Em 1979 foi criado o Instituto Nacional de Administração939, na dependência do Primeiro- Ministro. No preâmbulo do Decreto-Lei 160/79, de 30 de Maio, era feita alusão à necessidade de formação dos quadros dirigentes e técnicos, invocando-se não só a necessidade de modernização da Administração, mas também a futura integração de Portugal na Comunidade Económica Europeia. Os primeiros governos constitucionais assumiram que investir na mudança das mentalidades por um lado, e no desenvolvimento das competências por outro, teria necessariamente de passar antes de mais pelos dirigentes e quadros mais antigos da função pública940. O INA tornava-se assim, no meio institucional de prosseguir aquele objectivo. O INA tinha como “missão fundamental
contribuir, através do ensino, da investigação científica, e de apoio técnico especializado, para a
reforma administrativa e o aperfeiçoamento da gestão pública” 941
. No mesmo preâmbulo é também referida a futura integração do país na Comunidade Económica Europeia e a necessidade de ter uma função pública apta a lidar com as exigências inerentes. As competências iniciais do INA passavam pela formação dos quadros dirigentes e técnicos, pela investigação e pela cooperação internacional.
O INA atravessou várias fases: de 1979-1982, teve por objectivo, tal como previsto no Decreto-Lei 160/79, de 30 de Maio, recrear o modelo da École Nationale d’Administration, com a criação de um curso de pós-graduação em Administração Pública de dois anos para pessoal licenciado que quisesse integrar os quadros da função pública enquanto “agentes de mudança”942. Esta foi a fase do modelo da ENA. O INA logo abandonou este modelo, havendo críticas ao então plano de estudos943. Embora o Decreto-Lei n.º160/79, de 30 de Maio previsse a criação no INA de uma Escola Superior de Administração e um Centro de Estudos de Administração, o INA não conseguiu impor-se como uma escola do tipo da ENA, de Pós-graduação, assumindo um papel apenas de entidade formadora944. Em 1983 saiu a orgânica do INA, o Decreto-Lei n.º 306/83, de 30 de Junho. O INA viveu então outra fase, entre 1983 e 1992, de desenvolvimento e estabilização, deixando de lado o modelo de ensino da ENA, fornecendo acções mais vocacionadas para a formação efectiva, nomeadamente aos quadros dirigentes, funcionando entre 1983 e 1988 um curso para dirigentes.
939
Decreto-Lei n.º160/79, de 30 de Maio
940 MADUREIRA, César, A Formação Comportamental no contexto da Reforma da Administração Pública Portuguesa, INA, 1.ª
Edição, Oeiras, 2004
941 Decreto-Lei 160/79, de 30 de Maio
942 MADUREIRA, César, A Formação Comportamental no contexto da Reforma da Administração Pública Portuguesa, INA, 1.ª
Edição, Oeiras, 2004
943 ROCHA, J.A. Oliveira, Gestão Pública e Modernização Administrativa, INA, Oeiras, 2001 944 ROCHA, J.A. Oliveira, A Administração Pública em Portugal, Universidade do Minho, Braga, 1997
Nesta altura o INA criou vários departamentos, visando responder a necessidades que foram surgindo. Em 1992, com o novo diploma, o Decreto-Lei n.º 141/92, de 21 de Julho, o INA entrou na fase actual, em que integrou o Departamento de Formação e Avanço Profissional que tinha estado até então, integrado na Direcção-Geral da Administração Pública (DGAP)945. Deste modo, alargou-se o âmbito da formação ministrada, a toda a função pública, passando o INA a dar formação não só a quadros técnicos e dirigentes, mas também ao pessoal administrativo, tarefa anteriormente desempenhada pela DGAP.
Com a criação do PROFAP, o INA acumulou as suas competências com as tarefas de formar formadores e elabora estudos sobre a formação na Administração Pública. Actualmente, o papel do INA é bastante dinâmico e interveniente, sobretudo com a criação de cursos como o CEAGP , CADAP, ou CAGEP.
3.4.3.4 Formação Universitária em Administração Pública
À semelhança de outros países europeus e dos países em análise, Portugal não tem tradição no estudo e ensino da Administração Pública. Como já tivemos oportunidade de referir, na Europa não existe tradição em educação na área da Gestão e da Administração Pública, contrariamente aos Estados Unidos, onde a educação nesta área existiu e acompanhou a Gestão Empresarial946. Na Europa a tónica foi sempre posta no Direito, que constituía a formação académica base ideal para o serviço público, que seria complementada com a rotina das funções desempenhadas. Com efeito, enquanto os Estados Unidos nascia a Ciência da Administração, momento assinalado com a publicação do artigo de W. Wilson em 1887 (The Study of Public Administration), na Europa o ênfase residia no Direito947. Foi só depois da Segunda Mundial, que se começou a valorizar a formação especializada, facto que, não tendo sido abraçado facilmente pelo ensino académico, foi efectivado com a criação de escolas vocacionadas para o ensino da Administração Pública.948 Com o alargamento das funções do Estado e a crescente participação dos cidadãos, a formação universitária em gestão pública, assim como a existência de instituições de formação contínua para a função pública, começou entretanto a fazer-se sentir.
Assim, também em Portugal, o estudo da Administração Pública esteve sempre inserido no âmbito do Direito. Data de 1861 os Estudos de Administração de Lobo d’Ávila, dedicados sobretudo ao
945 Decreto-Lei n.º 144/92, de 21 de Julho 946
ROCHA, J.A. Oliveira, Gestão de Recursos Humanos, Editorial Presença, Lisboa, 1997
947 ROCHA, J.A. Oliveira, Princípios de Gestão Pública, Editorial Presença, 1.ª edição, Lisboa, Setembro, 1991 948 ROCHA, J.A. Oliveira, Gestão de Recursos Humanos, Editorial Presença, Lisboa, 1997
Direito949. No início do século XX teve início uma nova tradição nas Universidade de Coimbra e Lisboa: a inclusão nas licenciaturas de Direito do Direito Administrativo. Mas a Administração Pública como ciência permaneceu ignorada950. Crê-se que o ensino da Administração Pública em Portugal, enquanto campo autónomo de estudo, tenha tido início nos anos 50 no Instituto Superior de Ciências Sociais e Política Ultramarina da Universidade Técnica de Lisboa, actual Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas951, com o objectivo de formar dirigentes para a administração colonial. Em 1980, já depois das interrupções ocorridas com a revolução de 25 de Abril de 1974, foram criadas as duas primeiras licenciaturas em Administração Pública, uma no Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, e outra na Universidade do Minho, na Escola de Economia e Gestão952.
Actualmente existem várias instituições que ministram licenciaturas na área da Administração Pública, não só instituições universitárias, mas também instituições politécnicas e privadas.
Assim, no âmbito do ensino público universitário, a Universidade de Aveiro ministra a licenciatura em Administração Pública. Também nesta universidade existem outras duas licenciaturas nesta área, em Gestão Pública e Autárquica e em Contabilidade e Administração Pública, leccionadas pela Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Águeda e pelo Instituto Superior de Contabilidade e Administração, respectivamente. A Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra lecciona a licenciatura em Administração Pública. A Escola de Economia e Gestão da Universidade do Minho lecciona a licenciatura em Administração Pública, e a Universidade Técnica de Lisboa lecciona através do Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, a licenciatura em Gestão e Administração Pública.
No âmbito do ensino público politécnico, a Escola Superior de Gestão do Instituto Politécnico de Tomar lecciona uma licenciatura em Administração Pública. A Escola Superior de Gestão do Instituto Politécnico de Santarém lecciona a licenciatura em Administração Pública e Autárquica. A Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico de Leiria, lecciona a licenciatura em Gestão e Administração Pública. A Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Mirandela do Instituto Politécnico de Bragança, ministra a licenciatura em Gestão e Administração Pública. A Escola Superior de Gestão do Instituto Politécnico do Cávado e do Ave, tem a licenciatura em Contabilidade e Finanças Públicas.
949 CAUPERS, João, Public Administration Programmes in Portugal, in VERHEIJEN, Tony, CONNAUGHTON, Bernadette
(dir.)Higher Education Programmes in Public Administration: Ready for the challenge of Europeanization? Limerick: Centre for European Studies 1999
950
Idem.
951 Idem. 952 Idem.
Dentro do ensino superior particular e cooperativo universitário e politécnico, a Universidade Independente possui uma licenciatura em Administração Regional e Autárquica. A Universidade Portucalense tem uma licenciatura em Gestão com um ramo de especialização em Gestão e Administração Pública, a Escola Superior de Desenvolvimento Social e Comunitário do Instituto Superior Politécnico Gaya, lecciona a licenciatura em Administração Pública Regional e Local. Finalmente, o Instituto Superior Bissaya Barreto possui uma licenciatura em Gestão e Administração Pública.
Conclusão
Portugal encontra-se a viver um dos períodos de maior reforma administrativa, desde há trinta anos, alicerçado no agravamento da despesa e da dívida públicas. Consciente da importância dos recursos humanos nas organizações, o país enfrenta o desafio de conciliar a necessária formação contínua dos funcionários com a contenção orçamental, de modo a poder dotar os organismos públicos de uma força de trabalho preparada para enfrentar as mudanças decorrentes da sociedade do conhecimento, da globalização económica, e dos desafios ligados à integração no espaço comunitário, agravados com a recém-chegada de novos membros. O país tem cerca de 716.418 funcionários públicos, segundo dados de 1999, e destes, cerca de 79% trabalham na administração central, o que traduz o domínio da concepção centralizadora do Estado.
Em Portugal, a tradição nunca deu lugar à formação, relevando sempre a “indoutrinação das rotinas administrativas”953. O ideal do funcionário ao serviço do Estado era: “Nem homem, nem besta, mas estátua”, sendo a formação dada pela experiência profissional no local com a rotina do trabalho. Antes de 1974 nunca tinha tido lugar uma política de formação profissional da função pública. A partir desde ano assumiu-se em concreto as necessidades de formação existentes954 pois tornava-se urgente, lançar programas de formação. E foi o que aconteceu, com a criação de organismos orientados para suprir as necessidades de formação contínua dos funcionários da administração central e local, com a criação em 1979 do Instituto Nacional de Administração, e do Centro de Estudos e Formação Autárquica. Não obstante a importância da temática e da criação de organismos com competências no âmbito da formação, só em 1992 foi viabilizado um plano integrado de formação para toda a Administração Pública, o PROFAP (Programa Integrado de Formação para a Modernização da Administração Pública), que foi desenvolvido com o objectivo de adequar a capacidade de reposta da função pública às exigências decorrentes das políticas de ajustamento estrutural. Não obstante eventuais falhas, os anos 90 foram, de resto, a década dourada
953
ROCHA, J.A. Oliveira, Gestão de Recursos Humanos na Administração Pública, Escolar Editora, 1.ª edição, Lisboa, 2005
para a formação na Administração; reconheceu-se o capital humano como principal activo de uma organização, ainda que tal tenha ocorrido por força de uma pressão exógena de Bruxelas.
Actualmente, a Direcção-Geral da Administração Pública é a entidade coordenadora do sistema de formação profissional da nossa Administração Pública. O Decreto-Lei n.º 50/98, de 11 de Março é o actual suporte legal da formação profissional na Administração Pública, e resulta de uma evolução normativa com início nos anos 80.
Das estruturas de formação existentes, formação inicial e contínua, fazem parte cursos de formação especializada em gestão pública, quer visando contribuir para o rejuvenescimento dos quadros superiores fornecendo-lhes uma formação avançada em gestão, como é o caso do CEAGP, quer visando contribuir para o aperfeiçoamento das competências dos dirigentes, como é o caso dos cursos específicos de alta direcção. No entanto, em termos de formação obrigatória, só está prevista a formação para dirigentes, recentemente introduzida. As principais instituições de formação são o Instituto Nacional de Administração e o Centro de Estudos e Formação Autárquica. Não obstante a existência desde há mais de vinte anos, de várias licenciaturas no âmbito da Gestão e da Administração Pública, o Estado não tem absorvido estes licenciados, tendo optado pela criação do CEAGP, procurando um modelo de formação inicial semelhante ao veiculado pela Escola Nacional de Administração (ENA) francesa. Verificando-se a actual política de formação profissional orientada sobretudo para os dirigentes, há que dar tempo ao tempo para a avaliação da mesma ao nível de impactos no desempenho.
3.5 As principais instituições de Formação da Função Pública dos restantes países da União