Si la promotion de la démocratie ne constitue pas formellement un objectif de l’ONU, l’idée qu’une telle activité peut sous-tendre se retrouve pourtant dès l’art. 1er de sa charte constitutive. En effet, suivant cet article, les buts de l’organisation sont, outre le maintien de la paix et de la sécurité internationales, le développement entre les nations de relations amicales fondées sur le respect du principe de l’égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes ou la réalisation de la coopération internationale en développant et en encourageant le respect des droits de l’homme et des droits fondamentaux. Les notions de droits de l’homme, de droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, de démocratie étant intimement liés, cette dernière devient par conséquent, quoique indirectement un des objectifs de l’ONU. Mais l’engagement de cette dernière à promouvoir la démocratie ne va clairement s’exprimer qu’à la chute du Mur de Berlin et la fin de la rivalité idéologique et politique qui avait près d’un demi-siècle durant opposé les démocraties libérales aux démocraties populaires. Les principes d’autonomie constitutionnelle et d’équivalence des régimes politiques qui avaient jusqu’alors été suivis par l’ONU comme pour observer une certaine neutralité feront dès lors place à une action plus offensive et moins équivoque sur les questions démocratiques. Cette action puise ses sources dans un important ensemble normatif (Section 1) correspondant à un dispositif institutionnel tout aussi important, mais perfectible (Section 2).
Section 1 - U
N IMPORTANT ENSEMBLE NORMATIF DE PROMOTION DE LA DEMOCRATIEL’engagement de l’ONU à promouvoir les principes démocratiques prend ses sources dans une série de textes politiques et juridiques consacrés à la promotion et à la protection des droits de l’homme. Ces textes sont de nature diverse, parfois déclaratoire (§1), mais plus souvent conventionnelle (§2).
§ 1 - L
A DEMOCRATIE DANS LES TEXTES DECLARATOIRESDe textes déclaratoires dégageant des principes généraux à des textes proclamant des droits spécifiques, il est aujourd’hui possible de recenser une vingtaine de déclarations à portée universelle relatives aux droits de l’homme179. En raison de leur importance historique et politique, seules la DUDH adoptée en 1948 et la Déclaration et le Programme d’action de Vienne (DPAV) adoptée lors de la Conférence mondiale sur les droits de l’homme de 1993 seront ici étudiées. Cette importance tient d’une part, au fait que chacune d’elle marque la fin d’une période particulièrement difficile pour les droits de l’homme, la deuxième guerre mondiale pour le premier texte et la guerre froide pour le second et d’autre part, au fait que chacune annonce la volonté résolue de la communauté internationale à œuvrer davantage pour la promotion et la protection des droits de l’homme. D’un point de vue juridique, sauf à considérer que ces textes ont fini par acquérir le statut de normes coutumières180, ils ne contiennent aucune obligation juridique pour les Etats signataires181. Pour autant, cela ne diminue en rien leur intérêt ; d’abord parce qu’ils comportent une dimension politique, voire philosophique intéressante et ensuite parce que bien souvent, ils annoncent la conclusion ultérieure de textes contraignants.
179 Le Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de l’Homme tient une liste qui se veut exhaustive sur les instruments internationaux de protection et de promotion des droits de l’homme. V. https://cutt.ly/3ei6v7m, consulté le 3 novembre 2016.
180 V. KISS A., « Le rôle de la Déclaration universelle des droits de l’homme dans le développement du droit international », Bulletin des droits de l’homme, 1988, Numéro spécial, ONU, p. 51-56 ; DECAUX E., « Déclarations et conventions en droit international », Cahiers du Conseil constitutionnel, 2007, no 21 ; DAILLIER P., M. FORTEAU, A. PELLET, et Q.-D. NGUYEN, Droit international public, op. cit., p. 730.
181 Dans le cadre d’un contentieux électoral, le juge français a par exemple considéré que : « la seule publication faite au Journal officiel du 9 février 1949, du texte de la déclaration universelle des droits de l'homme ne permet pas de ranger cette dernière au nombre des textes diplomatiques qui, ayant été ratifiés et publiés en vertu d'une loi, ont aux termes de l'article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958, une autorité supérieure à celle de la loi interne ; qu'ainsi, les requérants ne sauraient utilement invoquer cette déclaration pour contester la régularité du scrutin », CE, 23 novembre 1984, Roujansky et autres, Rec., p. 383. V. aussi, CE, 18 avril 1951, Elections du Nolay, Rec., p. 189.
A - LA DECLARATION UNIVERSELLE DES DROITS DE L’HOMME
Pour le droit international, le XXe siècle fut un siècle de grands bouleversements et de transformations exceptionnelles. D’abord, les recompositions territoriales à la suite des deux guerres mondiales puis le processus de décolonisation entamé à partir des années 1950-1960 ont entrainé une augmentation sans précédent du nombre d’Etats, complexifiant davantage les relations internationales ; ensuite l’apparition de nouveaux enjeux a conduit les Etats à renforcer leur coopération dans des domaines aussi divers que la santé, le travail, ou la préservation de la paix et de la sécurité internationales conduisant à l’accroissement du nombre et du rôle et des organisations internationales182. Mais le XXe siècle a aussi été le siècle qui a vu l’apparition de l’individu sur la scène internationale. En effet, les tribunaux militaires de Nuremberg et de Tokyo institués après la seconde guerre mondiale avaient été chargés de juger les criminels de guerre allemands et japonais non seulement pour les destructions causées aux Etats, mais aussi, et surtout pour les crimes commis contre les
182 Les premières organisations internationales apparaissent en Europe, milieu du XIXe siècle avec la création des premières commissions fluviales comme la Commission centrale du Rhin, prévue dans le traité de Vienne de 1815 et créée en 1831 par la convention de Mayence ou la Commission européenne du Danube, instituée en 1856 par le traité de Paris. Ces commissions regroupaient tantôt les seuls Etats riverains, c’était le cas de la Commission centrale du Rhin, tantôt tous les Etats intéressés, cas de la Commission européenne du Danube, afin de régler les problèmes communs posés par l'exercice de la liberté de navigation. V. PETERS A., « Le cheminement historique des organisations internationales : entre technocratie et démocratie », P.-M. DUPUY et V. CHETAIL (dir.), The Roots of International Law / Les fondements du droit international. Liber Amicorum Peter Haggenmacher, Leiden ; Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2013, p. 489-499.
populations civiles183. Certains auteurs y avaient vu la consécration de l’individu en tant que sujet de droit international, à l’instar des Etats et des organisations internationales184.
Mais si le développement du mouvement international des droits de l’homme qui eût pour corollaire la création d’instances internationales tant politiques que juridictionnelles chargées pour les unes d’en promouvoir le respect et pour les autres d’en sanctionner les violations185 conforte une telle position, il ne clôt pas pour autant le débat sur le statut de l’individu en droit international186. Peut-être serait-il prudent de circonscrire cette qualité prêtée à l’individu au seul champ du droit international des droits de l’homme et du droit international humanitaire. En droit international général en revanche, elle reste discutée, des auteurs considérant que si « les personnes privées sont concernées par un très grand nombre de règles internationales, soit qu’elles leur accordent des avantages, soit qu’elles leur imposent des sujétions, il n’en résulte pas pour autant qu’[elles] soient des sujets de droit international, car, dans la plupart des cas, l’Etat fait « écran » entre elles et le droit international : leur personnalité juridique, leur capacité d’action, leur responsabilité active et passive sont fixées par les ordres juridiques nationaux »187.
183 L’art 1er du statut du tribunal militaire de Nuremberg annexé à l’Accord de Londres du 8 aout 1945 dispose en effet qu’un « Tribunal militaire international sera établi, après consultation avec le Conseil de Contrôle en Allemagne, pour juger les criminels de guerre dont les crimes sont sans localisation géographique précise, qu'ils soient accusés individuellement, ou à titre de membres d'organisations ou de groupes, ou à ce double titre ». La compétence matérielle du tribunal est précisée à l’art. 6. Elle concerne les crimes contre la paix, les crimes de guerre et pour la première fois les crimes contre l’humanité définis comme des actes regroupant inter alia « l’assassinat, l'extermination, la réduction en esclavage, la déportation, et tout autre acte inhumain commis contre toutes populations civiles, avant ou pendant la guerre, [...] ». L’art. 1er de la Charte du tribunal international militaire d’extrême orient du 19 janvier 1946 détermine aussi les compétences personnelle et territoriale du tribunal ; l’art. 5, sa compétence matérielle, proche du reste de celle du tribunal de Nuremberg.
184 V. sur ce point SCELLE G., Précis de droit des gens, Paris, Sirey, 1932 ; KELSEN H., « Théorie générale du droit international public : problèmes choisis », RCADI, Leiden ; Boston, Brill-Nijhoff, 1932, vol.42, p. 117-352 ; BOURQUIN M., « Règles générales du droit de la paix », RCADI, Leiden ; Boston, Brill-Nijhoff, 1931, vol.35, p. 1-232 ; BARBERIS J., « Nouvelles questions concernant la personnalité juridique internationale », RCADI, Leiden ; Boston, Brill-Nijhoff, 1983, vol.179, p. 145-304.
185 Ex. du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies et de la CPI.
186 Cette question fait depuis très longtemps l’objet d’une controverse doctrinale comme le montre DOMINICE C., « L’émergence de l’individu en droit international public », J. BELHUMEUR et L. CONDORELLI (dir.), L’ordre juridique international entre tradition et innovation, Genève, Graduate Institute Publications, 2014, p. 109-124.
Quoiqu’il en soit, le XXe siècle aura permis l’émergence et le développement d’une dynamique d’internationalisation des droits de l’homme ; une dynamique qui va amener les Etats signataires de la CNU à proclamer dès le préambule du texte leur foi dans les droits fondamentaux de l’homme ; une dynamique qui va surtout conduire l’AGNU à adopter le 10 décembre 1948 la DUDH188 dont le contenu apparait très largement avoir été influencé par le contexte historique de sa rédaction. Il faut en effet se souvenir qu’au moment des travaux du comité de rédaction189, les crimes commis durant la deuxième guerre mondiale étaient encore frais dans les esprits et c’est probablement en y faisant référence que la Déclaration affirmera dans son préambule que « la méconnaissance et le mépris des droits de l’homme ont conduit à des actes de barbarie qui révoltent la conscience de l’humanité ».
Si le souvenir de la guerre a donc eu des conséquences significatives sur le contenu de la DUDH, le contexte géopolitique de son élaboration marqué par la rivalité idéologique naissante entre les blocs occidental et soviétique va lui aussi avoir un impact considérable. Tenant compte de cela, l’on pourrait dire que l’adoption d’un texte à portée universelle sur une question aussi sensible que les droits de l’homme, constituait un compromis politique important en même temps qu’elle cristallisait, certes de manière insidieuse les profondes divergences idéologiques entre les deux blocs. Une fois la DUDH adoptée, cette opposition idéologique Est-Ouest va d’ailleurs beaucoup nuire à son appropriation par certains Etats qui ne cesseront d’en récuser la portée universelle190. Peut-on, diront-ils qualifier à bon droit un texte d’universel quand 08 Etats dont l’Union soviétique se sont abstenus lors de son adoption et qu’aucun des peuples à l’époque sous domination coloniale n’a été associé à son élaboration ? Suffit-il qu’une déclaration ait été adoptée par un nombre même important d’Etats pour qu’elle soit considérée comme universelle ? A vrai dire, le droit tout seul ne saurait répondre de façon satisfaisante à ces questions. Il ne saurait par exemple
188 La DUDH n’est qu’une partie, la principale certes de la résolution 217 A (III) adoptée par l’Assemblée générale le 10 décembre 1948. Outre la Déclaration, cette résolution comprend un deuxième texte sur le droit de pétition et un troisième sur le sort des minorités. V. Doc. A/RES/217 (III) du 10 décembre 1948.
189 Le comité de rédaction de ce qui sera la DUDH a été mise en place par la Commission des droits de l’homme, elle-même créée par le Conseil économique et social des Nations unies. Présidée par Eleanor ROOSEVELT, sa première session de travail se réunit du 9 au 25 juin 1947 et la seconde du 3 au 21 mai 1948, toutes à New York.
190 V. KOUDE R.M.K., « Pertinence et défauts de pertinence des récusations de la Déclaration Universelle des droits de l’homme », RTDH, 2009, vol. 20, no 80, p. 945-966.
justifier ou même expliquer pourquoi tel droit subjectif plutôt que tel autre a été jugé digne d’être proclamé et reconnu. L’une des raisons de cette incapacité tient au fait que le droit en tant qu’ensemble de normes régissant la vie d’une société est forcément lié au vécu de cette société, à son histoire, à sa culture, aux rapports de force qui la traverse. Tous les peuples n’ayant pas le même vécu, ils n’ont donc pas la même façon de concevoir l’homme ni dans ses rapports avec ses semblables ni dans ses rapports avec l’Etat. Il apparait ainsi que le débat sur la prétention universelle de la DUDH va bien au-delà du corpus du texte et pose en réalité la question même de l’universalité des droits de l’homme191.
Si la portée universelle de la DUDH a constamment été récusée, le contenu du texte va pourtant largement inspiré l’élaboration de tous les instruments internationaux relatifs à la protection des droits de l’homme comme les pactes internationaux du 11 décembre 1966, la convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale du 21 décembre 1965 ou la convention internationale contre la torture et autres peines et traitements cruels, inhumains ou dégradants du 10 décembre 1984, etc.192
Toutes les dispositions de la DUDH présentent un intérêt pour cette étude, les droits de l’homme étant universels, indivisibles, indissociables, interdépendants et se renforçant mutuellement193, mais l’attention sera ici portée sur l’art. 21 qui semble-t-il consacre le droit pour tous à la démocratie. Cette disposition prévoit en effet que « toute personne a le droit de prendre part à la direction des affaires publiques de son pays, soit directement, soit par l’intermédiaire de représentants librement choisis ; [que] toute personne a droit à accéder, dans des conditions d’égalité, aux fonctions publiques de son pays, [que] la volonté du peuple est le fondement de l’autorité des pouvoirs publics ; cette volonté doit s’exprimer par des élections honnêtes qui doivent avoir lieu périodiquement, au suffrage universel égal et
191 V. KOUDE R.M.K., La pertinence opératoire des droits de l’homme : de l’affirmation universaliste à l’universalité
récusée, Thèse de doctorat, Université Jean Moulin Lyon 3, 2009 ; KOUDE R.M.K., « Les droits de l’homme : de
l’intuition universaliste à l’universalité récusée », RTDH, 2006, vol. 17, no 68, p. 909-938.
192 Tous ces textes prennent leurs racines dans la DUDH. V. par ex. les art. 3, 12 ou 21 de la DUDH pour le PIDCP; les art. 17, 22 ou 27 pour le PIDESC, l’art. 2 pour la convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale et l’art. 5 pour la convention internationale contre la torture et autres peines et traitements cruels, inhumains ou dégradants.
193 V. Déclaration et le Programme d’action de Vienne, 1993 ; Document final du Sommet mondial, 2005 ; doc. A/RES/20/251, Création du Conseil des droits de l’homme, 15 mars 2006.
au vote secret ou suivant une procédure équivalente assurant la liberté du vote ». Une vision d’ensemble de la disposition voudrait qu’il érige la participation des citoyens à la direction des affaires publiques en pierre angulaire du système politique qu’elle entend promouvoir. En effet, même si le terme « démocratie » n’ y est pas expressément mentionné, la volonté des rédacteurs de la disposition semble avoir été de consacrer les élections démocratiques comme mode de désignation des gouvernants. Mais à l’instar des autres dispositions de la DUDH, l’art. 21 fit l’objet d’âpres discussions lors des travaux du comité de rédaction. Le délégué belge, M. Fernand DEHOUSSE avait par exemple proposé qu’il y soit fait mention du multipartisme qu’il jugeait vital pour le bon fonctionnement du système démocratique. Mais le délégué de l’URSS, M. Alexeï PAVLOV s’y opposa, considérant cette idée incompatible avec le système politique sociale en vigueur dans son pays qui, à la suite de la disparition de la classe bourgeoise ne serait plus formé que d’une seule classe sociale, celle des travailleurs et des paysans, toute chose y rendant, à ses yeux, le multipartisme sans fondements194.
Si l’art. 21 finalement adopté ne mentionne pas le système multipartite comme le seul à même de répondre aux exigences de participation démocratique, pour certains auteurs, sa lecture combinée avec l’art. 2 du même texte qui proclame la liberté d’opinion politique195
autorise à penser que seul ce système était visé par les rédacteurs de la DUDH196. En dépit de sa formulation relativement lacunaire qui empêche toute certitude sur ses implications concrètes, l’art. 21 se révèle au bout de compte être une disposition très courageuse, si l’on tient compte des antagonismes politiques et idéologiques qui caractérisaient l’époque. En effet, en affirmant que la volonté du peuple est le fondement de l’autorité des pouvoirs publics, il consacre de manière inédite au niveau universel le droit individuel à des élections démocratiques ou plus précisément le droit pour toute personne d’élire ses représentants ou d’être élue en tant que représentant. Mais comme il en sera largement question dans les développements à venir, l’affirmation d’un tel droit au niveau universel ne s’est pas faite sans concession. Les peuples sous domination coloniale soutenus notamment par l’Union
194 V. MORSINK J., The Universal Declaration of Human Rights : origins, drafting, and intent, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 1999, p. 58-61.
195 Art. 2.1 de la DUDH prévoit en effet que : « Chacun peut se prévaloir de tous les droits et de toutes les libertés proclamés dans la présente déclaration, sans distinction aucune, notamment […], d’opinion politique […] ».
soviétique lui opposeront le droit collectif des peuples à disposer d’eux-mêmes. Si rien ne semblait a priori opposer ces deux droits d’un point de vue juridique, la reconnaissance de l’un n’empêchant pas celui de l’autre, sur le plan idéologique en revanche, chacun traduisait deux visions du monde totalement divergentes. Pour les Etats occidentaux qui soutenaient l’affirmation d’un droit individuel à des élections démocratiques, il s’agissait de remettre en cause le modèle soviétique d’organisation sociale où les droits collectifs primaient sur les droits individuels. Pour les peuples à l’époque sous domination coloniale par contre, le droit individuel à des élections démocratiques n’avait de sens que dans une société libre et indépendante tant et si bien que sa reconnaissance devait être précédée par celle du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes (DPDM)197 ou dans tous les cas en être la contrepartie. Nonobstant ce débat que l’on pourrait qualifier d’arrière-garde, en partie du fait de l’artificialité des positions défendues par les uns et les autres, la DUDH servira donc de base à l’élaboration d’un grand nombre de textes internationaux sur les droits de l’homme198. Pour ce qui est du cas spécifique de l’art. 21 de la DUDH, il va largement inspirer l’art. 25 du PIDCP, mais aussi différentes résolutions que l’AGNU adoptera annuellement à partir de 1988 pour promouvoir l’organisation d’élections démocratiques199.
En définitive, si la DUDH n’est assurément pas un texte contraignant, elle reste selon ses propres mots un « idéal commun à atteindre par tous les peuples et toutes les nations »200. Au regard des références qui lui sont faites par un nombre conséquent de constitutions nationales, souvent dans le préambule201, parfois dans les dispositions substantielles202, les
197 Le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes est employé comme équivalent du droit des peuples à la libre disposition ou encore du droit des peuples à l’autodétermination.
198 SICILIANOS L.-A., « L’influence des droits de l’homme sur la structure du droit international. Première partie : la hiérarchisation de l’ordre juridique international », RGDIP, 2012, vol. 116, no 1, p. 11.