La Sous-direction pour le Français « élabore et met en œuvre les programmes et projets consacrés à l’enseignement et à l’emploi de la langue française, en coordination avec le réseau des établissements culturels, des Alliances et des établissements français à l’étranger et en coopération avec les systèmes d’enseignement étrangers »85. A l’étranger, ce seront les attachés de coopération pour le français, sous l’autorité du Conseiller culturel, qui seront chargés, dans les SCAC86 des ambassades, de mettre en œuvre les politiques linguistiques et les directives de cette Sous-direction.
81 Voici son organisation interne (cette Sous-direction est si importante dans la gestion française des relations multilatérales que nous avons préféré la présenter en détail) :
Pôle 1 : moyens d’appui au multilatéral (fonds fiduciaires, experts associés, FCI, politiques culturelles (UNESCO)).
Pôle 2 : pilotage de la coopération française : CICID (Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement), AFD, statistiques, DSP, instruments de l’aide.
Pôle 3 : financement international du développement (IFIS, Nations Unies, bailleurs bilatéraux hors Europe, OCDE, développement durable, HCCI).
Pôle 4 : questions européennes (institutions communautaires, bailleurs bilatéraux européens).
Pôle 5 : études et analyses sur le développement, suivi des questions transversales sur l’APD.
Annuaire diplomatique et consulaire de la République française, MAEE, Paris, Paris, 2005, pp266-268.
82 Arrêté du 23 août 2004, J.O. n° 196 du 24 août 2004, voir Annexe 2.
83 Arrêté du 23 août 2004, J.O. n° 196 du 24 août 2004, voir Annexe 2.
84 CID pour “Coopération Internationale et Développement” (DGCID); CCF pour “Coopération Culturelle et du Français” (DCCF), F pour “Français”.
85 Journal Officiel de la République française : Arrêté du 8 mars 2006 modifiant l’Arrêté du 10 décembre 1998 relatif à l’organisation de l’administration centrale du ministère des affaires étrangères. Article 18, alinéa 3 (voir Annexe 3).
86 Service de Coopération et d’Action Culturelle.
38 Ses effectifs :
La Sous-direction pour le Français réunit essentiellement des chargés de missions. Ce sont, a priori, des détachés du MEN c'est-à-dire qu’ils sont titulaires du Ministère de l’Éducation nationale mais ont été provisoirement placés au MAEE, notamment en raison de l’excellence des services rendus à l’étranger en tant qu’attachés de coopération. Ce sont «les penseurs» et «les stratèges» des politiques linguistiques de la France à l’étranger.
En 1993, la répartition des agents affectés au MAEE et des agents affectés dans des SCAC était la suivante : il y avait 9 personnels affectés87 à la Sous-direction de la Coopération linguistique et éducative de Paris (dont 5 chargés de mission) pour 1200 agents de la diffusion linguistique placés à l’étranger88. De nos jours, nous comptons 20 personnels (dont 10 chargés de mission) placés à la Sous-direction du Français, ce qui représente une progression non négligeable. Les effectifs à l’étranger ont, quant à eux, chuté : seulement 700 agents89 sont désormais chargés de la diffusion du français dans le monde90. Depuis septembre 2007, c’est Monsieur Rebaud, professeur agrégé, qui est placé à la tête de la Sous-direction. L’ancienne Directrice, Madame Lovy, elle, était Conseillère des Affaires étrangères. Par la nomination de cette dernière, le MAEE avait peut-être voulu signifier que la diffusion du français n’était pas le monopole des enseignants91 92. Par conséquent, cette Sous-direction fait l’objet d’une lutte d’influence très symbolique entre les personnels titulaires du MAEE et les personnels du MEN. Cette rivalité, nous la retrouverons dans les postes diplomatiques.
Sa structure :
Cette Sous-direction est divisée en plusieurs services93 : - Bureau du plurilinguisme (CID/CCF/F1)94 :
87 Sources : i/ Organigramme de la Sous-direction de la Coopération Linguistique et éducative (1993), (voir Annexe 6); ii/ Brochure du MAEE-DGCID : Promouvoir la Langue française dans le monde, une priorité du ministère des affaires étrangères et européennes, juillet 2007. C’est Monsieur RIGNAUD, un des responsables du Plan de relance du français, qui a bien voulu nous offrir cette brochure lors de notre entretien à la Sous-direction du français.
88 Il n’y avait pas que des ACPF (lecteurs, VI….).
89 « Près de 700 agents en charge de la Coopération linguistique, répartis entre les Ambassades de France...sont chargés de promouvoir la langue française à travers le monde ». Promouvoir la langue française dans le monde, une priorité du ministère des Affaires étrangères, brochure du MAEE-DGCID, juillet 2007.
90 Nous constatons une autre évolution : les détachés du MEN (chargés de mission) ne sont plus en position de monopole absolu dans la section parisienne de la diffusion du français puisqu’ils doivent partager leurs bureaux avec trois Secrétaires de chancellerie, titulaires, donc, du MAEE.
91 Cependant, juste après l’affectation de Monsieur Rebaud, un syndicat d’enseignants s’est empressé de placer une remarque assez sarcastique : « un professionnel de l’action culturelle succède à une
diplomate », ce qui sous-entend que la diplomate en question n’était pas vraiment une professionnelle (de la culture).
92 Voir deuxième partie.
93 Voir Annexe 7.
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- Bureau des solidarités francophones (CID/CCF/F2) :
- Bureau des nouveaux publics pour le français (CID/CCF/F3) : - Bureau des appuis logistiques (CID/CCF/F4)95:
Ses missions:
Les politiques de sauvegarde et de promotion de la langue française représentent les missions principales de cette Sous-direction. Mais ces deux missions entraînent toutes les autres. Plus la langue française sera répandue dans le monde, plus les autres formes de coopération seront faciles à implémenter. En effet, la politique du français représente le « ciment ou le dénominateur commun »96 de la politique extérieure française97 98.
Les actions linguistiques «transversales» de la CID/CCF/F (avec les autres services culturels de la DGCID):
94 Ce bureau représente donc la matérialisation d’un des objectifs majeurs des politiques linguistiques du MAEE (voir infra).
95 Ce service dispose de deux instruments de coopération fondamentaux : i/ procédures FSP (Fonds de Solidarité Prioritaire) ; ii/ programme FLAM (voir Annexe 12). La Sous-direction a mis en place un système d’aide financière destinée aux associations qui permettent à des élèves français ou binationaux de
« conserver la pratique de la langue française et le contact avec (leur) culture, en suivant, dans un contexte extrascolaire, des cours spécifiques ». Programme de consolidation du français langue
maternelle, DGCID, Sous-direction du français, 2005,
http://www.senateurssocialisteshorsdefrance.net/Note-Inf-05.pdf
96(de) RAYMOND J.F : L’action culturelle extérieure de la France, la Documentation française, Paris, 2000, p 61.
97 Propos de Monsieur GARCIA, Direction du Personnel et de l’Administration générale : Séminaire de rentrée des personnels de Coopération linguistique et éducative, Actes, septembre 1992, MAE, Paris, p 23.
98 Les missions secondaires de la Sous-direction de la coopération linguistique et éducative, à l’époque de la DGRCSC, étaient les suivantes :
- «définir les orientations de notre politique linguistique extérieure ;
- participer à l’élaboration et à la conduite de programmes de coopération éducative;
- participer à la mise en œuvre de programmes de coopération universitaire en intervenant plus spécifiquement dans les relations avec les Départements d’Études françaises, les filières francophones ainsi qu’auprès de l’ensemble des établissements d’enseignement supérieurs pour les programmes d’enseignement du français aux non-spécialistes ;
- assurer la liaison, en concertation avec nos partenaires étrangers, avec les établissements étrangers (dotés de) programmes de français renforcés (et) ayant passé des accords spécifiques avec la France (sections « bilingues », établissements intégrés, etc.) ;
- participer à l’élaboration de programmes dans le domaine de l’audiovisuel éducatif, de l’enseignement à distance, du français de spécialité, de la traduction et de l’interprétariat ;
- participer à l’élaboration des accords bilatéraux en matière de coopération linguistique, éducative et universitaire ;
- participer à l’élaboration des programmes budgétaires pour les crédits de coopération ;
- procéder à la sélection et contribuer au recrutement des personnels de coopération linguistique et éducative affectés à l’étranger».
L'ancien organigramme décrivait de manière bien plus complète les actions et les sous-actions prévues dans le cadre des coopérations linguistique, universitaire et éducative. C’est pourquoi nous l’avons reproduit dans son intégralité. On pourrait aussi en déduire que les politiques linguistiques de cette époque étaient plus développées et précises. Les moyens budgétaires étaient plus conséquents (voir infra).
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Dès 1989, on insistait sur le concept de «transversalité» : «la politique linguistique extérieure de la France n’est pas l’apanage d’un seul service, aussi spécialisé soit-il, et ce tant dans les postes qu’au Département99. Une véritable politique linguistique appelle donc la conjugaison de moyens relevant de divers services»100. En effet, plusieurs services de la DGCID, seraient susceptibles d’intervenir dans la diffusion de la langue et de la culture françaises : i/ Sous-direction de la coopération culturelle et artistique (CID/CCF/C); ii/ Division de l’écrit et des médiathèques (CID/CCF/CE); iii/ Bureau des établissements culturels et des Alliances Françaises (CID/CCF/CCA); iv/ Direction de la coopération universitaire et technique (CID/SUR); v/ Sous-direction de la coopération scientifique et de la recherche.
B/ Vers la fin d’une époque ?
La création de la DGCID résulte, suite à la réforme du 4 février 1998, de la fusion du MAEE et de l’ancien Ministère de la Coopération ou, plus précisément, de l’intégration des structures du secrétariat d’Etat de la Coopération et de la Francophonie dans le Ministère des Affaires étrangères.
C’est sûrement cette origine administrative qui explique que cette Direction soit encore la Direction la plus importante du Ministère des Affaires étrangères tant au niveau du nombre de personnels qu’en terme de budget101. Certains hauts-fonctionnaires, cependant, ne sont pas dupes. Ces dizaines de services et de sous-services que compte cette Direction peuvent, en fait, cacher bien des incompétences et des convoitises102. En tous cas c’est un monde, en apparence, bien étrange et atypique : « le «cinquième étage»…est considéré avec un mélange de convoitise et de condescendance103 : la masse des crédits qu’il gère, l’hétérogénéité des personnels, où les enseignants détachés et les contractuels l’emportent sur les diplomates. Il s’en (ressent104) un sentiment diffus d’incompréhension et de malaise...la Direction Générale ne saurait être regardée, ainsi qu’elle l’est parfois, comme une réserve de crédits ou de personnels, ou pour tout dire, une manière d’exil pour le personnel diplomatique105, le réceptacle des agents déficients ou pour tout dire comme un corps un peu étranger, encombrant et gourmand106 »107. Ce commentaire de 1979, signalait, déjà, implicitement, le besoin d’une réforme radicale.
99 C’est-à-dire le MAEE.
100 AUBERT.B (Sous-directeur de la politique linguistique de la DGRCST) : Rapport d’orientations et perspectives, Sous-direction à la politique linguistique, Paris, septembre 1989, pp 2-9 (cité par FARO-HANOUN Violette : Etudes des conditions optimales de développement de la diffusion du français dans le cône sud hispanophone (Argentine, Chili, Paraguay, Uruguay, thèse pour le doctorat, sous la Direction de Monsieur le Professeur Louis Porcher, 1994-1995, Paris III, p 411).
101 Environ 50% du budget total du MAEE. Rapport DUVERNOIS, op.cit.
102 Par exemple, la légende veut que ce sont les chargés de mission qui sont les premiers et les mieux servis à l’issue des «Transparences» organisées par les Postes et cette même DGCID. Leurs bureaux étant proches de ceux des décideurs du MAEE, ils auraient les meilleurs postes du réseau culturel ou les meilleures missions de courte durée (très rentables).
103 Les diplomates de carrière, eux, sont assurés d’avoir de nombreuses et longues missions à l’étranger.
Ce statut pourrait les amener à regarder de haut tout personnel qui serait détaché.
104 Illisible sur la photocopie.
105 Exerçant pourtant, a priori, non dans les services culturels mais dans les services réservés aux diplomates de carrière (services politiques).
106 Allusion aux primes de mission.
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D’autres observateurs notent aussi un certain gâchis : « un besoin accru en personnels plus « professionnels » en découle, tant dans la voie généraliste (il s’agit de certains attachés linguistiques appelés à réaliser des tâches très diversifiées dans un grand nombre de postes) que dans celle des spécialisations particulières (les attachés scientifiques ou techniques en sont un exemple)...Les exigences de qualification tranchent avec la réalité où tout le monde fait un peu de tout, et l’on peut constater une prolifération des services qui détruit toute logique dans l’organigramme »108.
De nos jours encore, le MAEE emploie toujours des milliers de personnels contractuels : « à noter que 70% des agents de catégorie A ne sont pas des agents titulaires du ministère des affaires étrangères et européennes (titulaires détachés d’autres administrations, agriculture, santé, éducation, finances...) traduisant la diversité des métiers de la DGCID »109. Mais, cette fois-ci, les agents contractuels seraient sérieusement menacés par les réformes envisagées de l’Etat français et plus précisément par les restructurations du réseau culturel à l’étranger : « dans le collimateur de cette restructuration annoncée110, pas moins de 161 services de coopération et d’action culturelle, 145 centres et instituts culturels, 206 Alliances Françaises et 27 centre de recherche, autrement dit le cœur de notre réseau d’influence français à l’étranger »111.
Pour mettre de l’ordre dans ce «chaos administratif», certains experts pensent que la solution idéale serait une privatisation partielle de la coopération française en attribuant des missions étatiques à des opérateurs privés112. Mais il faut bien comprendre les intérêts sous-jacents de ces réflexions : grâce à la pratique de plus en plus généralisée de l’autofinancement, notre réseau est devenu largement solvable et rentable. En effet, selon le même article : « pour un euro de projets engagé par la France, le MAEE en collecte trois minimum, voire 5 ou 6 selon les pays et les secteurs. Le chiffre d’affaires du réseau avoisine le milliard d’euros»113. L’Etat perdrait ainsi une source de gains mais surtout d’influence.
107 RIGAUD Jacques : Rapport au ministre des Affaires étrangères sur les relations culturelles extérieures, La Documentation française, Paris, 1979, p 89.
108 FARO-HANOUN Violette : Etudes des conditions optimales de développement de la diffusion du français dans le cône sud hispanophone (Argentine, Chili, Paraguay, Uruguay), thèse pour le doctorat, Tome 1, sous la Direction de Monsieur le Professeur Louis Porcher, Paris III, 1994-1995, p 381.
109 PLF 2008. Le site du Ministère du Budget, des Comptes Publics et de la Fonction publique propose, chaque année, des analyses des budgets de l’Etat français. Plus précisément, pour les budgets de la mission « Action Extérieure de l’Etat » et les programmes qui en dépendent, voir : http://www.performancepublique.gouv.fr/farandole/2008/pap/pdf/PAP2008_BG_Action_exterieure _Etat.pdf
NOTA : pour connaître le PLF de 2007, il suffit de remplacer, dans l’adresse ci-dessus, 2008 par 2007.
110 En effet, au vu de ces chiffres, c’est bien la fin d’une époque faste qui est annoncée. Le MAEE ne serait plus pour bien longtemps «la plus grande entreprise culturelle du monde».
111 (d) ALANDON F. : La réforme de l’Etat vise le réseau culturel français à l’étranger, La Croix, 17 décembre 2007. http://fle.asso.free.fr/Presse/20071217CROIX.htm
112 Principe d’« externalisation des moyens ».
113 (d) ALANDON F. : La réforme de l’Etat vise le réseau culturel français à l’étranger, La Croix, 17 décembre 2007. http://fle.asso.free.fr/Presse/20071217CROIX.htm
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Une réforme d’ampleur n’est pas tout à fait encore à l’ordre du jour114. C’est encore l’Arrêté du 23 août 2004 et l’Arrêté du 10 décembre 1998, relatifs à l’organisation de l’administration centrale du ministère des affaires étrangères, qui régissent le MAEE. Cependant, il faudra au moins songer à créer de nouveaux corps115 au sein du MAEE, au moins pour contribuer à effacer cette impression presque unanime de confusion et d’inefficacité.
Pour conclure cette présentation du MAEE, on pourrait évoquer la probable création du SEAE (Service Européen d’Action Extérieure) qui serait en charge d’une partie de la politique extérieure européenne et donc d’une partie de la politique extérieure tous les Etats membres. Si ce service était créé, que deviendrait le MAEE ? Quelles seraient ses nouvelles missions ? Les fonctionnaires du MAEE y seraient-ils détachés116 ? En serait-il de même pour les agents déjà détachés au MAEE? L’Europe récupèrera-t-elle un jour une partie de notre réseau culturel ? Pourquoi, ne pas envisager, dès maintenant, la création de lycées européens ?
II/ Le programme 185 : «Rayonnement culturel et scientifique».
A/ Les contextes.
Les contextes budgétaires.
.Les étapes du budget :
Les étapes prévues dans la mise en place des budgets publics117 sont les suivantes118: i/ première étape : publication (ou première annonce), par le gouvernement, des PLF (Projet de Lois de Finance) ; ii/ deuxième étape : vote de la Loi de Finance Initiale (LFI) (ou deuxième annonce) ; iii/ troisième étape : apparition des lois de finances rectificatives ou « collectives » iv/ quatrième étape : vote de règlement définitif par le Parlement.
.La LOLF119 :
C’est la LOLF qui établit les modalités générales de la gestion des budgets de l’Etat. Elle vise à «à moderniser la gestion publique et à renouveler la nature et les outils de contrôle parlementaire, en confiant aux gestionnaires publics davantage de liberté120 en contrepartie d’une plus grande responsabilité. Son
114 Cette remarque a été rédigée bien avant l’annonce, en 2008, de la création de la « Direction Générale de la Mondialisation, du Développement et du Partenariat (DGMDP) », voir conclusion générale.
115 …via, par exemple, la titularisation des chargés de missions et des attachés de coopération qui auraient exercé un certain temps au sein du MAEE.
116 C’est du moins une perspective envisagée par Monsieur Lebris, Préfet honoraire : « la perspective de la création du SEAE me paraît justifier que le ministère des affaires étrangères se prépare d’ors et déjà à y consacrer une partie de ses ressources humaines ». Réflexion et propositions sur l’organisation et le fonctionnement des services de l’Etat à l’étranger, 2004, p 78.
http://les rapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/054000440/0000.pdf
117 BASLÉ M.: Le Budget de l’Etat, collection «Repères», La Découverte, 2004, p 78.
118 Les écarts budgétaires entre les différentes étapes peuvent être importants.
119 La Loi Organique relative aux Lois de Finances est entrée en vigueur en 2006.
120 …notamment grâce au principe de «fongibilité» qui permet une destination des crédits différente de celle qui avait été prévue au départ.
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principal objectif est de passer d’une culture de moyens à une culture de performance121. La gestion publique est donc orientée vers les résultats et la recherche de l’efficacité122». Une certaine transparence est de plus en plus exigée. C’est pourquoi, on trouvera désormais, dans tout projet123 impliquant les deniers de l’Etat, une nouvelle présentation budgétaire avec trois grandes distinctions : missions-programmes124- dotations (ou crédits125) : Le tout forme le PAF126 qui doit comporter les précisions suivantes127: i/ la présentation stratégique du projet ; ii/ la présentation du programme et de ses actions; iii/ la présentation des objectifs et de ses indicateurs de performance ; iv/ la justification au premier euro des crédits; v/ une présentation des opérateurs et de leurs emplois ; vi/ la présentation des coûts associés à chaque action.
.L’évolution du budget du MAEE.
Afin de réaliser ses missions, le MAEE dispose d’un budget dont voici l’évolution depuis quelques années128:
Années 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Part du budget du MAEE dans le PIB129
1,26% 1,31% 1,28% 1,32% 1,32% 1,32% 1,33% 1,42% 1,38%
Ce tableau nous permet d’apprécier la stabilité des crédits octroyés au MAEE depuis 2000. Mais cette stabilité est de façade, elle ne signifie pas une stabilité pour toutes les attributions budgétaires et notamment pour les budgets culturels. Le Sénateur Marini évoque une « progression optique » du budget.
En effet, s’il existe des crédits supplémentaires, ils ne sont pas attribués, a priori, à la diffusion culturelle et linguistique de la France mais aux diverses missions françaises de l’ONU, plus visibles au niveau international : maintien de la paix au Liban…
121 …donc avec moins de moyens…
122 Site de l’Université P. Sabatier : http://www.ups-tlse.fr/INTRANET/Contrat2007/Lolf.pdf (lien disparu).
123 … que ce soit une action, un programme, un projet ou une planification linguistique.
124 Avec les actions et les sous-actions correspondantes.
125 «Les crédits constitués d’autorisation d’engagement (AE) et de crédits de paiement (CP), sont détaillés selon la nomenclature par destination (programmes et actions) et par nature (Titres et catégories)» PLF 2008, Action extérieure de l’Etat, op.cit. NOTA : les crédits ministériels sont répartis en fonction d’enveloppes budgétaires c'est-à-dire, et selon l’appellation du MAEE, en fonction de Titres budgétaires : Titres II, III, IV, V, VI. A chaque Titre budgétaire correspond une série d’actions d’intervention.
126 Projet Annuel de Performance.
127 PLF 2008, Action extérieure de l’Etat, op.cit.
128 Rapport de Monsieur BRANGER J.G., Sénateur : Avis présenté au nom de la Commission des Affaires étrangères, de la défense et des armées sur le projet de loi de finance pour 2008, Tome 1, Action extérieure de l’Etat (moyens de l’action internationale), 22 novembre 2007.
http://www.senat.fr/rap/a07-094-1/a07-094-1_mono.html
129 Sans compter le Fond Européen de Développement (FED).
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.Le rôle des Commissions des Affaires étrangères du Sénat130 et de la
.Le rôle des Commissions des Affaires étrangères du Sénat130 et de la