La relance du processus, objet d’un consensus élargi

Par rapport à la période précédente, les développements que nous allons à présent évoquer se caractérisent par un certain nombre d’évolutions. La relance du processus de régionalisation, mise en avant comme une solution possible aux difficultés (financières notamment) rencontrées dans le domaine ferroviaire, fait l’objet d’une inscription sur l’agenda politique national. Cette inscription est rendue possible par l’action d’individus jouant un rôle d’intermédiaire entre les organisations et les univers sociaux concernés. La production d’accords vise désormais une gamme plus large d’acteurs. À la fin des années 1990, l’existence d’un consensus entre l’ensemble des forces politiques et des acteurs sectoriels, y compris les instances dirigeantes de la SNCF et les principaux syndicats de cheminots, peut être établie. La réforme, portée aussi bien par des gouvernements de droite (Balladur, Juppé) que de gauche (Jospin), est basée sur l’idée d’une conciliation entre la volonté de permettre au transport ferroviaire d’assurer, dans des conditions acceptables, des missions de service public et celle de préserver des équilibres financiers. Le processus de régionalisation s’institutionnalise progressivement et apparaît de moins en moins réversible. Le recours à l’expérimentation, notamment, crée un nouvel « effet cliquet » rendant difficile un éventuel changement de direction de l’action publique.

2.1. La régionalisation, une réponse à la crise financière de la SNCF

Au début des années 1990, le système de conventionnement post-LOTI semble atteindre ses limites. La SNCF rencontre un certain nombre de difficultés dont les plus importantes sont de nature financière. Dans ces conditions, la relance du processus de régionalisation apparaît comme un moyen de redynamiser les services ferroviaires de proximité tout en ménageant les finances de l’État et de la SNCF.

Cette solution est en particulier portée par un sénateur alsacien, H. Haenel, qui fera véritablement figure d’entrepreneur de politique publique. La coalition de

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réformateurs qu’il forme avec la plupart des acteurs de la « première » régionalisation travaillera à poser les bases d’un compromis entre l’État, la SNCF, les Régions et les syndicats de cheminots. Le mouvement social de 1995 n’aura pas d’impact négatif sur la poursuite du processus. Au contraire : la régionalisation apparaîtra de plus en plus comme une manière d’assurer la pérennité du service public de transport dans un contexte de pénurie budgétaire et de domination de la norme commerciale à la SNCF.

2.1.1. Les conditions d’une mise à l’agenda

Étant donné le système de conventionnement en vigueur, les sommes que les Régions doivent débourser demeurent limitées. De 1985, date à laquelle la grande majorité des collectivités régionales entre dans le conventionnement, à 1990, le cumul de ces sommes est de l’ordre de 100 millions de francs (15,2 millions d’euros). Le trafic régional progresse assez rapidement durant cette période. Cela a des conséquences positives sur les bilans régionaux. L’intervention des Régions reste donc à un niveau modeste, parfois très modeste, mais elle se déroule dans des conditions relativement favorables. À partir de 1992, les bilans régionaux connaissent un spectaculaire revirement. Alors que les conventions affichaient jusque là des soldes positifs (sept millions de francs environ en 1990, cinq millions en 1991), le solde pour l’année 1992 est déficitaire à hauteur de 98 millions de francs (14,9 millions d’euros). Ce retournement de tendance provient essentiellement d’une baisse des trafics. En quelques années, celle-ci est supérieure à 20 voire 30% dans certaines régions. Elle est elle-même le résultat d’une conjonction de facteurs.

L’offre TER est de moins en moins attractive. En dépit des efforts réalisés, le matériel roulant en circulation reste ancien. La dépéréquation tarifaire lancée par le contrat de plan 1985-1989 a provoqué une hausse du billet pour les voyages sur courtes distances alors que les prix restent plus ou moins stables pour les voyages sur longues distances. Cette hausse a découragé une partie de la clientèle et a pénalisé le trafic. De manière plus conjoncturelle, la situation économique est mauvaise. La France connaît une récession en 1993 après plusieurs années de croissance ralentie.

Alors que le plan d’entreprise 1990-1994 prévoyait une hausse du trafic, celui-ci stagne de 1989 à 1991 puis chute au cours de l’année 1992. Parallèlement, le trafic

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routier continue d’augmenter, favorisé par le contre-choc pétrolier de 1986, l’accélération du programme autoroutier et la détaxation du gazole. De même, les investissements de la SNCF en faveur du TGV continuent de croître. Sur la durée du contrat d’entreprise 1990-1994, ils sont de 104 milliards de francs (15,9 milliards d’euros), contre 66 milliards (10 milliards d’euros) durant le contrat d’entreprise précédent. Ils sont presque entièrement à la charge de la SNCF. Les investissements sur le réseau classique, eux, restent stables à environ quatre milliards de francs (610 millions d’euros) par an. Le déséquilibre entre l’effort financier consenti en faveur du TGV et celui consenti en faveur du réseau classique est frappant. Au sein de la SNCF, cette situation révèle une hégémonie de la direction Grandes lignes. Si le SAR a gagné en influence en une dizaine d’années, Grandes lignes a réussi à faire admettre que le programme TGV devait être la première priorité de l’entreprise.

La plupart des Régions prennent conscience de la chute du trafic avec d’autant plus de surprise que les bilans annuels fournis par la SNCF arrivent courant 1994. En 1993, la situation s’aggrave encore. Les conseils régionaux s’en aperçoivent en juin 1995. Une dizaine d’entre eux connaissent des baisses de trafic malgré des augmentations d’offre. L’évolution des recettes liées à celle du trafic devant être prise en charge par les collectivités, l’entreprise réclame à ces dernières des sommes de plus en plus importantes afin d’équilibrer ses comptes. Le montage conventionnel qui a profité aux Régions durant les années précédentes se retourne contre elles.

Certaines refusent purement et simplement de payer. Nombre d’entre elles suspendent leur convention, n’acceptant pas de payer des développements d’offre tout en devant assumer financièrement les baisses de recettes. Le fait que la SNCF ne parvienne pas véritablement à expliquer le retournement de tendance aggrave la situation. Les critiques des élus et des techniciens régionaux vont se concentrer sur le fait que la compensation versée par l’État transite par la SNCF, qui procède à la répartition. Cette procédure provoque un sentiment de tutelle, les Régions ne connaissant pas le montant de cette compensation. Le système de comptabilité FC 12 K, fondé sur des calculs établis à partir de coûts moyens nationaux, fait également l’objet de critiques. Non seulement il n’existe pas de compte TER région par région, mais le compte des services régionaux est lui-même réagrégé aux autres comptes de la SNCF. En conséquence, lorsqu’une économie est réalisée sur une ligne régionale, elle bénéficie à l’ensemble du réseau.

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À la même époque, la SNCF fait des choix qui ont pour effet de détériorer son image auprès de la clientèle et d’accentuer les tensions avec les Régions. Afin d’améliorer son offre commerciale voyageurs, l’entreprise décide de mettre en place un système de réservation qui s’inspire de celui d’American Airlines. Il s’agit du système SOCRATE. Celui-ci doit permettre une meilleure adaptation au marché à travers une maximisation des recettes par train tout en modernisant l’information commerciale et le système comptable. Mis en place prématurément, il se solde par un échec que les médias relayeront amplement. Les délais d’obtention des billets s’allongent en effet considérablement en raison du manque de formation des personnels. Les clients ne comprennent pas que le prix du billet puisse varier, pour la même place, en fonction du moment de l’achat. Le suivi du trafic et l’évaluation des recettes régionales s’en trouvent bouleversés. La situation n’est rétablie qu’en 1995.

Au-delà des difficultés techniques engendrées par la mise en œuvre de ce système, SOCRATE témoigne de l’évolution mal maîtrisée de l’entreprise vers la logique de marché. Symbolisée par la tentation du « tout TGV », celle-ci s’avère parfois déconnectée des attentes et des aspirations de la clientèle. Aux yeux des élus régionaux, cette évolution apparaît brutale. Au même moment, en effet, des petites gares sont fermées et les points de vente réalisant moins d’un million de francs (152 000 euros) de chiffre d’affaires par an sont remplacés par des guichets informatiques. La recherche de rentabilité touche particulièrement les lignes secondaires du réseau.

Un autre vecteur de tension a été la création des express d’intérêt régional (EIR) en 1990. Depuis la réforme de la SNCF de 1971, l’activité voyageurs de la SNCF est séparée en deux domaines : le domaine express, de nature purement commerciale, et le domaine omnibus, donnant lieu à une compensation d’équilibre de l’État. Certains trains d’intérêt régional ou interrégional figuraient dans la catégorie des express, c'est-à-dire, en principe, en catégorie commerciale. Avec le développement du TGV et du réseau routier, ces trains ont largement perdu leur vocation. Les dirigeants de la SNCF estimaient qu’ils étaient condamnés et que, en attendant, ils entamaient substantiellement l’excédent d’exploitation dégagé par le TGV. C’est la raison pour laquelle l’entreprise, devant faire face à des difficultés financières croissantes, a créé le concept EIR. Pour cela, elle a tenté de retirer du domaine commercial ces « petits express » pour lesquels elle ne bénéficiait d’aucune contrepartie de l’État et d’en confier la gestion aux Régions, devenues les principales

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collectivités partenaires. Cette prise en charge financière, justifiée par le nombre important d’arrêts sur ces liaisons, devait être formalisée par l’intégration de ces trains dans les conventions, toujours sans compensation de l’État.

Dans leur majorité, les Régions ont refusé de passer de tels accords, considérant que la SNCF cherchait à se décharger sur elles de lignes déficitaires (à hauteur de 446 millions de francs – 68 millions d’euros – en 1992, somme appelée à augmenter au cours des années suivantes étant donnée la tendance). La stratégie de la SNCF était assimilée à une forme de chantage. Au même moment, en effet, l’entreprise réduisait l’offre sur les lignes empruntées par les EIR. Les Régions ont compris que si elles ne conventionnaient pas ces services, ils seraient supprimés.

Cela explique que certaines collectivités aient tout de même accepté de s’impliquer financièrement dans leur gestion.

En décembre 1992, le Sénat crée une commission d’enquête chargée d’examiner l’évolution de la situation financière de la SNCF, les conditions dans lesquelles elle remplit ses missions de service public, les relations qu’elle entretient avec les collectivités locales et son rôle en matière d’aménagement du territoire.

Celle-ci est dirigée par Hubert Haenel. Ce magistrat de formation a occupé divers postes dans les cabinets ministériels. Entre 1974 et 1975, il est successivement conseiller technique au cabinet du secrétaire d'État auprès du Premier ministre Paul Dijoud, qu’il suivra en tant que directeur de cabinet au secrétariat d'État à l'Environnement, et directeur de cabinet du ministre de la Qualité de la vie André Jarrot. De 1975 à 1977, il est conseiller technique à la Présidence de la République.

Maire de Lapoutroie dans le Haut-Rhin à partir de 1977, il est constamment réélu au Sénat à partir de 1986 sous l’étiquette RPR puis UMP. En 1992, il devient conseiller régional et vice-président de la Région Alsace.

Son approche est indissociable de son expérience d’élu alsacien. Cette Région a été précocement active en matière ferroviaire : mise en place du dispositif Métralsace (un peu sur le modèle de Métrolor en Lorraine) en 1980¹, du TER 200 en 1991, réflexions sur le sauvetage des lignes vosgiennes, etc. En tant qu’élu national, de tendance libérale qui plus est, H. Haenel est préoccupé par les dérives financières

1 Ce dispositif consistait simplement en un renforcement des dessertes entre Strasbourg et Mulhouse (puis Bâle à partir de 1982). Là aussi, l’opération a été un succès commercial, le trafic ayant doublé en quelques années.

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de la SNCF. En tant qu’élu régional, il voit ce que pourrait être un véritable transfert de compétence aux Régions ; d’autant qu’il pilote, depuis 1991, la préparation d’un document prospectif et stratégique concernant l’avenir de l’Alsace à 15 ans. Cette démarche aboutira en 1994 à la rédaction d’un épais rapport intitulé Alsace 2005, où les transports occupent une place de choix, tant dans les diagnostics que dans les propositions d’orientations stratégiques.

La commission Haenel auditionne près de 140 personnes : ministres, personnalités qualifiées, dirigeants et cadres de la SNCF, élus nationaux, régionaux et locaux, techniciens des collectivités locales, syndicalistes, représentants des autres modes de transport, fonctionnaires, représentants d’associations, hauts fonctionnaires européens. Elle cherche avant tout une sortie à la crise financière que traverse la SNCF. Elle constate que la réussite du TGV a pour corollaire un recul des grandes lignes classiques et un développement réel mais inégal, et surtout fragile, du transport régional. Par ailleurs, elle remarque que les investissements de la SNCF ont atteint un volume considérable et que la faiblesse de l’autofinancement dégagé par l’entreprise a nécessité un recours massif à l’emprunt. L’endettement de la SNCF ne cesse de s’accroître et constitue l’une des principales sources des difficultés financières de l’entreprise. Selon la commission, cette situation a pour origine : - un désengagement de l’État, celui-ci n’assumant pas pleinement son rôle de

conception et d’arbitrage en matière de transports, ne s’impliquant pas suffisamment dans l’organisation du transport ferroviaire et ne définissant pas clairement quelles sont les missions de service public de la SNCF ;

- une concurrence faussée entre le rail et la route, cette dernière bénéficiant d’avantages intrinsèques et ne voyant pas ses coûts imputés au même niveau que le chemin de fer ;

- le fonctionnement interne de la SNCF, dont le climat social est dégradé et qui demeure une organisation lourde, fermée et centralisée.

Des pistes sont avancées pour remédier à cette situation. Elles sont nombreuses (on ne les citera pas toutes) : définir les objectifs et les moyens d’une politique multimodale des transports¹, mieux organiser les modalités de la concurrence entre le

1 La multimodalité renvoie à la « combinaison de différents modes permettant l’acheminement de voyageurs ou de marchandises. Dans le domaine des voyageurs, on utilise ce terme pour désigner l’usage habituel, plus ou moins régulier, de plusieurs modes de transport, voiture et transports collectifs principalement » (Bavoux et al., 2005 : 218).

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rail et la route, clarifier les missions de la SNCF (Grandes lignes, TER, fret), renforcer le partenariat entre les collectivités locales et la SNCF, chercher de nouveaux partenaires pour la construction des lignes à grande vitesse, améliorer les relations entre la SNCF et son personnel et entre la SNCF et ses clients, ou encore inscrire le transport ferroviaire dans une dimension européenne.

Certaines propositions de la commission concernent directement les Régions : - « Favoriser l’émergence de véritables systèmes régionaux de transports » (p.

141).

Pour cela, le rapport suggère d’organiser les transports régionaux dans le cadre de schémas directeurs multimodaux afin notamment d’harmoniser les horaires et les correspondances entre les différents niveaux de transports collectifs (urbain, départemental et régional) et de développer l’usage d’un « billet unique » valable quel que soit le transport collectif utilisé. Il propose également de regrouper au sein d’une enveloppe unique gérée par la Région l’ensemble des crédits publics affectés aux services régionaux par la SNCF. Le rapport émet l’idée d’opérer un transfert aux Régions par l’intermédiaire des contrats de plan État-Région.

- « Envisager la transformation des services régionaux de voyageurs en un service public régional » (p. 152).

Le rapport propose de confier aux Régions la responsabilité effective des services régionaux de voyageurs. Cela permettrait l’application du principe « le décideur est le payeur ». Une telle prise de responsabilité nécessiterait un partage clair des responsabilités entre les Régions et la SNCF, ainsi que des financements permettant aux Régions d’assumer cette nouvelle charge.

- « Favoriser la mise en œuvre d’un véritable partenariat entre la SNCF et les collectivités locales » (p. 166).

Le rapport préconise d’organiser ce partenariat dans le cadre d’un contrat de service public régional définissant clairement les droits et les obligations respectives des Régions et de l’entreprise publique. Il propose en outre d’aller plus loin dans la décentralisation interne à la SNCF, d’identifier dans chaque région un interlocuteur unique s’exprimant au nom de la SNCF et d’institutionnaliser la représentation des collectivités locales au sein du conseil d’administration de l’entreprise.

Au même moment, l’influence de l’Union européenne, qui était restée presque nulle jusque là en matière d’organisation des transports ferroviaires (Chabalier, 2005), commence à se faire sentir. La directive européenne

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91/440, prévoit l’indépendance de gestion des entreprises ferroviaires vis-à-vis de l’État, l’assainissement financier des entreprises ferroviaires publiques, la séparation entre la gestion de l’infrastructure et l’activité de transport et de nouvelles dispositions concernant l’accès à l’infrastructure. L’esprit est analogue à celui adopté pour les autres grands services en réseau (télécommunications, électricité, etc.). La perspective est de parvenir, à terme, à une libéralisation du secteur.

Suite au travail de la commission Haenel, le ministre des Transports Bernard Bosson demande à son président une réflexion plus poussée sur le transport régional de voyageurs. Du fait de la proximité de l’élection présidentielle, le ministre demande en revanche à H. Haenel de laisser de côté la très controversée question de la séparation entre gestionnaire de l’infrastructure et exploitant ferroviaire, exigée par la directive 91/440 :

« Quand le rapport a été adopté, je vais le présenter au nouveau ministre des Transports, Bernard Bosson. Il me dit : “on arrive en période électorale, on ne peut pas faire des réformes de cette ampleur. Il y a une sensibilité sociale… Par contre, je te demande de travailler sur l’idée de régionalisation” »¹.

Cette sélection illustre le mode « intermittent » d’émergence des problèmes dans le champ politique, plus perméable à certaines demandes et moins à d’autres dans les moments critiques que constituent notamment les périodes électorales (Favre, 1992).

Un second rapport Haenel intitulé Régions, SNCF. Vers un renouveau des services publics est rendu en mars 1994. Alors que le précédent comportait 194 pages (hors annexes), celui-ci n’en compte que 29 (hors annexes également). Selon les vœux du ministre, il ne fait qu’approfondir l’un des aspects évoqués dans le premier rapport, à savoir la régionalisation des transports collectifs. La démarche est toutefois quelque peu différente.

Le groupe de travail mis en place est composé de représentants de conseils régionaux (vice-présidents « transports » ou présidents de la commission

« transports » et techniciens), de représentants des administrations centrales (ministère des Transports, ministère de l’Économie et des Finances, ministère de l’Intérieur, DATAR), de représentants de directions régionales de l’Équipement (DRE) et de la SNCF. Seules quelques Régions sont présentes dans ce groupe de

1 Entretien avec H. Haenel (9 décembre 2006).

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travail : Alsace, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais, Provence-Alpes-Côte d’Azur et Rhône-Alpes. Parmi les représentants de la SNCF se trouve J. Chauvineau. En réalité, ce dernier co-rédige le rapport. Au-delà des considérations techniques de certains membres du groupe de travail, H. Haenel et J. Chauvineau se sont rapidement entendus sur le sens qu’il convenait de donner à la réforme. Le sénateur RPR a finalement repris et prolongé politiquement les réflexions de l’ancien conseiller communiste. Avant d’analyser plus en détail les modalités de ce « passage de relais », voyons quel est le contenu du second rapport Haenel, qui marque une étape très importante dans le processus de régionalisation.

Le document commence par rappeler que la stratégie commerciale de la SNCF est restée trop focalisée sur le TGV et que, en conséquence, le « fait régional »

Le document commence par rappeler que la stratégie commerciale de la SNCF est restée trop focalisée sur le TGV et que, en conséquence, le « fait régional »