Le régime de contrôle des activités éoliennes

a) Le régime des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE)

Le projet de loi portant engagement national pour l’environnement (Grenelle II) comporte plusieurs dispositions de portée générale modifiant le droit des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE).

● Ces dispositions tendent à renforcer les contrôles périodiques de certaines installations soumises au régime de la déclaration. Elles modifient également l’article L. 514-6 du code de l’environnement qui ne fixerait ainsi plus de délais au cours desquels les décisions d’autorisation ou de déclaration peuvent être déférées à la juridiction administrative, en renvoyant ce point au pouvoir réglementaire.

Plus particulièrement pour ce qui concerne les éoliennes, l’article 34 du projet de loi en créant un article 553-1 nouveau du code de l’environnement qui prévoit la soumission des « installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent » au régime des ICPE. Mais conformément au principe régissant ce domaine, le projet de loi dispose que ces installations doivent être définies dans une nomenclature établie par décret en Conseil d’État, sur le rapport du ministre chargé des installations classées, après avis du Conseil supérieur des installations classées.

L’adoption du projet de loi en l’état aurait les conséquences suivantes : – le classement des éoliennes en ICPE serait expressément exigé par la loi ;

– toutefois, ce classement ne pourrait intervenir que par décret.

L’application de l’article L. 553-1 serait donc suspendue à la parution du décret correspondant. Ce décret préciserait également quel régime d’ICPE serait applicable à chaque type d’éoliennes (éoliennes dont la hauteur dépasse 50 mètres et les autres).

– le projet de loi procédant à l’abrogation de l’article L. 553-2 à l’expiration d’un délai d’un an à compter de la date de la publication de la loi (cette disposition soumet à étude d’impact et enquête publique préalable toute implantation d’une ou plusieurs éoliennes dont la hauteur du mât dépasse 50 m), le décret d’application devrait donc intervenir dans ce délai. A défaut, les éoliennes deviendraient des ICPE, mais en vertu de la loi, et sans que soit fixé le régime qui leur serait applicable (autorisation, déclaration ou enregistrement). Par ailleurs, l’article L. 553-2 abrogé, les différences de régime entre les éoliennes dont la hauteur dépasse 50 mètres et les autres disparaîtraient.

Une certaine complexité résulte de cette situation qui, en outre, ouvre une période transitoire concernant les projets de parcs éoliens ayant déjà obtenu un permis de construire définitif, dans le cadre du régime administratif en vigueur et ayant, à ce titre, fait l’objet d’une étude d’impact et d’une enquête publique en application de l’article 553-2 du code de l’environnement.

● Par ailleurs, le type de classement en ICPE des activités éoliennes est de la sorte laissé à la seule initiative réglementaire, sans que l’on sache si ces installations relèveraient de la simple obligation de déclaration ou de la procédure plus exigeante de l’autorisation préalable, voire du nouveau statut intermédiaire de l’enregistrement créé par une ordonnance du 21 juin 2009.

Le régime déclaratif n’impose aucune obligation particulière aux exploitants qui peuvent engager leur activité dès la transmission d’un dossier, pour autant qu’ils respectent des prescriptions générales en vue d’assurer la protection des intérêts visés à l’article 511-1 du code de l’environnement, à savoir : la commodité du voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité publique, l’agriculture, la protection de la nature, la conservation des sites et des monuments, le patrimoine archéologique et, depuis l’adoption de la loi sur le plan de relance de l’économie, l’environnement et les paysages.

Dans le régime de l’autorisation préalable, l’appréciation de l’administration s’effectue au cas par cas. Toute décision positive reste subordonnée à l’examen des résultats d’une enquête de dangers transmise par l’entreprise. La consultation des collectivités concernées, d’une commission spécialisée à l’échelon départemental, la CODERST ou commission départementale de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques, ainsi que la mise en œuvre d’une enquête publique constituent autant d’étapes obligatoires.

b) La mise en œuvre de modes de contrôle industriel

● La mission d’information commune s’est effectivement interrogée sur l’effet d’« affichage » qui pourrait sans doute résulter de la soumission de ce secteur au régime des ICPE.

Pour le grand public, ce régime de police administrative, au sens du droit public français, évoque inévitablement des activités industrielles « lourdes » mettant en œuvre des processus de production très spécifiques ou des substances potentiellement dangereuses.

Le régime de l’autorisation préalable a, en effet, transcrit des dispositions européennes comme la directive 96/82/CE dite « SEVESO » identifiant les sites industriels présentant des risques d’accidents majeurs ou encore la directive 96/61/CE dite « IPPC » (Integrated Pollution Prevention and Control) qui vise à exiger des exploitants le respect de prescriptions techniques, notamment en ce qui concerne des valeurs limites d’émission par leurs installations.

Force est de constater que les activités éoliennes qui mettent en œuvre des principes électromécaniques, certes techniquement élaborés, sans rejets ni utilisation de matières ou de substances toxiques, ne répondent donc pas aux caractéristiques des modes de production précités.

Par ailleurs, le régime des ICPE n’a pas précisément vocation à réguler le secteur dans l’un des sens souhaités par la mission d’information commune qui vise d’abord à mettre un terme au « mitage » du territoire résultant d’un éparpillement des parcs sans véritable planification.

● Pour autant, il n’existe pas un seul mode de production industriel d’énergie qui échappe à un cadre juridique d’autorisation d’exercice précisément défini et assorti de contrôles de l’administration.

Il convient d’ailleurs de rappeler que plus de 500 000 installations sont actuellement régies par le dispositif des ICPE. Une immense majorité d’entre elles relève du régime de la simple déclaration et moins de 2 % du total des sites industriels concernés sont effectivement classés en application des directives « SEVESO » ou « IPPC » ! Il est évident qu’un régime d’autorisation intégrant les dispositions de ces deux directives ne serait pas adapté aux activités éoliennes.

En revanche, il paraît logique et raisonnable de soumettre la production éolienne d’électricité au droit européen issu de la directive 85/337/CE « études d’impact » trouvant à s’appliquer à de nombreuses activités industrielles et transposée de longue date dans notre droit.

Le régime des ICPE ayant le mérite d’exister, d’être solidement établi et de donner lieu à des contrôles correctement exercés, son application dans le cadre d’un classement approprié des activités éoliennes semble d’autant plus opportune qu’il intègre, au titre de ses procédures, des modalités d’enquête publique.

● Si la soumission des activités éoliennes au régime des ICPE a paru

« inutile » au président du Syndicat des énergies renouvelables (SER) qui a ajouté, devant la mission d’information, que « tout existe déjà » en matière de contrôles,

les industriels et notamment les fabricants d’éoliennes n’ont pas paru fermés à cette perspective.

Lors du déplacement au Danemark, le président de la mission a constaté au cours de la rencontre avec M. Ditlev Engel, président de Vestas, que cet industriel ne contestait pas le régime des ICPE qui clarifie même la situation, selon son observation, mais souhaite que cela ne retarde pas l’examen des projets par l’administration. Il a également insisté particulièrement sur la situation actuelle, à ses yeux, assez peu cohérente, qui laisse paraître des critères d’appréciation différents, voire divergents selon les préfectures, dans l’examen des permis de construire de parcs éoliens, appelant de ses vœux une « grille de lecture » rénovée.

Ayant estimé nécessaire, pour sa part, de préciser à son interlocuteur que le Parlement ne saurait recevoir d’instructions d’industriels français ou étrangers, le président de la mission d’information commune a toutefois soigneusement noté les remarques empreintes de bon sens de M. Engel.

Sûr de la qualité de ses fabrications, un industriel responsable ne peut effectivement craindre l’application d’un régime déjà largement mis en œuvre pour un grand nombre d’activités.

La mission d’information commune estime tout à fait normal de traiter les productions éoliennes comme le sont de très nombreuses installations industrielles. Elle considère toutefois que certaines adaptations peuvent s’avérer judicieuses, en rappelant que le régime des ICPE ne doit pas aboutir, par exemple, à une dégradation paysagère supplémentaire. En effet, selon la catégorie de classement des installations, il pourrait être exigé de clôturer les parcs au motif d’une interdiction d’accès aux personnes non autorisées. Il s’agirait alors d’une mauvaise solution donnée à un faux problème.

Il aurait peut-être été concevable de conserver aux activités éoliennes un régime juridique spécifique, bien que peu d’éléments militent en faveur du statu quo. La seule réserve pouvant concerner le régime des ICPE tient à la nature essentiellement technique et normative des contrôles exercés à ce titre, alors que l’exploitation éolienne semblerait devoir répondre également à des questions d’ordre économique, non prévues dans ce régime.