L’insuffisante association des utilisateurs au choix des progiciels

Un groupe de visite restreint, constitué de trois agents de l’office - le chef de projet, le responsable du service informatique et le directeur financier de l’office - et du consultant externe, s’est rendu dans trois organismes utilisateurs des trois solutions concurrentes.

Le groupe de dépouillement des offres était constitué par deux responsables du service informatique et le consultant externe. Le choix du candidat s’est effectué sur 20 critères dont les plus importants étaient le taux de couverture du progiciel aux besoins de traitements informatiques exprimés, les développements spécifiques réduits, le nombre de domaines que le candidat s’engageait à mettre en exploitation au 31 décembre 2002. Une méthode très fine de dépouillement par processus a été mise en œuvre et a permis de retenir l’offre d’un groupement.

Il n’y a toutefois pas eu d’analyse d’adéquation qualitative du progiciel aux besoins exprimés, l’enjeu ayant été recentré sur la nécessité d’assurer sur le nouveau système la continuité du fonctionnement des services tels qu’ils existaient.

Les représentants des utilisateurs n’ont pas bénéficié de présentation détaillée des solutions concurrentes en compétition. Le rapport d’audit précité a établi que de ce fait, les raisons du choix du progiciel n’ont pas été comprises par les utilisateurs, selon la Chambre, faute pour le maître d’ouvrage d’avoir défini ses besoins.

2 LES CARACTERISTIQUES DU MARCHE

Le marché n° 2002/137 du 15 juillet 2002 a consisté à fournir :

− un ensemble de progiciels applicatifs paramétrés capable de supporter les nouveaux besoins de CUS Habitat,

− un matériel sous environnement Unix ou équivalent capable de supporter le progiciel, composé principalement d’une machine de production et d’une machine de secours-test,

− des prestations d’ingénierie et de formation associées à la fourniture du progiciel et du matériel.

2.1 Des co-traitances et un acte de sous-traitance

Le titulaire du marché était un groupement d’entreprises de type classique, constitué d’un fournisseur de progiciel apparaissant comme mandataire du groupement, d’un intégrateur et co-traitant pour la gestion des ressources humaines et d’une société en charge de la démarche qualité et de l’accompagnement au changement. Mais les prestations de cette société qui détenait une expertise dans la reprise des données ont été annulées dans le cadre de la mise au point du marché pour être reprises par l’office dans des conditions qui se sont avérées très complexes.

Par ailleurs, le marché fait état d’un acte de sous-traitance avec paiement direct à hauteur de 195 256 € au profit de l’intégrateur, pour la fourniture et la mise en œuvre du progiciel de gestion. Cette situation apparaît incohérente : en cas de sous-traitance, en effet, le titulaire demeure personnellement responsable de l’exécution de toutes les obligations résultant du marché. Or, la sous-traitance avec un éditeur de progiciel, compte tenu de la spécificité des prestations fournies, entraîne nécessairement un lien contractuel direct entre l’éditeur et le client (droit d’utilisation du progiciel, clause de cession des droits, garanties, intervention de l’éditeur pour faire évoluer le progiciel, maintenance).

2.2 L’imperfection de la solution clef en main au regard des attentes de l’office

Le fournisseur de progiciel a développé un outil de gestion qui s’articule autour de trois principaux domaines : la gestion locative, la gestion technique et la gestion comptable. Pour compléter l’outil de gestion, le progiciel devait être interfacé avec des progiciels développés

par deux autres fournisseurs et traitant d’une part la paye, la gestion des ressources humaines et les temps de travail, d’autre part la conduite des opérations de construction, de réhabilitation et d’amélioration, la gestion des marchés publics et la gestion des états de lieux.

Plusieurs éléments montrent qu’à ce stade, la réflexion de CUS Habitat n’était pas assez mûrie. En particulier, des développements majeurs tels que les outils de pilotage (tableaux de bord) n’étaient pas prévus dans la partie forfaitaire du marché. L’office indique qu’ayant constaté, en 2002, qu’aucun produit n’était disponible sur le marché pour répondre à l’ensemble des besoins métiers, il a décidé de s’orienter dans un premier temps vers la transposition de l’existant avant de mener une réflexion sur les outils de pilotage et les indicateurs pertinents.

L’insuffisance de la réflexion et le manque de précision du cahier des charges semblent apparaître également dans la composition des coûts du marché. Les deux lots forfaitaires portant, d’une part, sur la mise en œuvre des progiciels pour 1 551 407 € TTC et, d’autre part, sur la fourniture des matériels pour 324 758 € TTC étaient complétés par un lot à bons de commande portant sur des prestations associées d’ingénierie et de formation susceptibles de se situer entre 30 000 et 120 000 € TTC par an, l’ensemble constituant un budget maximum de 2 737 165 € TTC. Mais lors de la facturation, il a été difficile, pour certaines prestations, de déterminer si elles relevaient ou non de la partie forfaitaire.

3 LES DIFFICULTES DE LA MISE EN ŒUVRE DU PROJET 3.1 La défaillance relevée dans le pilotage du projet

Aux termes du marché, CUS Habitat était maître d’œuvre global et le mandataire, le fournisseur de logiciel, était assistant à maîtrise d’œuvre. En conséquence, c’est l’office qui assumait l’entière responsabilité des méthodes de mise en œuvre du projet.

La direction générale a été défaillante dans la conduite du projet : la réforme informatique s’est effectuée dans un contexte instable marqué par le départ du directeur un mois après la signature du marché, la perspective du départ à la retraite du directeur général par intérim, et le congé de longue durée du chef de projet peu après le démarrage du nouveau système.

La refonte d’un système informatique influe généralement sur l’organisation du travail. Mais, compte tenu du contexte managérial déficient, ni le chef de projet ni le prestataire n’ont pu proposer des changements dans les pratiques des services. Dans son rapport d’audit l’expert constate que « CUS Habitat a fait l’acquisition d’un progiciel standard métier (gestion locative) et n’a pas fait l’effort d’adapter son organisation et ses pratiques à l’outil acheté ».

L’ancien président de l’office admet qu’il n’a pu s’investir dans ce dossier en raison « de son caractère extrêmement technique et, d’autre part, des tâches et missions qui se sont avérées prioritaires dans la perspective de l’élaboration d’une nouvelle stratégie patrimoniale », ce qui confirme l’insuffisante implication des cadres dirigeants de l’établissement, dont la responsabilité dans la gestion des dossiers relève plus de l’organisation interne et du management.

Le prestataire informatique souligne qu’« une conduite de projet énergique aurait été nécessaire pour que le chantier se déroule dans de bonnes conditions. Le volet « arbitrage » aurait nécessité la présence d’une autorité qui, elle aussi, a fait défaut ».

3.2 Une mise en œuvre à hauts risques

Le planning imposé au fournisseur de logiciel s’est révélé inadapté à l’ampleur du projet :

− un mois entre la notification du marché et la livraison,

− 6,5 mois entre la notification du marché et le basculement du système d’information dans son nouvel environnement progiciel le 31 décembre 2002,

− 18,5 mois entre la notification du marché et la couverture complète du système fixée au 31 décembre 2003.

Dans le rapport d’audit, les deux parties reconnaissent qu’il n’y a pas eu de « méthode d’intégration progicielle clairement affichée, que ce soit côté CUS Habitat ou côté société. »

S’agissant de la phase capitale des recettes tests, les deux parties reconnaissent que : « la phase de paramétrage a été effectuée directement dans la base réelle (absence de base de test). Le paramétrage du progiciel a démarré tardivement sans prise en compte des charges de travail des services et n’était pas finalisé au démarrage. Il n’y a pas eu de test d’intégration globale.

Les tests isolés ont été effectués dans une base de démonstration non paramétrée aux besoins de l’office. Le système n’a pas été « recetté » avant démarrage ».

La migration des données a été effectuée en interne par un technicien de l’office avec une forte assistance de la société. Cette phase s’est révélée complexe dans la reprise des surfaces des logements, le système antérieur, basé sur le quittancement, ne permettant pas en effet la transposition directe des données et obligeant les informaticiens à des retraitements spécifiques, pour les calculs de surface par exemple.

La société et CUS Habitat ont ainsi reconnu que « la reprise des données n’a pas fait l’objet d’une conception formalisée et concertée ». La reprise est jugée « incomplète et non satisfaisante ».

En dépit de dysfonctionnements avérés et contre l’avis de la société, l’office a décidé le démarrage du système, sans méthode formalisée, imposant ainsi au fournisseur de gérer le projet dans l’urgence.

Enfin, la refonte du système informatique a été opérée sans qu’il ait été permis aux utilisateurs finaux d’adhérer au nouveau progiciel et de modifier leur façon de travailler. L’office et la société prestataire ont ainsi reconnu¹ que « les procédures [n’ont pas été] rédigées en cours de mise en œuvre. La formation [a été] effectuée sans support adapté. L’assistance [a été]

perçue comme absente au moment du démarrage » : accaparée par les problèmes techniques postérieurs au démarrage, l’équipe de la société n’a pu, en effet, assister les utilisateurs dans la prise en main du nouveau système.

1 audit précité

3.3 Les dysfonctionnements constatés après le basculement

Seuls les progiciels de gestion de la société ont été installés en décembre 2002. Compte tenu des conditions de mise en œuvre de la transposition, de nombreux dysfonctionnements ont subsisté au démarrage, suscitant de grandes insatisfactions de la part des utilisateurs.

Le prestataire informatique confirme que « la décision a été prise pour un basculement vers le nouveau système dans une version qui allait subir des amendements plus tard ».

Les utilisateurs des progiciels de comptabilité, gestion des dépenses d’entretien et gestion locative sociale ont constaté, malgré des avancées en termes de convivialité et de rapidité, plusieurs points négatifs dont une perte de productivité importante dans certaines tâches, au point de considérer que le système était moins performant que le précédent H 400.

De ce fait, le directeur général a décidé de suspendre le déploiement des progiciels complémentaires et de diligenter un audit.

L’office s’est également entouré des conseils d’un avocat pour effectuer une analyse juridique approfondie du marché. L’étude menée s’est révélée dissuasive au regard des suites contentieuses à donner en raison des failles juridiques relevées dans le marché.

4 LES MODALITES DE POURSUITE DE LA REFONTE INFORMATIQUE

Sur le conseil des experts, la direction générale a décidé qu’il convenait d’arrêter le marché avec la société, de stabiliser l’existant et de mettre en œuvre un travail de réorganisation de l’office avant de reprendre la poursuite du schéma directeur informatique.

4.1 La rupture anticipée du marché avec la société

Au cours de l’année 2003, le conseil d’administration a été tenu informé des difficultés de la réforme informatique par plusieurs communications successives. Dans sa séance du 29 avril 2004, sur la base d’un rapport explicatif sommaire, il a autorisé le président de l’office à conclure un « avenant de convention amiable de règlement de différend du marché d’achat de progiciels et de matériel informatique attribué le 13 juin 2002 qui soldera le marché à son niveau actuel de mise en œuvre et de paiement ».

La Chambre a constaté que les membres du conseil d’administration de l’office n’ont pas été à même d’apprécier réellement la situation dans la mesure où ils n’ont pas reçu communication du texte de la convention ni du rapport de synthèse de l’audit, en raison de la clause de confidentialité prévue à l’article 4 de la convention qui interdit à chaque partie d’évoquer le contenu de la convention de quelque façon que ce soit auprès de tiers, de même qu’elles s’interdisent d’évoquer les discussions dont elle est issue.

Dans la convention intitulée « convention de prévention d’éventuels différents à naître, relatifs au marché attribué le 13 juin 2002 », transmise au contrôle de légalité le 4 juin 2004, les

parties reconnaissent formellement que « suite à l’installation de la majeure partie du nouveau système d’information, un certain nombre de dysfonctionnements se sont produits, rendant, selon CUS Habitat, l’efficacité de l’ensemble, malgré d’importants efforts de résolution des dysfonctionnements constatés au démarrage, à un niveau moindre du système précédant » …Il est également reconnu que « le titulaire du marché n’a pas apporté les réponses nécessaires à l’appel d’offres mais que cette responsabilité est partiellement à imputer au maître d’ouvrage qui n’a pas suffisamment exprimé ses besoins opérationnels ».

Le partage de responsabilité étant reconnu, les parties ont décidé d’arrêter la date du 1^er juillet 2004 comme date « de couverture complète du système fonctionnement et opérationnel » de CUS Habitat, de lever l’ensemble des réserves et de réceptionner l’ensemble du marché. En outre, la mise en œuvre d’une maintenance du nouveau système d’information a été décidée par la signature de contrats de maintenance avec chaque société prestataire de progiciel.

La convention signée détermine les montants dus pour solder le marché à hauteur des prestations effectivement réalisées, soit 54 636,88 € pour le fournisseur de logiciel, 4 440,15 € pour la société intégrateur et 777,40 € pour la société en charge de la démarche qualité. Au total, l’office a réglé 1 654 245 € TTC au titre du marché, soit 88 % du montant forfaitaire total de 1 876 165 € TTC.

Ce montant inclut des dépenses correspondant aux deux progiciels associés non installés au moment de la rupture du marché.

Le progiciel de gestion de ressources humaines, intégré dans la prestation forfaitaire pour 398 567 € TTC, a été réglé à hauteur de 183 353 € TTC au titre des droits d’utilisation et du paramétrage effectivement réalisé. Sa mise en service a été réalisée en 2006, après réorganisation du service utilisateur, dans le cadre d’un marché négocié, d’un montant de 130 603 € TTC.

L’office a décidé d’abandonner définitivement le déploiement de la solution progicielle proposée par le sous-traitant pour la conduite des opérations de construction, réhabilitation, amélioration et la gestion des marchés publics au motif que ce progiciel était non compatible avec le progiciel. Une dépense de 148 623 € correspondant aux droits d’utilisation (100 414 €) et paramétrages déjà réalisés a donc été réalisée par l’office en pure perte.

4.2 La poursuite de la collaboration avec la société dans le cadre du contrat de maintenance

Lors des négociations entre les deux parties, et avec l’aide de l’auditeur international, un plan de stabilisation avait été établi comportant la liste des 129 points de dysfonctionnement à traiter pour partie au titre du marché, pour une autre partie hors marché. Les équipes du fournisseur de logiciel étant engagés sur d’autres projets, les traitements nécessaires n’ont pas été réalisés dans les délais et au moment de la rupture anticipée du marché, 80 points restaient encore à corriger. Pour solder le dossier, la direction de CUS Habitat a décidé de revoir ses exigences à la baisse et de reporter une grande partie des points du plan de stabilisation sur un nouveau contrat de maintenance et d’assistance.

La mise en œuvre de la stabilisation du progiciel a été menée parallèlement avec la réorganisation de l’office. Un nouvel organigramme a été mis en place en avril 2004 accompagné d’une nouvelle démarche managériale sous forme de gestion de projet, le temps étant laissé aux nouvelles directions pour redéfinir leurs besoins en matière de système d’information et pour réfléchir aux conditions de mise en œuvre des progiciels.

L’article 3 de la convention signée avec les titulaires du marché a arrêté le principe de la mise en œuvre de contrats de maintenance à passer entre les parties, concrétisé par la signature d’un contrat de maintenance et d’assistance prenant effet au 1^er avril 2004 pour une durée de 12 mois et renouvelable par tacite reconduction.

Le marché initial prévoyait une garantie couvrant la maintenance corrective, l’assistance technique et la maintenance évolutive ainsi que l’assistance technique du prononcé du service régulier à la fin de la durée de marché, soit jusqu’au 12 juin 2005. Mais la rupture du marché en avril 2004 a rendu cette garantie caduque.

Le montant annuel de la maintenance, qui représente 46 840 €, soit 17 % de la valeur des progiciels, est conforme à celui prévu au titre du marché initial.

Le contrat de maintenance et de correction des dysfonctionnements des logiciels n’a pas fait l’objet d’une mise en concurrence en raison des dispositions générales consacrant la propriété exclusive du fournisseur sur les sources.

Pour l’avenir, la Chambre attire l’attention de l’office sur les recommandations en ligne du Ministère de l’économie et des finances en matière de droit de propriété des prestations intellectuelles, et notamment sur le projet de cahier des clauses administratives générales applicable aux marchés publics de prestations intellectuelles tendant à rectifier la situation antérieure et disposant que « le projet de convention de cession constitue la pièce essentielle d’un marché de prestations intellectuelles. Il devra figurer dans le dossier de consultation ou en cas de procédure négociée être un élément de la négociation. Conformément aux dispositions de l’article L. 131-3 du code de la propriété intellectuelle, la convention devra énumérer chacun des droits cédés qui devront chacun faire l’objet d’une mention distincte, et délimiter leur domaine d’exploitation quant à son étendue et à sa destination, quant au lieu et quant à la durée ».

5 LA SECURITE INFORMATIQUE

5.1 La réalisation d’un audit informatique

A la fin de 2004, CUS Habitat a commandé un audit sécurité basé sur la norme professionnelle MEHARI² et portant sur l’ensemble des domaines de l’environnement informatique de l’office : « organisation, sites et bâtiments, réseaux et télécommunications, système et architecture, production informatique, applicatifs, projets et développement, environnement de travail et environnement juridique ».

2 MEthode Harmonisée d’Analyse de Risques élaboré par la commission Méthodes du CLUSIF (CLUb de la sécurité des Système d’Information)

Il ressort de cette étude qu’après la période de stabilisation du nouveau progiciel, l’ensemble des domaines du service informatique présentait de nombreuses faiblesses : pour huit domaines, le niveau de sécurité était jugé faible et pour le 9^ème le niveau était moyen.

En outre, 21 risques majeurs ont été identifiés. Pour chacun d’entre eux, la probabilité de survenance du risque a été mesurée, ainsi que son impact sur le fonctionnement des activités et son niveau de gravité (faible, moyen, fort, très fort). En définitive :

− un seul risque était identifié comme faible dans ses trois composantes (probabilité, impact et niveau de gravité),

− cinq risques à impact très fort avaient une probabilité moyenne de se produire : indisponibilité prolongée du système, indisponibilité prolongée du progiciel de gestion, vol de documents sensibles par intrusion physique, fuite de données sensibles par erreur, non-respect de la réglementation relative à la vie privée,

− enfin, deux risques ayant un niveau de gravité fort ont été identifiés comme très probables : pertes de productivité suite à incidents et perte d'intégrité des données issues des applicatifs.

La fiabilité des données issues du système d’information n’était donc pas garantie.

De surcroît, dans sa conclusion l’auditeur a relevé qu’un « nombre de risques potentiels non négligeables (20 risques) ont été identifiés et tendent à démontrer que les pertes financières ou en productivité vont se poursuivre et même s’accroître ».

Une étude des incidents survenus en 2004 a, en effet, permis d’évaluer leurs coûts à 94 596 €, du fait essentiellement de 732 J/H d’indisponibilité du réseau ou du système informatique.

En 2006, tous les exécutables ont été indisponibles pendant cinq jours, y compris le progiciel de gestion intégré. Cet incident, dû à une infection virale sur l’ensemble des postes de travail, a été provoqué par un agent qui a visité un site web infecté. L’indisponibilité de cinq jours consécutive à cet incident a été évaluée à 146 212 € environ pour 250 utilisateurs. L’image de marque de CUS Habitat, qui ne pouvait plus renseigner les locataires, a également été atteinte.

En 2006, tous les exécutables ont été indisponibles pendant cinq jours, y compris le progiciel de gestion intégré. Cet incident, dû à une infection virale sur l’ensemble des postes de travail, a été provoqué par un agent qui a visité un site web infecté. L’indisponibilité de cinq jours consécutive à cet incident a été évaluée à 146 212 € environ pour 250 utilisateurs. L’image de marque de CUS Habitat, qui ne pouvait plus renseigner les locataires, a également été atteinte.