Pourquoi l’UE a-t-elle besoin d’une politique des droits de l’homme ?

L’UE cessant progressivement de n’être qu’une organisation économique pour devenir une organisation politique, les droits de l’homme revêtent de plus en plus d’importance, dans le cadre tant des relations internes que des relations externes de l’Union. Bien que la protection des droits de l’homme ne se range pas encore parmi les principaux objectifs de l’Union, le TUE prévoit pour la première fois que l’Union est fondée sur les principes de liberté, de démocratie, des droits de l’homme et de l’Etat de droit, c’est-à-dire sur les principes qui trouvent leur expression juridique dans le droit européen et international actuel dans le domaine des droits de l’homme. L’obligation de l’Union de respecter les droits fondamentaux, qui a été pour la première fois officiellement reconnue à Maastricht en 1992, a été explicitement soumise au contrôle juridictionnel de la CJCE. De surcroît, le respect des droits de l’homme constitue désormais une condition préalable à l’adhésion à l’Union et, en cas de violation grave et persistante des droits de l’homme par un Etat membre, des sanctions peuvent lui être appliquées.

Si l’Union tient à prouver que ses politiques sont véritablement fondées sur le principe des droits de l’homme, il ne suffit pas que ses organes respectent de manière générale les droits garantis par la CEDH. L’Union doit veiller à ce que tous les droits de l’homme soient

effectivement protégés par ses Etats membres, par les pays candidats avec lesquels les négociations relatives à leur adhésion sont en cours, et par les pays tiers avec lesquels l’Union entretient des relations économiques et politiques étroites. Pour qu’une position morale de cette nature devienne un principe d’action essentiel dans le cadre de la communauté internationale, il est nécessaire que l’UE et ses Etats membres prennent au sérieux l’indivisibilité et l’interdépendance de tous les droits de l’homme, c’est-à-dire placer les droits économiques, sociaux, culturels et autres sur un pied d’égalité avec les droits civils et politiques, dans le cadre des politiques internes qu’externes.

Pour illustrer la nécessiter d’une politique cohérente des droits de l’homme de l’UE, nous allons donner quelques exemples de la place qui occupent les droits de l’homme dans l’état actuel de l’Union, dans le contexte de sa politique intérieure, y compris en tant que condition préalable d’adhésion et dans des cas de violation graves par un Etat membre, ainsi que dans sa politique extérieure en matière des droits de l’homme et son lien avec la coopération au développement.

Enfin, nous allons mettre en perspective tout ce qui précède pour décrypter un droit nouveau – le droit à une bonne administration – et les obligations qu’il implique pour les administrations.

• Une politique (intérieure et extérieure) cohérente de l’UE en matière des droits de l’homme

L’Union européenne est dépourvue d’une politique au sens plein du terme en matière des droits de l’homme. Il en est ainsi en ce qui concerne tant ses politiques intérieures (où les institutions de la Communauté « ont réussi à bricoler une politique de circonstance à peine

adéquate et absolument insuffisante »³⁵) que, dans une moindre mesure, ses politiques

extérieures.

La Communauté place une confiance excessive dans l’efficacité des interdictions

juridiques et de l’action en justice. L’écart entre la rhétorique politique de l’engagement en faveur des droits de l’homme et la répugnance à doter l’Union des moyens de faire de cette rhétorique une réalité vivante n’ont servi qu’à souligner la faiblesse de la stratégie d’intégration négative, centrée excessivement sur le judiciaire, en ce qui concerne les droits de l’homme.

Jusqu’à présent, la compétence effective de la Communauté européenne en matière des droits civils et politiques au sein de l’Union a été assez restreinte. Il n’existe aucune politique par laquelle l’UE s’engagerait à travailler activement au sein de l’Europe en faveur des droits de l’homme. Une telle politique pourrait être fondée sur les riches jurisprudences des deux hautes juridictions européennes, étudiées en haut. Il est difficile de voir comment la « politique étrangère commune » des Etats membres peut s’attaquer à des violations commises par un Etat membre effectif de l’Union. Il en résulte une politique des droits de l’homme qui, pour la plupart des observateurs, semble axée exclusivement sur le comportement des pays non européens. La politique des droits de l’homme de l’UE telle qu’elle a été précisée aux Nations

Unies manque donc de cohérence aux yeux du reste du monde. Un écart entre l’expression

verbale de plus en plus généreuse d’un engagement envers les droits de l’homme et absence d’une action visible, systématique et globale finira par miner la légitimité de la construction européenne. Il n’est pas nécessaire de se détourner radicalement des politiques actuelles. Au contraire, à de nombreux égards les dispositifs existants constituent un fondement suffisant pour l’élaboration de la nouvelle politique. Il faut souligner que le fait que la politique extérieure soit dissociée de la politique intérieure et que différents critères s’appliquent à l’intérieur et à l’extérieur de l’UE, contribue au déficit de crédibilité dans le contexte des débats sur les droits de l’homme au sein des Nations Unies. Le reste du monde attend de voir comment l’UE

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Alston, Ph., Weiler, J.H.H., « Vers une politique des droits de l’homme authentique et cohérente pour l’Union européenne », in l’UE et les droits de l’homme, Bruxelles, Bruylant, 2001

expliquera son traitement des ressortissants des pays non membres de l’UE et des demandeurs d’asile, ainsi que la divergence entre la position de l’Union en ce qui concerne sa propre politique vis-à-vis des réfugiés et ce qui est attendu d’autres gouvernements³⁶.

La dimension institutionnelle de la politique en ce qui concerne les droits de l’homme est fondée sur l’hypothèse que, pour qu’elle soit plausible, cohérente et efficace, toutes les institutions de la Communauté et de l’Union doivent y participer en exerçant leurs rôles constitutionnel, législatif et exécutif. De même, c’est dans l’exercice de ces rôles mêmes que des atteintes aux droits de l’homme risquent souvent d’être commises. Il existerait un conflit inhérent d’intérêts si les fonctions tant de surveillance que d’exécution étaient confiées aux autorités communautaires. Celles-ci sont destinées à être les garants des droits de l’homme, mais elles sont également des délinquants potentiels. Il existe ici une tension à laquelle il faut remédier.

Le modèle classique de l’attribution de fonctions de surveillance exclusives à la Cour de justice des Communautés européennes est en lui-même insuffisant. Elle nécessite également un suivi synergique destiné à déceler les points préoccupants du point de vue des droits de l’homme. Aucune des entités administratives responsables de la politique des droits de l’homme n’est suffisamment importante pour mobiliser l’effectif et les compétences nécessaires à la contribution à la mise au point d’une politique cohérente, transparente, efficace, crédible, à laquelle l’Union aspire. Cette situation est aggravée par l’absence de responsabilité nette au sein de la Commission. Ce qui est nécessaire, c’est donc un modèle institutionnel qui repose sur l’établissement de trois fondements déjà existants : l’établissement d’un ensemble clair de

fonctions exécutives à exercer par la Commission par la création d’une direction générale

responsable des droits de l’homme ; l’établissement d’une fonction de suivi ; la mise en place d’une unité spécialisée en matière des droits de l’homme à remplir par le Haut représentant pour la PESC. Il appartiendra bien entendu au Conseil européen de prendre la tête pour l’adoption de l’initiative visant à l’établissement d’une politique des droits de l’homme au sens plein du terme pour l’Union.

• Les droits de l’homme comme condition préalable à l’adhésion à l’UE De manière générale, les principes de l’Union sont calqués sur ceux qui sont formulés à l’article 3 du Statut du Conseil de l’Europe. Etant donné que l’indivisibilité et l’interdépendance de tous les droits de l’homme ont été à maintes reprises confirmée par les Etats membres de

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Clapham, A., « Où en est la politique étrangère commune de l’UE en matière de droits de l’homme et comment se manifeste-t-elle au sein des instances internationales ? », in l’UE et les droits de l’homme, Bruxelles, Bruylant, 2001

l’UE, on peut conclure que la portée des termes « droits de l’homme et…libertés fondamentales » utilisés à l’article 6(1) du TUE dépasse celle des termes plus restrictifs « droits fondamentaux » utilisés à l’article 6(2) et concerne en principe, tous les droits de l’homme actuellement reconnus par les Etats membres de l’UE dans le contexte des Nations Unies, de l’OSCE et du Conseil de l’Europe. Ce qui est maintenant l’article 6(2) du TUE, prend presque littéralement la jurisprudence de la CJCE en affirmant que l’Union doit respecter les droits fondamentaux tels que garantis par la CEDH et résultant des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, en tant que principes généraux du droit communautaire. Le « respect » de ces droits implique qu’ils doivent être reconnus dans l’ordre juridique des pays en cause et respectés en pratique de manière générale³⁷.

En tant que condition préalable d’adhésion à l’UE, le respect des droits de l’homme fait l’objet de « monitoring » rigoureux lors des négociations avec les pays candidats. Très souvent, l’exécution des arrêts de la Cour EDH par l’Etat en question, contrôlée par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe, est prise en tant qu’indication ou « preuve » du respect des droits de l’homme par cet Etat. Malgré tout aspect politiquement délicat que cela implique, il est relativement plus facile de vérifier l’existence d’une telle exigence par rapport aux pays candidats. Il ne va pas toujours de même en ce qui concerne les violations des droits de l’homme par un Etat déjà membre de l’Union européenne.

• Violations graves et persistantes des droits de l’homme par un Etat membre Les procédures de suspension du droit de vote, introduites par le traité d’Amsterdam à l’article 7 du TUE ne sont pas visées par l’article 46 du TUE et ne relèvent donc pas de la compétence de la CJCE. Si le Conseil constate l’existence d’une violation grave et persistante des droits de l’homme et des libertés fondamentales conformément à ce que prévoit l’article 7(1) du TUE, il peut également prononcer des sanctions en application de l’article 309 du TCE.

Pour appliquer cette procédure, la Commission doit être dotée d’une certaine unité

administrative habilitée à examiner les informations relatives à des violations persistantes des droits de l’homme, et à élaborer des directives de telle sorte que ses actions dans ce domaine soient au moins cohérentes dans le temps et à l’égard des différents Etats membres. Les organes de l’UE doivent mettre en place un ou plusieurs groupes d’experts indépendants afin de garantir une procédure objective, impartiale et non sélective pour l’application des sanctions

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Nowak, M., « La conditionnalité relative aux droits de l’homme en ce qui concerne l’adhésion et la pleine participation à l’UE », », in l’UE et les droits de l’homme, Bruxelles, Bruylant, 2001

prévues à l’article 7 du TUE ainsi que d’autres procédures, en particulier dans le cadre des relations extérieures de l’Union, qui étudieraient la situation juridique et concrète en ce qui concerne les droits de l’homme dans les Etats membres et les Etats non membres. La pratique pertinente de l’OSCE et du Conseil de l’Europe semble encore plus importante dans ce contexte. L’objectif essentiel de l’observatoire européen des droits de l’homme à Vienne, récemment créé, est de communiquer à la Communauté et à ses Etats membres des données sûres et comparables au niveau européen sur le respect des droits de l’homme dans la Communauté afin de les aider à prendre des mesures ou à formuler des lignes d’action au sein de leurs sphères de compétences respectives.

Coopération au développement et droits de l’homme

L’UE ses Etats membres apportent à eux seuls plus de la moitié de toute assistance au développement dispensée actuellement dans le monde³⁸. Depuis 1990 environ, l’Union a déployé beaucoup d’efforts pour veiller à l’intégration de dispositions relatives aux droits de l’homme dans toute une série d’actions dans le domaine des relations extérieures et concernant l’aide, les échanges et diverses formes de coopération. Jusqu’à présent, elle a modelé son approche envers les droits de l’homme en termes géographiques. A l’évidence, ce n’est pas là faciliter la tâche visant à veiller à la cohérence. La tendance de la répartition géographique au sein de la Commission est renforcée par la fragmentation des fonds budgétaires de l’Union pour les droits de l’homme. Le même type d’activité peut être financé par différentes lignes budgétaires, ce qui entraîne de la confusion et une absence de transparence. Il est actuellement difficile de défendre la thèse selon laquelle les droits de l’homme ne constituent pas un objectif de la Communauté européenne. Cette dernière doit être considérée comme compétente pour adopter la proposition au titre de l’article 308 du TCE et elle doit agir à cet effet de manière à ne pas manquer la possibilité d’arriver à plus de cohérence.

De facto, une interdépendance existe entre l’UE et son voisinage. La politique européenne de voisinage initiée en 2003 part du constat que la proximité géographique impose des devoirs à l’Union, qu’un contrat nouveau doit être agréé avec ses voisins pour réduire les risques d’instabilité et de chaos sur ses marges. L’enjeu – et la difficulté – de politique de voisinage est à présent d’organiser une européanisation des pays voisins sans la perspective d’une adhésion (mais avec une contrepartie financière substantielle), et de démontrer sa valeur ajoutée par rapport aux instruments existants. Tous les Etats non candidats frontaliers sont concernés, au total 17 pays et 400 millions d’habitants. Les Etats partenaires sont invités à

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reprendre progressivement l’acquis communautaire sans autre contrepartie que les bénéfices supposés des normes de cet acquis dans un processus de modernisation économique et administrative.

Les exemples brièvement présentés démontrent la complexité et les implications multifaces de la politique des droits de l’homme au sein de l’Union européenne. Elle est d’autant plus nécessaire à l’époque d’élargissements consécutifs qui portent le nombre des Etats membres de l’Union plus près de celui du Conseil de l’Europe, même s’il y aurait toujours des Etats qui n’ont pas de vocation d’y adhérer. Cette Europe unie qui est rétablie doit être à même de répondre aux défis de la mondialisation qui va sans doute de pair avec les droits de l’homme.

2.3 « Citoyen de l’UE » versus « personne sous la juridiction de l’Etat » : qui a droit à une bonne administration ?

Après avoir analysé des exemples de jurisprudence de la Cour EDH et la CJCE, relatifs aux droits de l’homme, les articulations entre ces deux juridictions en concurrence pour le titre de « cour constitutionnelle européenne » et entre les deux catalogues européens des droits fondamentaux, ainsi que les raisons d’être d’une politique européenne des droits de l’homme, dans cette dernière partie nous allons réfléchirsur le droit à une bonne administration en tant que droit de l’homme.

Ce sujet pose bien des questions relatives aux obligations que ce nouveau droit implique pour les administrations nationales et internationales, et standards administratifs lesquels l’administration va être amener à appliquer. De même, il est intéressant de réfléchir sur la question qui pourra bénéficier de ce droit, partant du texte de la Charte disposant que c’est un droit des « citoyens de l’UE ». Cette situation conduira-t-elle à des comportements et pratiques administratifs différents dans les cas où une administration donnée traite des dossiers d’un citoyen ou d’un non-citoyen de l’Union ? Evident que puisse paraître la réponse (il n’existe pas de raison justifiant l’application des standards divergents), tant qu’il n’y a pas de voie de recours à disposition des non-citoyens de l’UE pour la protection d’un tel droit, un point de clivage persiste. A l’image de l’article 6 de la CEDH, intégré au droit à une bonne administration, ne serait-il pas possible d’évoquer cet article fondamental, à défaut d’autre voie de recours, devant la Cour EDH et attaquer de cette manière l’administration prétendument fautive ?

D’ailleurs, il en va de même pour les citoyens de l’Union, qui risquent de se voir privé du droit à une bonne administration dans les cas où l’administration nationale agit en dehors du champ d’application de droit communautaire, car la Charte des droits fondamentaux protège

expressément les droits fondamentaux uniquement dans le cadre du droit communautaire. Même si elle n’a pas de force contraignante à présent, cette question de principe ne peut que demander une réponse adéquate, car dès sa proclamation, la Charte lie les institutions communautaires, et certaines juridictions européennes se réfèrent déjà à son texte.

• Les droits de l’homme et la citoyenneté européenne

La citoyenneté de l’Union est destinée à créer une nouvelle relation entre l’individu et l’Union, un lien politique direct, pour renforcer le caractère public de l’Union et la légitimité démocratique de la Communauté. Mais la citoyenneté de l’Union est absolument tributaire du droit national, et c’est là sa grande faiblesse, même s’il est possible de soutenir qu’il s’agit en réalité d’une dépendance mutuelle. Il n’existe aucune règle uniforme régissant la citoyenneté dans les pays membres de l’UE et pas davantage de règles communes sur les modalités d’acquisition par un citoyen de l’UE de la citoyenneté d’un Etat membre autre que celui de son pays d’origine. Une harmonisation des législations régissant la citoyenneté dans les Etats membres serait à l’heure actuelle politiquement impossible. Néanmoins, une harmonisation partielle a été réalisée dans le cadre de la nouvelle convention européenne sur la nationalité du 6 novembre 1997³⁹.

Les droits liés à la citoyenneté sont énumérés dans les articles 17 à 22 TCE : le droit de vote tant aux élections municipales qu’aux élections au Parlement européen, le droit de circuler et résider librement, le droit à la protection diplomatique et consulaire, et (ajouté par le Traité d’Amsterdam) – le droit d’écrire à tout organe ou institution dans une des langues officielles de la Communauté et de recevoir une réponse dans la même langue ; ainsi que le droit de pétition au PE et le droit de saisir le médiateur (en ce qui concerne des cas de mauvaise administration dans l’exercice des activités des institutions ou des organes communautaires), ces deux derniers étant conférés également aux ressortissants des pays tiers qui résident dans un Etat membre. Chapitre V de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ajoute encore le droit d’accès aux documents et crée un nouveau droit des citoyens – le droit à une bonne administration qui englobe aussi le droit d’avoir sa cause entendue dans un délai raisonnable, ainsi que le droit basic de procès équitable.

Les avocats généraux à la CJCE n’hésitent pas à utiliser dès aujourd’hui la Charte, par exemple pour confirmer le caractère de droit fondamental du droit à une bonne administration

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Bernitz, U., Lokrantz Bernitz, H., « Les droits de l’homme et identité européenne: le débat relatif à la citoyenneté européenne», in l’UE et les droits de l’homme, Bruxelles, Bruylant, 2001

(cf conclusions Jacobs du 22 mars 2000, CJCE, Z. c. PE, aff. C-270/99). Ainsi, le TPI (aff. T-54/99, 30 janvier 2002). La substitution de la Charte à la CEDH a donc débuté. Deux standards différents ont désormais vocation à coexister en Europe, et à se concurrencer dans l’ordre juridique des Etats membres de l’Union. Les deux instruments vont s’appliquer de manière concurrente dans le champ d’application communautaire des Etats membres, et les justiciables