La construction de la grille d’analyse - 1. (Ré)investir un terrain délaissé par la science pol

1. (Ré)investir un terrain délaissé par la science politique

3. La construction de la grille d’analyse

Notre grille d’analyse repose sur trois piliers. D’une part, nous avons opté pour une méthode comparative. Ensuite, nous nous sommes basés sur une analyse des politiques régionales « au concret » en nous intéressant aux produits de l’action publique. Enfin, les allers-retours entre le terrain et la théorie nous ont conduit à combiner les approches théoriques et empiriques.

3.1. Une approche comparative des politiques régionales

Pour Durkheim (1993 : 124), la méthode comparative est indispensable à l’administration de la preuve en sociologie. Concernant le local, Jack Hayward (1993) affirme que la comparaison est nécessaire si l’on veut être en mesure de dépasser les spécificités locales et fournir des explications. Sans être aussi catégorique, cette méthode nous a surtout semblé être la plus pertinente pour faire progresser notre réflexion. Mais celle-ci soulève un certain nombre d’enjeux et pose la question du choix des cas.

3.1.1. Pourquoi comparer ?

Si nous avons opté pour la comparaison, ce n’est pas pour céder à une mode ou une injonction académique, mais parce que nous estimions que cela constituait le seul moyen de tester nos hypothèses. La comparaison permet en effet d’avancer vers la généralisation, l’étape ultime consistant, de manière imagée, à remplacer les noms propres représentant les cas par des noms communs et des variables (Przeworski, Teune, 1970). Nous avons choisi d’étudier quatre régions : l’Alsace, le Centre, le Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées. Notre démarche se situe plus du côté d’une approche par les cas que par les variables (Ragin, 1987) dans la mesure où nous nous sommes livrés à une étude approfondie de quelques cas sans chercher a priori à tester une théorie. Cette approche présente l’avantage de prendre au sérieux les cas

« déviants » ou ne correspondant pas aux résultats attendus, de mettre en lumière

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l’existence de situations uniques et/ou de révéler les limites d’une théorie (Dogan, Pelassy, 1982).

Selon Patrick Hassenteufel (2000), deux grands dangers guettent le comparatiste. Le premier est celui du nominalisme (qui conduit à comparer deux objets qui ont le même nom mais qui ne renvoient pas à la même réalité). Le second est celui de l’incomparabilité (qui conduit à comparer deux objets qui ne peuvent pas l’être). Le choix de quatre Régions françaises « normales » limite le risque de tomber dans l’un de ces deux travers. Les dangers du nominalisme comme ceux de l’incomparabilité s’éloignent en raison des ressources financières inégales mais comparables, du statut juridique, des compétences et du fonctionnement institutionnel similaires qui caractérisent ces entités. Les cas retenus ne sont pas suffisamment éloignés pour interdire le contrôle des variations (Peters, 1998).

Toutefois, la comparaison peut se heurter à d’autres difficultés (Sartori, 1991). Conduire une recherche comparative nécessite de réunir un certain nombre de conditions, comme élaborer une grille d’analyse commune et travailler, si possible, à partir du même type de données. Restituer la richesse du terrain nécessite également de « travailler » ce dernier sans pour autant l’« embrigader » dans un canevas pré-établi (Négrier, 2005a). Ces précautions de base doivent permettre d’éviter la

« comparaison canada dry », qui consiste à juxtaposer des études de cas en les assortissant de quelques développements comparatifs, la « comparaison de bureau », qui fait l’économie de l’étude de terrain, la « comparaison jivaros » (sic), qui repose sur des indicateurs quantitatifs réducteurs, et la « comparaison ventriloque » (resic), où la comparaison ne vise qu’à « faire parler » le terrain pour valider une hypothèse pré-déterminée (Hassenteufel, 2000 : 107-108).

Le choix du nombre de cas est une question importante. Pourquoi quatre régions plutôt que deux, trois ou cinq ? La première raison est liée aux conditions concrètes de la recherche. Nous avons bénéficié de conditions matérielles particulièrement favorables, nos déplacements ayant tous été financés (nous aurons l’occasion d’y revenir). Cela est vital non seulement pour éviter les écueils de la

« comparaison de bureau », mais aussi pour multiplier les terrains d’observation. La thèse de Romain Pasquier (qui a étudié deux régions en France et deux régions en Espagne) montrait qu’il était possible de s’intéresser avec profit à quatre cas simultanément. Notre démarche est d’ailleurs différente puisque nous nous sommes limités à un seul espace national. Par ailleurs, la réalisation d’un mémoire de DEA

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sur la politique de transports collectifs en Languedoc-Roussillon nous avait permis d’avancer sur l’étude d’un cas. Étudier deux voire trois régions nous aurait permis de gagner en précision et en profondeur. Mais travailler sur quatre régions nous permettait une meilleure montée en généralité tout en évitant de nous perdre dans des interprétations qu’un nombre trop grand de cas aurait certainement rendu plates.

3.1.2. Le choix des régions comparées

Nous avons tout d’abord dû choisir entre une comparaison nationale ou internationale. La comparaison internationale était possible. La régionalisation des transports collectifs a eu lieu dans d’autres pays, notamment européens. La construction de la comparaison aurait été moins évidente, mais elle était parfaitement imaginable. Ce n’est pas le choix que nous avons fait. En réalité, tout dépend de ce que l’on veut montrer. Si nous avions voulu comparer à la fois des processus nationaux et des processus régionaux, nous aurions pu, comme l’a fait R. Pasquier, opter pour une comparaison à la fois interrégionale et internationale. Cela nous aurait notamment permis d’apporter un éclairage à la fois sur les politiques régionales de transports collectifs, sur le secteur ferroviaire et sur les rapports entre Régions, secteur et État. Cependant, ne retenir que deux régions par pays nous paraissait insuffisant pour maîtriser correctement l’effet « terrain ». Surtout, ce n’est pas cette direction que nous souhaitions donner à notre étude.

Nous souscrivons aux propos de Frédéric Sawicki (2000 : 145) lorsqu’il affirme que le comparatisme ne peut être réduit à sa seule dimension internationale au risque, sinon, d’ « [accréditer] l’idée que l’unité de référence de la science politique reste pour l’essentiel l’État-nation, ce qui nous paraît bien réducteur ». Notre démarche consiste à prendre au sérieux l’échelon régional en évitant une trop grande dispersion de l’analyse. En retenant quatre régions françaises, nous perdons, il est vrai, en compréhension de phénomènes liés au niveau national ainsi qu’aux relations entre acteurs sectoriels et régionaux. Mais nous gagnons en compréhension fine des politiques régionales, de la manière dont les Régions s’emparent d’une compétence nouvelle aux caractéristiques bien particulières, et contrôlons mieux, ainsi, les effets imputables au terrain. Une fois ce premier choix réalisé, un second reste à faire : celui des cas retenus pour la comparaison.

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Il existe deux principales stratégies en matière de comparaison (Przeworski, Teune, 1970) : le « most similar systems design » (rechercher les conditions isolables dans différents cas présentant un même phénomène à expliquer) et le « most different systems design » (mettre en évidence et interpréter les points communs entre des cas ne présentant pas le même phénomène à expliquer). Notre démarche se situe plus près de la première stratégie puisqu’il s’agit d’analyser un même phénomène, les usages de la compétence « transports collectifs », à travers des cas présentant des caractéristiques proches.

À ce titre, nous avons écarté de notre échantillon deux régions, où le processus de régionalisation des transports collectifs a eu lieu sous une forme bien spécifique :

- l’Île-de-France, où le rôle d’autorité organisatrice est joué par le STIF. L’État était majoritaire au sein de cette structure jusqu’en 2004, date à laquelle la Région lui a succédé. Au-delà de l’aspect institutionnel, les enjeux liés aux transports collectifs dans cette région sont sans commune mesure avec ceux des autres régions.

L’Île-de-France représente plus de la moitié des trafics régionaux en France. Le STIF gère 4,3 milliards d’euros¹ ;

- la Corse, dont les chemins de fer sont placés sous le régime de la délégation de service public. L’exécutif corse, après appel d’offre, en a confié l’exploitation à la SNCF. Les enjeux ne sont pas non plus les mêmes que dans les autres régions, mais pour des raisons inverses de celles de l’Île-de-France².

Mais nous avons également écarté d’autres régions de notre échantillon, pour deux raisons principales. D’une part, nous ne souhaitions pas étudier des régions se distinguant très nettement des autres en matière de transports collectifs, en raison notamment de l’importance de la fréquentation et des moyens alloués à cette compétence (cas du Nord-Pas-de-Calais et de Rhône-Alpes). D’autre part, nous

1 www.stif-idf.fr

2 Ces régions présentent en outre d’importantes spécificités institutionnelles. Elles ont des compétences élargies. L’Île-de-France bénéficie de ressources particulières. La Corse dispose d’un conseil exécutif et d’un conseil économique, social et culturel. Son assemblée est consultée sur les projets de lois et de décrets comportant des dispositions relatives à la Corse et elle peut elle-même proposer des adaptations législatives et réglementaires.

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avons jugé intéressant d’étudier des régions qui n’avaient pas fait l’objet de trop nombreux travaux. Cela nous a conduit à « éliminer » la Bretagne, plus étudiée, il est vrai, sous l’angle des mobilisations politiques, culturelles et économiques et de l’institutionnalisation du régionalisme (voir par exemple Fournis, 2006) que sous l’angle de l’action publique (Pasquier, 2004) ; Rhône-Alpes, qui a fait l’objet d’une monographie fouillée (Jouve, Spenlehauer, Warin, 2001) ainsi que de multiples travaux¹ ; le Nord-Pas-de-Calais, dont les transports collectifs ont donné lieu à un nombre assez important d’études² ; l’Aquitaine, dont l’institution régionale a été analysée dans le détail par O. Nay (1997). Au-delà de ces aspects, des considérations plus « positives » ont guidé nos choix. Cela explique d’ailleurs pourquoi certaines des régions retenues ne soient pas toutes des terres « vierges » du point de vue de la recherche. Le Centre, par exemple, a été étudié par R. Pasquier (2004) et le Languedoc-Roussillon par E. Négrier (1998b, 1998c).

Les critères qui nous ont conduit au choix de l’Alsace, du Centre, du Languedoc-Roussillon et de Midi-Pyrénées sont multiples. L’objectif n’était pas d’aboutir à un échantillon représentatif, ce qui aurait été totalement illusoire, mais d’introduire une diversité suffisante pour tester un certain nombre de variables.

Autrement dit, parmi les cas aux caractéristiques très proches qui retenaient notre attention, il restait à déterminer lesquels permettraient le mieux de tester nos hypothèses.

1 La concentration de chercheurs en science politique, et notamment en politiques publiques, au laboratoire PACTE (IEP de Grenoble), explique qu’une bonne partie des travaux sur les politiques régionales aient été réalisés en, et sur, Rhône-Alpes. Concernant plus spécifiquement notre objet, les chercheurs du LET (laboratoire basé dans la région lyonnaise) qui travaillent sur la régionalisation des transports collectifs mobilisent parfois le cas de Rhône-Alpes pour illustrer leur propos.

2 En raison notamment de la présence d’un centre de l’INRETS à Villeneuve-d’Ascq. Voir notamment les travaux de Guy Joignaux et de Philippe Menerault.

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Tableau n° 1 – Caractéristiques des régions comparées

Alsace Centre

Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées Superficie Faible Importante Moyenne Importante

Répartition

La dimension spatiale est fondamentale en matière de transports collectifs.

C’est la raison pour laquelle plusieurs critères relatifs à cette dimension ont été retenus (superficie, répartition démographique et localisation géographique). L’idée sous-jacente était que la configuration socio-spatiale pouvait avoir une importance.

La lecture de travaux de géographes consacrés à la régionalisation des transports collectifs nous a conforté dans cette idée. Elle nous a également conduit à envisager l’influence de la morphologie des réseaux ferrés (Zembri, 1997a). Ces différents critères devaient nous aider à tester notre hypothèse sur le poids des spécificités du chemin de fer sur les usages régionaux de la compétence « transports collectifs ».

La participation à l’expérimentation de 1997-2001 a constitué un autre critère déterminant. Nous devions en effet être en mesure d’isoler les effets de cette participation sur le phénomène étudié. Cela nous a conduit à choisir deux régions expérimentatrices et deux régions non-expérimentatrices. Nous attendions de ce choix qu’il apporte un éclairage sur les rapports entre le processus national de réforme et l’appropriation régionale de compétence, qui sont au cœur de notre deuxième hypothèse (sur le caractère multi-niveaux du processus). Nous voulions

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également tester les effets de l’alternance politique. Pour cela, nous avons choisi une région n’ayant jamais connu d’alternance (l’Alsace) et trois régions en ayant connu une, dont deux (Centre et Languedoc-Roussillon) après le transfert de compétence.

Ce critère devait nous aider à mettre à l’épreuve notre troisième hypothèse sur l’influence des élus sur les politiques régionales. Enfin, l’attention portée aux budgets permettait d’évaluer le poids que représentaient les transports collectifs dans les budgets régionaux. Ce critère doit cependant être considéré à part, dans la mesure où, à l’inverse des autres, il est plus une variable dépendante qu’une variable indépendante.

3.2. Une approche de l’action publique « au concret »

Le choix de notre objet ne provient pas d’un intérêt particulier pour le transport ferroviaire, mais beaucoup plus, nous l’avons évoqué, de ce qu’il laisse voir des recompositions de l’action publique. Cependant, il serait illusoire de penser pouvoir faire l’économie d’un investissement « au concret » de ce domaine d’action si particulier. Pour répondre à la question de savoir de quoi dépendent les usages de la compétence « transports collectifs », encore faut-il savoir ce que sont ces usages.

Autrement dit, il convient de mentionner quelles sont les variables à expliquer avant de voir quelles sont les variables explicatives. On peut regrouper ces variables en trois groupes. Les premières ont trait aux budgets des conseils régionaux, les deuxièmes à la dimension programmatique et contractuelle des politiques régionales, et les troisièmes aux réalisations concrètes.

Les budgets font partie des variables dépendantes. Il s’agit plus précisément de rendre compte de l’ordre des priorités régionales telles qu’elles apparaissent dans les budgets¹. Les budgets primitifs 2007 indiquent que le Centre et Midi-Pyrénées ont consacré 16,1% de leurs dépenses au transport ferroviaire, le Languedoc-Roussillon 15,3%, et l’Alsace 29, 2%. Cette ligne budgétaire représente entre 45 et 62 euros par habitant dans les trois premières régions, contre 125 euros par habitant en Alsace. Comment expliquer une telle différence entre le budget alsacien et celui des autres Régions ? Il s’agit également de comprendre ce qui explique l’évolution

1 www.dgcl.interieur.gouv.fr

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de ces budgets. La comparaison dans le temps et dans l’espace indique qu’entre 2002 et 2007, les sommes consacrées au transport ferroviaire ont augmenté de 36% en Midi-Pyrénées, 44% dans le Centre, 61% en Alsace et 102% dans le Languedoc-Roussillon. En ce qui concerne cette dernière région, la quasi-totalité de l’augmentation a lieu en une année, en 2005. Une nouvelle fois, ces différences suscitent des interrogations.

Le deuxième groupe de variables à prendre en compte concerne la dimension programmatique et contractuelle des politiques régionales. Elle inclut les représentations et les objectifs d’action publique, ainsi que des dispositifs contractuels et de programmation financière. Elle peut être étudiée à travers une série de documents « encadrant » les politiques régionales : schémas régionaux de transport, conventions d’exploitation Région-SNCF et contrats de plan État-Région.

Les schémas régionaux de transport contiennent la « vision » régionale du système de transports, une liste d’objectifs plus ou moins formalisés et une liste plus ou moins détaillée d’actions à mettre en œuvre. Les conventions Région-SNCF fixent les engagements mutuels des deux parties pour une période déterminée en vue d’exploiter le service d’intérêt régional. Elles apportent des indications sur la nature du partenariat Région-SNCF. Les contrats de plan État-Région, quant à eux, contiennent des projets sur lesquels l’État, la Région et éventuellement d’autres acteurs s’engagent à participer financièrement. Ils fournissent des indices concernant les priorités régionales et les rapports entre échelons régional et central. Ces différents aspects sont au centre des usages régionaux de la compétence en matière de transports collectifs. Ils soulèvent une double interrogation. D’une part, comment expliquer la forme qu’ils prennent ? D’autre part, quels sont les décalages observables entre ce qui est pensé, prévu, programmé, contractualisé, et ce qui est effectivement mis en œuvre ?

Cela nous conduit à un troisième groupe de variables, qui sont les réalisations concrètes. Autrement dit, il s’agit de voir comment les usages régionaux de la compétence « transports collectifs » se répercutent sur le service final à l’usager.

L’un des acteurs rencontrés dans le cadre de notre enquête s’est étonné de notre entêtement à l’interroger sur la situation concrète du transport ferroviaire régional :

« L’augmentation de la fréquence des trains conduit à une fragilité de l’ensemble.

Dans un réseau maillé comme le nôtre, cela conduit à des désagréments en cascade.

On travaille avec le réseau qu’on a. RFF et le conseil régional ont décidé de

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l’améliorer, tant mieux. Mais ça n’a pas grand-chose à voir avec l’étude de science politique du TER… »¹.

Bien au contraire ! L’un des principes qui a guidé notre recherche a été de voir comment le politique se « nichait » dans les dispositifs les plus concrets et comment il était possible de partir de ces dispositifs pour développer une grille d’analyse.

Les produits de l’action publique sont liés à l’offre de transport, à l’organisation des dessertes, à la nature et l’état du matériel roulant, aux produits tarifaires, à l’état des gares ou encore au système d’information à l’usager (la liste n’est pas exhaustive). L’observation de la dimension concrète permet de saisir des différences d’investissement. Elle permet également de voir que, au-delà d’une première impression de standardisation, toutes les Régions ne mettent pas l’accent sur les mêmes aspects. Ces différences peuvent être constatées entre régions, mais également dans le temps au sein d’une même région. Dans tous les cas, elle incite à la recherche de facteurs explicatifs. Il s’agit dès lors d’être en mesure de répondre à des questions telles que : pourquoi la Région Midi-Pyrénées a-t-elle mis en place un système de gratuité du TER pour les RMIstes et pas les autres Régions ? Ou encore : pourquoi le tram-train a-t-il vu le jour en Alsace ? Autrement dit, de quoi dépendent les produits de l’action publique ?

3.3. Une approche combinée et « indisciplinée » d’analyse des politiques publiques

Comme le remarque P. Le Galès (2000 : 296),

« [les] politiques locales, qui fonctionnent au bricolage, au partenariat et à la négociation, à l’ajustement quotidien pour tout dire, rendent modestes dans une perspective de généralisation. Elles constituent un antidote pour les théoriciens pressés ».

Notre enquête de terrain nous a rapidement conduit à opter pour une combinaison d’approches empiriques et théoriques, aucune approche prise isolément ne permettant de rendre compte de manière satisfaisante de nos observations.

1 Entretien avec un responsable de la direction régionale SNCF de Toulouse (3 juillet 2007).

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3.3.1. La nécessité de combiner les approches

Nous avons opté pour une démarche permettant largement de « laisser le cas définir les concepts » (Becker, 2002 : 201). La relation entre le terrain et la théorie doit moins être pensée sous la forme d’une pyramide (avec le terrain à la base et la théorie au sommet) que sous celle de la « spirale » (Cefai, 2003). L’enquête de terrain permet de tester/nourrir/amender des théories. Mais ces dernières permettent d’appréhender la réalité sociale sous des jours différents et permettent de développer l’ « imagination sociologique » (Mills, 1997). Le cadre théorique gagne par conséquent à être façonné en cours d’enquête.

Il n’existe pas de théorie du local comme il existe, par exemple, une théorie de l’État (Sorbets, 1993). La plupart des auteurs s’accordent à dire que le local est

« un objet scientifique mou » (Thoenig, 1993 : 162) et qu’il ne s’est pas constitué en champ d’études spécialisé (Le Galès, 2000). Les analystes du local se définissent toujours par rapport à une discipline et à ses concepts. À ce titre, la « boîte à outils » de l’analyse des politiques publiques nous a été particulièrement utile. La spécificité du niveau d’analyse ne nous a pas paru justifier, au moins dans un premier temps,

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