L’incidence des subventions

Historiquement, les subventions ont été utilisées comme politique sociale pour répondre aux inquiétudes liées au développement côtier, au support des communautés et au chômage dans les collectivités de pêcheurs (Global Ocean Commission, 2013). L’opacité et la multitude des formes d’aide associées à la pêche rendent leurs estimations difficiles, mais le secteur serait l’un des plus subventionnés au monde (Clover, 2008).

44 2.4.1 L’ampleur de l’aide publique

Une étude de 2010 démontre que les subventions annuelles à la pêche au niveau mondial auraient atteint entre 25 et 29 milliards de dollars US. L’industrie de la pêche ne serait tout simplement pas profitable autrement (Sumaila et Cox, 2010). Les subventions représenteraient une part considérable de la valeur des prises, de 15% à 20% (Clover, 2008). Dans le court terme, les subventions réduisent les coûts et augmentent artificiellement les profits tirés de la pêche (Global Ocean Commission, 2013). Elles permettent ainsi de sauvegarder une source d’emploi majeure, des bénéfices alimentaires et des exportations vigoureuses. Mais ces subventions ne prennent pas en compte les dommages à long terme, tant du point de vue socioéconomique que biologique (PNUE, 2004).

Les subventions peuvent prendre diverses formes, que ce soit par la réduction des coûts associés aux pêcheries ou par l’amélioration des recettes des entreprises (Clover, 2008). Celles qui abaissent le prix des carburants sont importantes et représenteraient entre 4,2 et 8,5 milliards de dollars par année (Delagran, 2009). Ces dernières compteraient pour 15% à 30% du total de l’aide apportée (Sumaila et Cox, 2010). On remarque également des appuis fiscaux, des aides à l’investissement, l’indemnisation des engins de pêche ainsi que l’établissement des prix minimaux de la ressource sur le marché (Ouest-France, 2010). En 2009, les pays offrants le plus de subventions étaient le Japon, la Chine, les Philippines, la Corée, l’Espagne et l’Indonésie (PNUE, 2009). Depuis 2007, les subventions chinoises ont permis à leurs industries de lancer des centaines de nouveaux bateaux à la pêche des thons (Riant, 2013). La majorité des subventions a pour effet l’augmentation de l’effort de pêche (figure 2.1) (Sumaila et Cox, 2010).

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Figure 2.1 Subventions aux pêcheries par régions et pays clés (tiré de Sumaila et Cox, 2010). Les aides bénéfiques sont représentées en vert. Les aides ambigües sont représentées en jaunes. Les aides ayant pour corollaire l’augmentation de la capacité de pêche sont représentées en rouge.

2.4.2 Les effets indésirables des subventions

Dès les années 1960, l’OCDE exhortait ses pays membres à faire preuve de prudence dans l’octroi de subventions et attirait l’attention sur les liens existants entre ces dernières et la surpêche. En 2001, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) entreprit de clarifier ses disciplines concernant les subventions aux pêcheries, des engagements que l’organisation réitérait en 2005. On convient désormais que les subventions peuvent avoir un effet indésirable sur le secteur de la pêche ainsi que sur les ressources halieutiques et qu’il est donc nécessaire de s’y attaquer. À court terme, les subventions accroissent les profits de l’industrie; à plus long terme, elles se traduisent par un nombre excessif de pêcheurs et de navires. En fait, elles empêchent que les propriétaires de navires prennent des décisions basées sur la viabilité économique et écologique de la pêche (Love, 2010). Selon Daniel Pauly, biologiste marin et récipiendaire de plusieurs prix récompensant la recherche en écologie : « on ne peut pas avoir des stocks en bon état et des pêcheries rentables en subventionnant la surpêche et en acceptant toutes les concessions que les pêcheurs demandent » (Ouest-France, 2010).

Actuellement, l’industrie de la pêche n’est pas économiquement rentable, en plus d’être écologiquement dommageable. On estimait les pertes annuelles du secteur à 50 milliards de dollars US en 2008, sans inclure les pertes liées à la pêche sportive, au tourisme et à la pêche illégale (FAO, 2008). En 1995, 46% de la valeur au débarquement des prises était consacré au recouvrement de l’investissement (Schrank,

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1995; Schrank, 2003). Ce secteur souffre donc de pertes économiques importantes, mais celles-ci sont épongées par les subventions octroyées par les gouvernements (Le Ry et autres, 1999; Shrank, 2003; PNUE, 2004). Une étude de 2013 démontre que les subventions octroyées aux pêcheries thonières pourraient être responsables de 60% de la valeur totale des débarquements de thon dans le Pacifique Centre-Ouest. La pêche au thon génèrerait donc des pertes économiques de plus de 700 millions de dollars annuellement, seulement dans cette région (Sumaila et autres, 2014). En outre, les investissements nécessaires aux technologies de la pêche industrielle actuelle ne sont plus à la portée des individus ou des petites ou moyennes entreprises. Ils ne peuvent qu’être payés par de très grandes entreprises, souvent avec l’aide des gouvernements (Adam, 1968).

L’effet le plus immédiat des subventions aux pêcheries est d’augmenter les revenus ou de réduire les coûts liés à la pêche. En réduisant les coûts, les subventions attirent davantage de navires et avec les années, une situation de surcapacité risque de s’installer, comme c’est le cas actuellement pour les flottilles thonières (Love, 2010; Institut de recherche pour le développement, 2013). Les subventions favorisent ainsi la croissance de l’industrie et conduisent à maintenir l’activité de pêche à des niveaux trop élevés (Clover, 2008). Elles permettent aux pêcheries de continuer à exploiter des zones de pêche sur le bord de l’épuisement, ce qui ne leur serait pas profitable autrement (PNUE, 2004). Les subventions peuvent également produire des distorsions dans les prix et encourager le gaspille de pétrole (Shrank, 2003; Delagran, 2009). Les stocks de thon étant particulièrement à risque, la menace de surexploitation causée par les subventions est élevée (FAO, 2006). Dans le cas où une quantité suffisante de thon est capturée pour couvrir les frais d’exploitation des pêcheries, très peu d’incitatifs à l’arrêt de pêche existent une fois que les navires sont construits. Plus le nombre de navires augmente, plus les efforts doivent augmenter pour être en mesure de capturer la ressource en déclin (PNUE, 2004). À long terme, les prises diminuent, les coûts augmentent, car les navires doivent rester plus longtemps en mer et la rentabilité baisse (Love, 2010; Global Ocean Commission, 2013).

En plus de causer d’irréparables dommages à l’environnement, les subventions aux pêcheries thonières sont accusées de générer une compétition déloyale et de fausser les échanges commerciaux, affectant principalement les pays en développement (Bowen Prieto, 2009). Ces aides ont pour effet d’accentuer l’iniquité entre les pêcheurs des pays en développement et ceux des pays riches, favorisant le détournement des ressources halieutiques par les seconds (Clover, 2008). En effet, lorsque les prises chutent, les bateaux subventionnés des pays riches sont avantagés et les bateaux non subventionnés ne sont plus compétitifs (Riant, 2013). De plus, puisque les subventions permettent à des flottes de thon

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étrangères d’opérer à moindre coût, les pêcheurs locaux sont souvent incapables de rivaliser pour les ressources dans leurs propres eaux (Sumaila et autres, 2014).

2.5 La pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN) : un acteur majeur de la surpêche