La sécurité sociale .......................................................................... 35

3.2.1 Approche de la sécurité sociale

• Organisation par les pouvoirs pu-blics.

• Financement par les pouvoirs pu-blics.

• Droit de recours dans la conception moderne de 1' aide sociale.

35. Les objectifs de la sécurité sociale peuvent être résumés comme suit :

a) La sécurité sociale doit tendre à couvrir l'ensemble des risques sociaux, appelés éventualités, vu la prise en considération de la maternité, de la retraite et des charges familiales (qui n'ont pas la qualité de risques).

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b) Les instruments internationaux entendent guider les Etats vers la réalisation çl'une protection globale (en privilégiant la prise en compte des besoins plutôt que l'évolution historique), laquelle est appelée à s'étendre progressivement (cf.

le problème du coût !) à l'ensemble de la population. Concrètement, par exem-ple, cela revient à opter pour l'institution d'un régime de retraites pour tous -des compléments étant bien sûr possibles - plutôt que pour l'existence d'une multitude de régimes de retraites (salariés du secteur public, industrie, artisanat, agriculture, etc.).

c) L'accent est mis sur le but de protection. Celui-ci peut être réalisé de plusieurs manières. Ainsi, les assurances sociales et l'aide sociale, comme d'ailleurs le service public, deviennent des techniques au service de la sécurité sociale.

Concrètement, un Etat peut opter entre l'assurance-maladie et le set'Vice national de santé^21, entre une assurance sociale retraites ou un régime de retraite financé et administré par l'Etat, etc. Les choix dépendront notamment des réalisations existantes et des préférences d'une population. Le droit international ainsi axé sur la protection définira les éventualités, les personnes à protéger, les presta-tions (dans leurs toutes grandes lignes); il laisse une très grande liberté aux légi-slateurs nationaux quant à l'organisation administrative (institutions, mises en œuvre), financières (sources de financement, modes de prélèvement, techniques financières) et contentieuses (autorités de recours, procédure).

36. La sécurité sociale, au sens de la Convention OIT N° 102 concernant la norme minimum de la sécurité sociale couvre neuf éventualités :

soins médicaux (appelés de nos jours soins de santé), indemnités de maladie,

maternité,

vieillesse (ou retraite),

survivants (ou décès du soutien de famille), invalidité,

accidents du travail et maladies professionnelles, chômage,

charges familiales (ou prestations familiales )_2²

37. Ces éventualités sont prises en compte par les systèmes de sécurité sociale en Europe. Sous la pression des besoins, cette liste tend à s'élargir à deux éventualités sup-plémentaires : la dépendance (liée au grand âge) et la pauvreté (exclusion) ; certaines législations les protègent (p. ex. pour la première, la Pflegeversicherung en Allemagne, pour la seconde, le Revenu minimum d'insertion en France).

21

22 Voir la troisième partie.

Voir p. ex.: BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL: Introduction à la sécurité sociale. 3e éd. BIT. Genève 1986, pp. 21 sv.

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38. La sécurité sociale, considérée au sens large, a de plus en plus tendance à être composée de plusieurs étages de protection (ou «piliers»). En effet, il est généralement admis que l'Etat n'a pas à se charger de l'ensemble du domaine (cf. par exemple les revenus de remplacement pour la retraite) et qu'il est adéquat de laisser un certain espace aux initiatives professionnelles et individuelles. Dans cette perspective, qui peut théoriquement se présenter pour toutes les éventualités, peuvent être distingués

les régimes publics de sécurité sociale,

les régimes complémentaires de sécurité sociale, les protections individuelles complémentaires.

39. L'Europe occidentale tend vers une telle construction générale, que l'on peut re-présenter sous la forme d'une pyramide à trois étages. Cette construction est progressivement reprise par les pays en transition. Dans la conjoncture actuelle, les débats relatifs à cette répartition des responsabilités sont fréquents.²³

3.2.2 Proposition d'une définition de la sécurité sociale

40. Il n'y a pas de définition unique de la sécurité sociale. On peut par exemple approcher le concept sur la base du droit international, considérer la législation d'un pays déterminé ou voir comment les ju~es communautaires ont cerné la notion dans un con-texte de coordination des systèmes. ⁴

41. Reprenons ici la définition proposée pour le Dictionnaire suisse de politique sociale²⁵ :

La sécurité sociale est née au milieu du

.xxe

siècle, dans un contexte très difficile marqué par la Seconde guerre mondiale et la reconstruction. L'Organisation internationale du Travail (OIT) a joué un rôle essentiel dans l'élaboration de cette grande institution : elle a notamment adopté la Déclaration de Philadelphie (1944), la Convention OIT No 102 concernant la norme minimum de la sécurité sociale (1952) et plusieurs instruments l'améliorant. Les Nations Unies ont reconnu à chaque être humain le droit à la sécurité sociale (Déclaration universelle des Droits de l'Homme, 1948 ; Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 1966). La sécurité sociale tend à une vision globale : protection de l'ensemble de la population, à l'égard des risques ou éventualités considérés comme les plus importants.

23 24 25

La question est évoquée dans la sixième partie.

Voir la dixième partie.

P.-Y. GREBER, in: Dictionnaire suisse de politique sociale. 2e édition. J.-P. Fragnière/

R. Girod éditeurs. Réalités sociales. Lausanne 2002, p. 286.

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Selon sa définition classique, la sécurité sociale couvre neuf éventualités : soins médicaux, indemnités de maladie, maternité, accidents du travail et maladies profes-sionnelles, vieillesse, survivants, invalidité, chômage, charges familiales. Cette liste tend à être complétée par la dépendance et la pauvreté. Selon sa définition fonctionnelle, la sécurité sociale a pour missions de garantir l'accès aux soins de santé, des ressources de base, un revenu de remplacement, l'insertion et la réinsertion sociale et profession-nelle.

La sécurité sociale est une institution complexe, au service des êtres humains, qui peut combiner : des conceptions de la protection (unifiée ou diversifiée); des régi-mes universels ou à portée plus réduite; des prestations en nature, en espèces et en servi-ces, inconditionnelles ou liées à des conditions de ressources; des techniques de protec-tion (assurances sociales, service public, assistance sociale), différentes instituprotec-tions (pu-bliques ou privées, mais alors contrôlées); des techniques de financement (répartition', capitalisation, systèmes mixtes), liées à des sources (cotisations sur le revenu du travail, sur l'ensemble des revenus, fiscalité directe et indirecte, placements). L'assurance so-ciale joue généralement un rôle important dans les systèmes.

La sécurité sociale implique la solidarité entre revenus et entre générations.

Avec une intensité extrêmement variable (de l'ébauche de régimes à des systèmes qua-siment complets), la sécurité sociale est actuellement présente dans le monde entier. Elle constitue un mode essentiel de répartition des richesses créées et amortit les chocs cau-sés par les transitions économiques et par la mondialisation.

3.2.3 Les qualités de la sécurité sociale

42. Le « plus » apporté par la sécurité sociale est incontestablement sa vision tendant à être globale. Les besoins sociaux représentent une donnée. Si la législation procède de manière sectorielle, « par petites touches », elle va inévitablement laisser de côté des besoins réels et des personnes à protéger. La juxtaposition d'une série de modes de pro-tection, sans une certaine architecture, va cumuler une complexité extrême (et la sécuri-té sociale elle-même est déjà loin d'être simple !), des chevauchements inutiles, des lacunes qui peuvent être graves.

43. Il est nécessaire, lorsque la protection sociale connaît un certain niveau de déve-loppement, d'avoir un minimum de vue d'ensemble, d'organisation, aussi bien pour légiférer que pour gérer, de même que pour prévoir le long terme. Cela est d'autant plus vrai dans la période de mutations rapides et profondes que nous connaissons.

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3.2.4 Qu'attend-on aujourd'hui de la sécurité sociale?

ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE : La sécurité sociale dans le village global. R. Sigg/C. Behrendt ( éds ).

AISS. Peter Lang 2004.

ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE : La sécurité sociale demain : permanence et changements. AISS.

Genève 1995.

44. L'institution doit répondre à un besoin élémentaire de l'être humain, celui de la sécurité. Il y a un paradoxe : l'avenir est incertain (quelle sera la situation politique et économique dans un, cinq ou vingt ans ? Nul ne le sait). Une composante peut cepen-dant être relativement bien prise en compte : c'est l'évolution démographique. Une au-tre peut probablement aussi êau-tre cernée : l'évolution des besoins. Mais l'incertitude demeure la caractéristique fondamentale du futur. Et simultanément, la revendication -légitime - de la sécurité demande d'instituer et de piloter des systèmes de protection, avec le plus d'efficacité possible. Le problème peut être envisagé de plusieurs manières, avec la conjugaison des meilleures analyses, ce paradoxe sera cependant toujours pré-sent et il faut vivre avec ! En d'autres termes, la sécurité sociale est condamnée à coexister avec une certaine insécurité, d'où la nécessité pour les autorités législatives de s'adapter aux besoins et ressources changeants. Les impondérables auxquels doit faire face la sécurité sociale expliquent en même temps que, dans ce domaine spécialement, des normes internationales ou constitutionnelles ne peuvent fixer qu'un cadre souple à l'intention du législateur.

45. Dans quels domaines ce besoin de sécurité se manifeste-t-il le plus ? Les deux secteurs prioritaires sont certainement la garantie des soins de santé (entendus au sens large, y compris notamment l'hospitalisation) et les pensions^26. Une très large partie de la population pourrait être exposée à la gêne et au recours à 1' assistance - vu le coût de la médecine, science développée et largement efficace - sans une socialisation de la sauvegarde et du rétablissement de la santé. La prise en charge, par exemple, d'une opération et d'un séjour de quelques semaines dans un hôpital - au coût réel- est hors de portée de beaucoup ou entraînerait la création de dettes longues à rembourser.

L'évolution prévisible n'indique pas de tendance contraire^27• Les «cas bagatelles»

pourraient en revanche être supportés par la majorité de la population, à condition de bien tenir compte du revenu familial et du nombre de personnes qui en vivent. Ce be-soin de protection sociale vaut aussi à 1 'égard de la retraite, du décès du soutien de la famille et de l'invalidité. Il est très difficile de gérer convenablement sur le plan indivi-duel des réserves suffisantes pour la retraite (cf. inflation, durée de vie, besoins

particu-26

27

En sécurité sociale, le terme de pensions regroupe les prestations de retraite (ou vieil-lesse), de survivants et d'invalidité.

Cf. le développement de nouveaux diagnostics et de thérapies plus efficaces, de même que l'allongement de la durée de vie.

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liers du grand âge). Il suffit de rappeler ici que l'espérance de vie est actuellement à la naissance d'environ 76 ans dans les pays de l'OCDE?⁸ Quant aux risques décès et inva-lidité, ils sont aussi difficilement planifiables à l'échelon individuel si l'on veut une ga-rantie à long terme, sous forme de revenus périodiques.

46. Le besoin de sécurité se manifeste ensuite à 1' égard des risques professionnels : accidents du travail et maladies professionnelles (besoin de soins, de revenus à court et à long terme), chômage. Ici également, les pertes de revenus peuvent être lourdes (par exemple invalidité totale survenue à l'âge de cinquante ans; chômage de longue durée).

Un besoin réel existe enfin en matière de perte de gain maladie ou maternité, de charges familiales (ces dernières, de manière prioritaire évidemment pour les familles nombreuses à petits revenu) et de formation (reconversion non considérée par 1' assurance-chômage).

47. Quelle garantie apporter: une protection minimale pour toute la population ou un revenu de remplacement établi en fonction des gains perdus et préservant le niveau de vie? Face à ces deux sortes de besoin, les systèmes de sécurité sociale et leurs com-pléments doivent tenter de répondre aux deux demandes. Des régimes universels de soins de santé, des prestations en espèces de base (avec ou sans condition de ressour-ces29), des services sociaux peuvent ainsi être combinés avec des régimes d'assurance sociale. Les protections de base et plus développées ~euvent faire l'objet d'une réparti-tion des tâches entre l'Etat et les partenaires sociaux.³

3.2.5 Peut-on approcher ce domaine complexe avec une méthode simple ?

48. Il faut partir du général pour aller aux points particuliers : avoir une idée généra-le de la grande vilgénéra-le avant d'en explorer toutes généra-les rues ... Il convient dans cette perspec-tive de voir comment un système national de sécurité sociale est conçu : système unifié,

28

29

30

Cf., p. ex. Colin GILLION/John TURNER/Denis LATULIPPE (Eds) : Social security pensions. Development and reform. International Labour Office. Geneva 2000, p. 641.

On distingue en droit de la sécurité sociale : a) les prestations inconditionnelles (ou non sélectives), qui ne sont pas soumises à des conditions de ressources ; une personne peut prétendre à cette forme de protection quel que soit le montant de ses revenus et de sa fortune (p. ex. en Suisse : l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité) ; b) les presta-tions sous condipresta-tions de ressources (dites aussi sélectives ou ciblées), qui elles ne sont octroyées qu'après un examen de ressources: seul celui qui se trouve en dessous des limites fixées par la législation a droit à la protection (p. ex. en Suisse : les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité). Pour cette probléma-tique complexe et très actuelle, voir p. ex. James SCHULZ: Le débat continue, sélecti-vité, oui mais jusqu'où? In: ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURI-TÉ SOCIALE : La sécurité sociale demain : permanence et changements, pp. 45 sv.

Voir la sixième partie.

INTRODUCTION AU DROIT SUISSE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

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présence de grands régimes, multitude au contraire de régimes, en se rappelant les neuf, voire onze, éventualités couvertes (cf. ci-dessus).

49. A l'intérieur du système considéré, tout régime peut ensuite être analysé selon la méthode simple suivante³¹ :

Critère 1 : La conception de la protection (but, grands principes, législation applica-ble).

Critère 2: Le champ d'application personnel (personnes assujetties au régime ; obligatoire ou facultatif).

Critère 3 : L'éventualité ou les éventualités couvertes (p. ex. comment l'invalidité est -elle définie? par rapport à l'atteinte à la santé ou à la perte de la ca-pacité de gain?; quel est l'âge d'ouverture à une pension de retraite?).

Les prestations (conditions générales d'octroi, sortes de prestations, du-rée de service, indexation).

Critère 4:

Critère 5 : L'organisation administrative (les institutions de sécurité sociale, les enti-tés et personnes avec lesquelles elles collaborent, p. ex. le corps médical), financière (méthode de financement : répartition, capitalisation ; sources, modalités de prélèvement) et contentieuse (droit de recours, autorités compétentes).

50. Cette méthode est appliquée pour l'analyse proposée ci-dessous des régimes suisses d'assurance-maladie, accidents, vieillesse, survivants et invalidité et de pré-voyance professionnelle. Elle peut faciliter la comparaison entre systèmes nationaux?²

Dans le document Introduction au droit suisse de la sécurité sociale (Page 18-24)