Foi no período situado entre o final do século XIX e o início do século XX
que passaram a surgir idéias mais consistentes quanto ao urbanismo e a
necessidade de planejamento urbano. Até então o que se verificava no Brasil colônia
era uma forma de urbanismo mais espontânea, baseada nas regras, empíricas (e
nem sempre observadas), ditadas pela Coroa Portuguesa
75.
Marcos Pinto Correia Gomes observa
76que nas últimas décadas do século
XIX, a abolição da escravatura e conseqüente aumento de pessoas livres no país,
aliada à acentuada concentração de terras constituiu um cenário propício ao
aumento populacional nas cidades, decorrente da migração das pessoas que
74
Idem, p. 36-42. 75
Conforme Marcos Pinto Correia Gomes. O plano diretor de desenvolvimento urbano – após o Estatuto da
Cidade. Disponível em
<http://www.ubatuba.sp.gov.br/planodiretor/x_biblioteca/o_pd_de_desenvolvimento_urbano.pdf>. Acesso em 15 de março de 2007.
acabavam de adquirir sua liberdade do campo para as áreas urbanas, em busca de
trabalho. Nem por isso o país se tornou uma sociedade urbana.
Com a proclamação da República e o surgimento do federalismo, o Brasil
experimenta novos contornos políticos, no entanto, a estrutura econômica e social
prossegue sob o signo de uma nação rural, com pequenos surtos migratórios
campo-cidade.
Tratando-se, ainda de um país eminentemente agrário, por óbvio que as
cidades não se encontravam preparadas para o aporte de novos habitantes que se
intensificava, por exemplo, nas diversas crises do café.
Surgem, a partir desse momento histórico, os primeiros problemas
urbanísticos, na forma de cortiços e favelas, levando à realização de debates sobre
a necessidade de melhoramentos urbanos, especialmente no Rio de Janeiro, então
capital federal, e em São Paulo.
No entanto, a principal preocupação de então se relacionava à questão
estética, em que pese os temas funcionalidade e higiene surgirem em caráter
secundário, talvez num esforço de conceder legitimidade às idéias esboçadas.
De qualquer forma, no Rio de Janeiro do início do século XX, o planejamento
urbano como “atividade rotineira e importante para a Administração Pública”
ocasionava debates e contestações
77.
Surgem projetos de bom tamanho, prevendo significativas intervenções
urbanas, no entanto, a grande maioria com indisfarçáveis interesses imobiliários da
hegemônica classe dominante. Fato que bem representa tal ordem de coisas é Bota-
Abaixo
78promovido no Rio pelo prefeito Pereira Passos, no início do século XX
76 Idem. 77 Idem. 78
“O refazer da cidade, período conhecido como “Bota-Abaixo”, aproximava-se de uma tentativa de renovação urbana, que dependeu não só da construção de novos prédios, como da destruição do que antes existia. A reforma urbana não só possuía uma dimensão física, mas também simbólica, já que o espaço estava sendo transformado na pretensão de que o Rio de Janeiro se tornasse àquilo que então era entendido como uma
(1903 a 1906), no qual os moradores pobres foram expulsos do centro da cidade
sem maior oposição.
Aos poucos, porém, a crescente classe operária passa a organizar-se de
forma cada vez mais consistente, alterando a equação social e influenciando os
rumos do desenvolvimento urbano, que já se expunha à influência do positivismo
científico e do florescimento dos modernos conceitos de urbanismo no exterior, já
então mais voltado para a questão da eficiência do que à estética pura e simples.
Segundo essas modernas idéias de urbanismo, a cidade deveria ser
ordenada como um todo, considerando-se e organizando-se de forma racional as
partes e sistemas que a compõem, o que só pode ser alcançado através do
planejamento.
Surge, então, quase que naturalmente, a necessidade de profissionais
capazes de lidar com todos os componentes da equação cada vez mais complexa
envolvida na questão do urbanismo. Estes profissionais seriam os urbanistas. No
Brasil o primeiro urbanista de relevo foi o francês Alfredo Agache, contratado na
década de 1920 para elaborar um plano urbanístico para o Rio de Janeiro.
A primeira referência legislativa a um plano diretor, no Brasil, se deu no
chamado Plano Agache, editado no Rio de Janeiro em 1930.
79Assim, surge pela primeira vez no país um instrumento urbanístico
denominado plano diretor. O Plano Agache, é apontado por Flávio Villaça
80como
precursor, por sua abordagem abrangente.
A partir de então, a urbanização brasileira passa a experimentar um
capital moderna”. Cf. Jacqueline de Cassia Pinheiro Lima. Em cena: as construções de um novo Rio.
Disponível em < http://www.espacoacademico.com.br/052/52lima.htm>. Acesso em 27 de março de 2007. 79
Em referência aos ensinamentos de Flávio Villaça, professor titular da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo, em Estatuto da Cidade Comentado. São Paulo: RT, 2002.
80
Flávio Villaça. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil. O Processo de
processo de crescimento sem precedentes, tornando a idéia de planificação urbana
uma necessidade de primeira ordem. O plano diretor adquire grande importância.
Em meados do século XX o plano diretor se constitui em instrumento
amplamente utilizado, na forma de lei, para disciplinar os mais diversos aspectos
relacionados à vida das cidades, como o parcelamento, uso e ocupação do solo, o
zoneamento e a disciplina do sistema viário.
Surgem, nas grandes metrópoles, os Planos Diretores de Desenvolvimento
Integrado, que abrangem, além da organização dos espaços urbanos, o
desenvolvimento social e econômico da cidade.
É certo que no período em que se verificou uma profunda intensificação do
fluxo migratório cidade-campo, especialmente na década de 1970, em plena
ditadura militar e sob o signo do “milagre econômico”, os planos diretores existentes
careciam de diretrizes homogêneas e ora demasiado simplórios, ora detalhados ao
extremo, muitas vezes eram elaborados tão somente para que os municípios
pudessem ter acesso a financiamentos federais, conforme relata Marcos Pinto
Correia Gomes
81.
Talvez um dos problemas mais evidentes dos planos diretores de então
tenha sido o fato de que suas disposições quase nunca eram, de fato,
implementadas, não ultrapassando, de forma efetiva, o plano das idéias. Tratavam-
se, em verdade, de normas programáticas sem eficácia concreta. Meras diretrizes.
O fato é que o crescimento econômico não acompanhou o aporte de novos
habitantes na cidade, surgindo a situação já conhecida, em que um número cada
vez maior de indivíduos é compelido a morar em desacordo com as condições
necessárias para assegurar um mínimo de ordem urbana.
O problema, de início ligado apenas à questão habitacional, passa a adquirir
contornos mais graves, com reflexos nos sistemas viário, de infra-estrutura, de
81
saneamento, de saúde, educação, e segurança públicas, dentre outros.
A partir do final dos anos 70, início dos anos 80, o país experimenta um
movimento de redemocratização, surgindo novas experiências no que se refere à
questão urbana, com um dado novo: a participação popular.
Passam a agir no país importantes movimentos sociais, perseguindo a
redução das desigualdades sociais. Elege-se como instrumento dessa busca, dentre
outros, a democratização da gestão das cidades. Esse novo panorama se reflete na
Assembléia Nacional Constituinte que se entregava à tarefa de elaborar a
Constituição de 1988, mais tarde alcunhada Constituição cidadã.
Assim, o plano diretor passa a constar, pela primeira vez, numa Constituição
brasileira.
Planejamento é forma de evitar, minimizar e solucionar problemas atuais e
futuros através da projeção do gerenciamento ao longo de dado período de tempo
dos recursos e estratégias já disponíveis e a obter. É, portanto, dinâmico, na medida
em que as situações a solucionar não são, elas mesmas, estáticas. Planejamento é
tarefa que se materializa na elaboração de planos.
Um plano é, em sentido figurado, como aponta Aurélio Buarque de Holanda:
Projeto ou empreendimento com fim determinado; conjunto de métodos e medidas para a execução de um empreendimento; documento que encerra um conjunto de ações governamentais a serem adotadas, visando determinado objetivo82.
É possível, pois, definir planejamento como um processo (conjunto de
métodos e medidas) de transformação de uma situação existente (execução de um
empreendimento) e de prevenção de situações futuras que se afigurem como
possibilidades ante o cenário presente (buscando garantir o objetivo determinado).
82
Aurélio Buarque de Holanda Ferreira. Dicionário Aurélio eletrônico. Século XXI. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999, verbete “plano”.
Para tanto, é necessário que contenha alguns elementos indispensáveis,
dentre o quais o diagnóstico, as diretrizes de atuação, o estabelecimento de
prioridades e a instrumentalização.
Com o diagnóstico busca-se aferir quais são as variáveis envolvidas na
equação que representa a situação presente, bem como quais as possibilidades de
evolução futura, detectando os problemas atuais e as possibilidades de problemas
futuros a serem solucionados, minimizados, compensados ou evitados.
As diretrizes de atuação, por sua vez, constituem na definição de objetivos,
estratégias e condutas que deverão ser adotadas a fim de abordar os problemas
observados na fase de diagnóstico e dar-lhes o tratamento que possibilite soluciona-
los, de acordo com os interesses envolvidos.
Mediante o estabelecimento de prioridades é possível estabelecer um
cronograma de procedimentos, nos quais seja estabelecida a ordem lógica em que
as estratégias serão concretizadas, de forma a possibilitar uma abordagem
encadeada e eficaz dos problemas de acordo com sua importância, urgência e
quaisquer outros critérios eleitos como relevantes. O critério de eleição de
prioridades é o instrumento que permite, ainda, estabelecer uma ordem de
relevância, segundo a qual é possível definir as tarefas que não poderão deixar de
ser cumpridas, em detrimento de outras, caso os recursos não sejam suficientes
para o cumprimento integral do plano.
E, por fim, a instrumentalização é a previsão das ferramentas jurídicas e
políticas que serão utilizadas para a efetiva implementação das soluções delineadas
no planejamento.
Em se tratando de planejamento estatal, a Administração está adstrita ao
princípio da legalidade. Assim, o meio pelo qual o processo de planejamento se
concretiza no plano jurídico é a lei.
esfera constitucional a partir da Constituição Federal de 1988.
A Constituição Federal promulgada em 05 de outubro de 1988 foi a primeira
a mencionar de forma expressa o plano diretor, tendo o artigo 182 estabelecido a
base de seu regime jurídico e estabelecido seus contornos.
A partir de então, a planificação urbana e, em especial, o plano diretor, foram
alçados à categoria de instrumentos jurídicos fundamentais para o desenvolvimento
de políticas urbanas no país.
3.2. O PLANO DIRETOR NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E NA
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La poétique de la présence dans l'oeuvre d'Yves Bonnefoy
(Page 47-63)