidade,
pois, já se referia ao plano diretor no parágrafo 4º do artigo 2º
85; no caput do artigo
3º
86; no inciso I do artigo 4º
87; no artigo 8º
88; e no parágrafo único do artigo 15
89.
84
Hely Lopes Meirelles, Direito de construir, 6ª ed., São Paulo, Malheiros, 1994, p. 96. 85
“Art. 2º O parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposições desta Lei e as legislações estaduais e municipais pertinentes.
(...)
§ 4º Considera-se lote o terreno servido de infra-estrutura básica cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo plano diretor ou lei municipal para a zona em que se situe” (parágrafo acrescido pela Lei 9.785/99).
86
“Art. 3º Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal” (redação determinada pela Lei 9.785/99).
87
“Art. 4º Os loteamentos deverão atender, pelo menos, os seguinte requisitos:
I – as áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem” (redação determinada pela Lei 9.785/99). 88
“Art. 8º Os Municípios com menos de 50.000 (cinqüenta mil) habitantes e aqueles cujo plano diretor contiver diretrizes de urbanização para a zona em que se situe o parcelamento poderão dispensar, por lei, a fase de
Os contornos jurídicos e os reflexos concretos da previsão constitucional
foram complementados pela edição do Estatuto da Cidade. A Lei 10.257, de 10 de
julho de 2001 agregou elementos ao conceito jurídico de plano diretor, dado pelo
artigo 182 da Constituição Federal, atribuindo ao conceito jurídico abstrato contornos
práticos.
O Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 10 de julho de 2001) assim disciplinou
o Plano Diretor em seu capítulo III:
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais da ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurado o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei.
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. § 1º O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
§ 2º O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.
§ 3º A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.
§ 4º No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação popular e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos; III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e
fixação de diretrizes previstas nos arts. 6º e 7º desta Lei” (redação determinada pela Lei 9.785/99). Trata-se de diretrizes para uso do solo, traçado dos lotes, sistema viário, espaços livres e áreas reservadas para
equipamento urbano e comunitário a serem definidas pelo Poder Público municipal ou distrital para o projeto de loteamento.
89
“Art. 15. Os Estados estabelecerão, por decreto, as normas a que deverão submeter-se os projetos de loteamento e desmembramento nas áreas previstas no art. 13 [áreas de interesse especial, limítrofes de município, pertencente a mais de um município, em regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas, ou ainda, maiores do que um milhão de metros quadrados], observadas as disposições desta Lei.
Parágrafo único. Na regulamentação das normas previstas neste artigo, o Estado procurará atender às exigências urbanísticas do planejamento municipal”.
informações produzidos, § 5º (Vetado)90
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades: I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal91;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico92;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
§ 1º No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do caput, os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do plano diretor estarão inseridos entre as medidas de compensação adotadas.
§ 2º No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido.
Art. 42. O plano diretor deverá conter, no mínimo:
I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização, na forma do art. 5º desta Lei93;
90
O texto do parágrafo 5o do artigo 40 do Estatuto da Cidade, vetado era: “§ 5º É nula a lei que instituir plano diretor em desacordo com o disposto no parágrafo 4º”. As razões do veto: “Reza o § 5º do art. 40 que ‘é nula a lei que instituir o plano diretor em desacordo com o disposto no § 4º’. Tal dispositivo viola a Constituição, pois fere o princípio federativo que assegura a autonomia legislativa municipal.
Com efeito, não cabe à União estabelecer regras sobre processo legislativo a ser obedecido pelo Poder
Legislativo municipal, que se submete tão-somente, quanto à matéria, aos princípios inscritos na Constituição do Brasil e na do respectivo Estado-membro, consoante preceitua o caput do art. 29 da Carta Magna. O disposto no § 5º do art. 40 do projeto é, pois, inconstitucional e, por isso, merece ser vetado”.
91
“Art.182. (…).
§ 4o É facultado ao Poder Público Municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova o seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente de:
I – parcelamento ou edificação compulsórios;
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
92
Áreas Especiais de Interesse Turístico são “trechos contínuos do território nacional, inclusive suas águas territoriais, a serem preservados e valorizados no sentido cultural e natural, e destinados à realização de planos e projetos de desenvolvimento turístico” (artigo 3º da Lei 6.513, de 20 de dezembro de 1977), cf. José Afonso da Silva, Direito Urbanístico Brasileiro, 3ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 379.
93
“Art. 5º Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para a implementação da referida obrigação.
§ 1º Considera-se subutilizado o imóvel:
II – disposições requeridas pelos arts. 2594, 2895, 2996, 3297 e 3598 desta Lei;
III – sistema de acompanhamento e controle.
Assim, ante o que dispõe o Estatuto da Cidade, o plano diretor é instrumento
de planificação urbana aprovado por lei municipal, definidor da função social da
propriedade urbana e obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes e,
também, para todos os municípios integrantes de regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas; de áreas de especial interesse turístico; inseridos na área de
influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de
âmbito regional ou nacional; além de todos aqueles onde o Poder Público municipal
pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição
II – (vetado) O texto vetado era: ‘utilizado em desacordo com a legislação urbanística ou ambiental’. Razões do
veto: O inc. II do §1º do art. 5º do projeto equipara ao imóvel subutilizado aquele ‘utilizado em desacordo com a legislação urbanística ou ambiental’. Essa equiparação é inconstitucional, porquanto a Constituição penaliza somente o proprietário que subutiliza o seu imóvel de forma a não atender ao interesse social, não abrangendo aquele que a seu imóvel deu uso ilegal, o qual pode, ou não, estar sendo subutilizado.
Vale lembrar que, em se tratando de restrição a direito fundamental – direito de propriedade –, não é admissível a ampliação legislativa para abarcar os indivíduos que não foram contemplados na norma constitucional. § 2º O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigação, devendo a
notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis. § 3º A notificação far-se-á:
I – por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administração;
II – por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista pelo inciso I. § 4º Os prazos a que se refere o caput não podem ser inferiores a:
I – um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal competente; II – dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.
§ 5º Em empreendimentos de grande porte, em caráter excepcional, a lei municipal específica a que se refere o
caput poderá prever a conclusão em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o
empreendimento como um todo”. 94
O dispositivo estabelece o direito de preempção, conferido ao Poder Público municipal, segundo o qual este terá preferência na aquisição de imóvel em áreas delimitadas por Lei baseada no plano diretor.
95
O artigo 28 trata da outorga onerosa do direito de construir, que é a autorização pelo Poder Público municipal de construção acima do coeficiente de aproveitamento básico estabelecido pelo plano diretor, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.
96
Refere-se à permissão onerosa de alteração de uso do solo. 97
O artigo 32 trata das operações urbanas consorciadas, que são conjuntos de intervenções e medidas coordenadas pelo poder Público municipal com o objetivo de promover transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental.
98
O dispositivo se refere à transferência do direito de construir, que é o direito de exercer em outro local, ou alienar, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação dele decorrente, quando o imóvel for considerado necessário para a implantação de equipamentos urbanos e comunitários, preservação ou servir a