L’extorsion des pots-de-vin par les administrations

Le gouvernement régule les activités des entreprises et des citoyens de manières très diverses et pour des raisons variées. Il définit et restreint l’éligibilité des entreprises à une activité, la localisation des firmes, le processus de production, la qualité et autres caractéristiques des produits, leur distribution. Autrement dit, il est difficile de trouver des aspects du business ou d’une décision d’investissement qui ne soient pas régulés. L'environnement réglementaire dans lequel les sociétés opèrent influence leur compétitivité, leur capacité à croître et donc à créer de l'emploi. De la même manière, l’État intervient dans la vie quotidienne des citoyens par le biais de fourniture de biens et de services publics. Certaines bureaucraties sont non seulement inefficaces mais deviennent de réelles prédatrices. L’idée selon laquelle les agents de l’État ne maximisent pas le bien-être social, mais bien leurs intérêts corrompus personnels a été largement développée et théorisée. Les travaux empiriques (Hellman, Schankerman, 2000) ont souligné le fait que les pays en transition, mais également d’autres pays émergents, font face en même temps au problème de la capture d’État, où les puissantes entreprises influencent les programmes de réforme au bénéfice de leurs objectifs privés, et au problème de grabbing hand (Shleifer and Vishny, 1998) lorsque les agents publics génèrent une régulation excessive afin d’augmenter leur revenus de corruption. C’est l’idée selon laquelle les régulations économiques ne sont pas adoptées pour répondre aux défaillances du marché mais parce qu’elles créent des opportunités pour la corruption. Ainsi dans le but de maximiser les rentes privées des bureaucrates, des régulations économiques inefficaces et de lourdes procédures administratives (red tape) sont imposées, permettant aux agents corrompus d’extraire des pots-de-vin. En effet, l’excès de paperasserie est un autre moyen pour les bureaucrates d’extorquer des pots-de-vin car, face aux procédures interminables et incohérentes, les entreprises ou les citoyens peuvent préférer corrompre l’agent public afin d’accélérer la procédure ou d’en contourner d’autres. De la même manière, des pots-de-vin pourront être offerts pour obtenir un bien public rare tel que l’accès à l’électricité ou à l’eau. Seront successivement présentés le phénomène de la main accapareuse de l’État et ses principaux instruments que sont la red tape et la création de files d’attente pour obtenir un bien ou un service public.

1.2.1.1. La grabbing hand de l’État

Au début des années 1990, en observant la transition post-socialiste dans l’ex-URSS, les économistes d’Harvard (les principaux conseillers des réformes du début de la transition en Russie) ont proposé le modèle du grabbing hand. Le passage conceptuel de la helping hand à la grabbing hand reflète la situation dans laquelle un gouvernement prédateur extorque les firmes au bénéfice des intérêts personnels des politiciens, hauts fonctionnaires et bureaucrates. Le gouvernement est alors discriminant vis-à-vis des entreprises ayant un faible pouvoir de négociation et impose d’une manière discrétionnaire des formalités administratives abusives (red tape) pour extorquer des pots-de-vin. Les firmes sont alors extorquées par de puissants hommes politiques ou des bureaucrates arbitraires qui façonnent les réglementations afin de maximiser leurs rentes privées. Cette vision reconnaît le rôle central de la politique et des considérations politiques dans la conduite des programmes économiques du gouvernement.

Dans leur livre, Shleifer et Vishny (1998) rappellent que le modèle de la main invisible ne parvient pas à capturer la réalité car il ignore le politique et donc ne peut proposer de stratégies viables pour des politiques économiques (fourniture d’une législation fonctionnelle par exemple). Une fois les défaillances du marché reconnues, la helping hand est le modèle le plus réaliste, qui reconnaît la nécessité des interventions économiques de l’État (taxes, planification industrielle, propriété publique, etc.). Les auteurs remarquent néanmoins qu’en pratique, ce type de politiques publiques sert essentiellement les intérêts politiques (ex :

problèmes énergétiques en Californie). C’est ainsi qu’ils dressent le modèle du grabbing hand où le politique détermine le comportement des gouvernements et où la stratégie politique prime dans tout débat sur les politiques économiques. Déjà auparavant, dans leur étude de la corruption, les auteurs (Shleifer and Vishny, 1993, p. 601) évoquaient la possibilité que les nombreuses régulations existantes avaient pour but de donner aux fonctionnaires le pouvoir de les nier et de collecter des pots-de-vin en échange de divers permis. Ainsi, les hommes politiques manipulent les politiques publiques dans leurs propres objectifs et intérêts personnels, et ceci est également vrai dans une dictature que dans une démocratie.

Le gouvernement et les bureaucrates ont un droit de contrôle sur la vie économique des entreprises et des citoyens. Ils peuvent profiter de leur pouvoir discrétionnaire pour abuser de ces droits. La corruption dans ce modèle est interprétée comme la conséquence de l’imposition par les agents publics des régulations que les entreprises chercheront à contourner en payant des pots-de-vin. D’une manière générale, les travaux théoriques et empiriques ont trouvé un lien positif entre le niveau de l’intervention publique dans l’économie et la corruption (Treisman, 2000). En effet, les pays perçus comme les plus corrompus se caractérisent par un important secteur public mais surtout ayant la régulation la plus lourde. Hopkin et Rodriguez-Pose (2007) montrent que le fort degré de réglementation de l'activité économique privée est prédicteur de corruption, et que des niveaux élevés de dépenses publiques sont liées à de faibles niveaux de corruption dans les pays où l'activité économique est faiblement réglementée. L’exécution de la règlementation des affaires relève de la compétence des agents publics qui, chacun à leur niveau, peuvent monnayer leur (non)application contre des pots-de-vin. La régulation publique concerne les droits d’entrée sur les marchés, les marchés financiers ou de travail, etc. où à chaque fois, les bureaucrates peuvent créer des situations où l’entreprise sera forcée de donner un pot-de-vin. En effet, il existe un consensus dans la littérature sur la corruption (Rose-Ackerman, 1999 ; Djankov et al., 2002) que les régulations qui imposent des coûts et agissent sur l’allocation des ressources fournissent des incitations à la corruption. Une étude bien connue de Djankov et al. (2002) a montré le lien où plus la régulation pour entrer sur le marché est lourde, plus grandes seront la corruption et l’économie informelle. Par ailleurs, ces auteurs ont montré que, dans les pays les moins démocratiques, le gouvernement a le plus tendance à réguler l’entrée, sans réel impact sur la qualité des biens publics, mais avec un gain évident pour les bureaucrates.

Le Fraser Institute31 au Canada propose un indicateur de liberté économique dans un monde où l’une des composantes est la réglementation des affaires. Cet indice de réglementation des affaires est conçu pour déterminer dans quelle mesure les règlementations et les procédures bureaucratiques entravent l’accès au marché et réduisent la concurrence. Pour être bien notés dans cette catégorie de l’indice, les pays doivent permettre aux marchés de déterminer les prix et s’abstenir des activités réglementaires qui retardent la création d’entreprises et augmentent les coûts de production des biens. Ils doivent également renoncer aux pratiques clientélaires et au favoritisme. À la fin du classement, on trouvera des pays où le business est affronté à une lourde réglementation comme de nombreux pays d’Afrique centrale mais aussi les géants comme la Chine, la Russie ou le Brésil (FI, EFW 2007). Dans la logique de grabbing hand de l’État, il se peut que les régulations économiques ne soient pas adoptées pour répondre aux défaillances du marché mais parce qu’elles créent des opportunités pour la corruption. Les meilleurs talents dans le secteur public sont même alloués aux activités de recherche de rentes plutôt qu’aux activités productives (Murphy, 1998). Elle n’est alors plus une aberration mais une conséquence naturelle des opérations de la grabbing hand du gouvernement. La Chine (Frye, Shleifer, 1997), la Russie (Shleifer, Vishny 1998), l’Ukraine (Johnson et al., 2000) ou encore le Brésil sont des exemples de ce type de gouvernements contrairement à la transition de la Pologne ou de la Slovaquie. Un exemple récent très illustratif est celui du business

d’Ikéa en Russie. Le groupe suédois, symbole de l'ouverture de l'économie russe, puisqu'il est l’un des premiers distributeurs à avoir misé sur le pays, n’arrivait pas à ouvrir son centre commercial de Samara car les autorités exigeaient, entre autres, qu'il soit capable de résister aux cyclones (impensables dans cette région). Selon le fondateur du groupe, en réponse à son refus de verser des pots-de-vin, Ikea s'est vu surfacturer pour 189 M USD d'électricité32. Le groupe, qui connaît en Russie un véritable succès, a interrompu tous ses projets d'expansion depuis 2009, en raison des "difficultés administratives" qu'il rencontre.33

Dans un environnement institutionnel si hostile, les multinationales peuvent choisir de délocaliser vers les pays où l’environnement des affaires est meilleur34

, mais pour les entreprises locales, la solution est d’entrer dans des activités informelles. L’économie parallèle (Friedman et al., 2000) se développe en réponse à une bureaucratie écrasante et à une faible base légale. La corruption se généralise alors à tous les niveaux de l’État.

1.2.1.2. L’excès de procédures administratives, la « red tape »

Les systèmes bureaucratiques, autrement dit leur rôle et la place dans la société, les fonctions et les obligations, l’efficacité et les défaillances ont été largement étudiés. La bureaucratie idéale, telle quelle est définie par Weber, n’a jamais existé, même pas dans les démocraties occidentales. L’histoire des pays en transition et post-coloniaux a fait émerger des administrations lourdes et peu efficaces. Malgré les défaillances, parfois criantes, l’administration est en position de monopole pour la délivrance des services et de biens publics. En période de changement profond et rapide des situations économiques et sociales, la réglementation et les formalités administratives peuvent être périmées et/ou mal conçues et donc créer des obstacles à l’efficacité économique. Cette régulation devient une charge administrative et a pour effet de limiter la capacité d’adaptation des entreprises, de détourner les ressources des investissements productifs, d’entraver l’accès aux marchés, de décourager l’entreprenariat. Ces effets sont plus coûteux sur des marchés mondiaux dans la mesure où le cadre réglementaire et administratif influe sur la compétitivité des entreprises.

L’analyse de la bureaucratie et de la paperasserie associée a fait naître le concept de « red tape » applicable à des nombreuses économies du monde. Red tape35 correspond à une régulation excessive, les conformités rigides aux règles formelles redondantes et est associée à la réalisation d’un grand nombre de papiers inutiles, à l’obtention de nouvelles licences et à l’approbation d’innombrables comités. Autrement dit, les exigences administratives et les réglementaires lourdes et inutiles constituent les principaux déterminants de la red tape. Généralement utilisé pour analyser les administrations, ce concept est également pertinent pour d’autres organisations comme les corporations. Une régulation excessive de la part des administrations est fréquemment associée à haut niveau de corruption (Goel, 2008). L’analyse économique de la red tape et de son lien avec la corruption est proposée par Banerjee (1997), qui analyse le fonctionnement de la bureaucratie en général. L’auteur explique comment le renforcement de la red tape par les bureaucrates est dans le but d’augmenter les pots-de-vin qu’ils peuvent extorquer. Un exemple pour illustrer le concept et son lien avec la corruption : à la fin des années 1990, afin d'ouvrir un magasin de bijoux en Russie, on devait répondre à toutes les exigences de police et de sécurité contre les incendies. La police a besoin que toutes les fenêtres soient couvertes de filet en acier. Cependant, puisqu'un magasin de bijoux est un endroit public, le département de feu exige que les fenêtres servent de sorties de secours

32 _{Dépêche du 02/07/2009 sur http://www.transparence-france.org/}

33 _{Billette A. “En Russie, la lutte anticorruption sourit aux bakchichs”, Le Monde, 03/08/2010} 34

Nombreux classement sont désormais proposés par des IFI et agences d’analyses des risques. Le classement

Doing Business du groupe de la BM a désormais acquit une notoriété indéniable

faciles. En pratique, il est impossible de satisfaire ces deux règlements, la seule solution (acceptée et attendue) est de donner un dessous de table.

D’après l’enquête de l’OCDE (2002), dans les onze pays membres étudiés, les coûts administratifs liés au respect de la réglementation représentent en moyenne 4% du chiffre d’affaires annuel des entreprises et 3% du PIB. Pour l’essentiel, les coûts administratifs sont liés au respect des réglementations fiscales (46%) et de l’emploi (35%). Les problèmes sont particulièrement aigus pour les PME et 80% d’entre elles estiment que le respect de la réglementation relative à l’emploi a un impact négatif sur leur performance. Les entreprises se montrent très critiques à l’égard des réglementations concernant leur gestion, leur souplesse, leur efficacité, la compréhension et la prévisibilité des changements.

La Banque Mondiale met à disposition des données objectives sur les conditions administratives et la réglementation des affaires à travers le monde. Le projet Doing Business36 mesure annuellement, depuis 2004, la réglementation des affaires dans près de 180 pays et établit un classement général sur la facilité de faire les affaires à partir de la moyenne des scores obtenus dans dix domaines couverts par le projet. Le trio « gagnant » de ce classement en 2009, c’est-à-dire les pays où il est le plus facile de faire des affaires sont Singapour, la Nouvelle Zélande et les États-Unis. Des positions intéressantes sont à remarquer comme la 15e place pour la Géorgie bien devant la France ou l’Allemagne ou encore le bond en avant de l’Azerbaïdjan passant de la 97e

place à la 33e entre 2008 et 2009 (grâce aux réformes couvertes dans sept domaines sur dix). En fin de classement, on retrouve surtout des pays d’Afrique sub-saharienne mais aussi le Vénézuela (174e) ou l’Afghanistan (162e). Les indices établis par Doing Business prennent en compte le temps passé à remplir les procédures administratives. Ainsi il faut 20 fois plus du temps au Brésil et au Vénézuela pour ouvrir une entreprise qu’aux États-Unis, 130 fois plus du temps pour transférer une propriété en Slovénie qu’en Lituanie, plus de 30 ou 40 fois plus du temps pour payer les impôts respectivement en Ukraine ou au Brésil qu’en Suisse.

Dans l’édition du BEEPs de 2005, BM et BERD proposent des informations détaillées sur le climat des affaires dans les pays en transition et plus particulièrement sur la régulation et la red tape. Près de la moitié des firmes dans les pays en transition déclarent que l’incertitude concernant la régulation est l’un des problèmes les plus importants (deuxième après l’imposition fiscale). BEEPs donne un indicateur de « time tax » qui représente le temps qu’ont passé les manageurs à traiter avec les diverses administrations durant les douze derniers mois. En 2005, en moyenne, dans les pays en transition 6% de leur temps était consacré aux administrations, le chiffre est en baisse depuis 2002 surtout dans les PECO, mais stagne dans les pays de la CEI où ce temps est proche de 10%. La régulation et les incertitudes à son sujet constituent un obstacle majeur pour faire les affaires confirme la majorité des répondants, le problème souligné par plus de 70% des sondés en Géorgie, Kirghizstan, Roumanie ou Pologne. D’une manière générale, les sondés rapportent que les paiements non officiels sont fréquents dans ces même pays. En effet, 70% des firmes

36 _{www.doingbusiness.org}

Nombre de procédures pour commencer un business et niveau de corruption associé

interrogées au Kirghizstan déclarent des paiements inofficieux, 62% en Russie, 48% au Kazakhstan, plus de 30% en République tchèque ou en Roumanie.

1.2.1.3. La création des files d’attente et la raréfaction des biens publics

Toutes les interactions avec le public pour tout acte administratif ou l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire de récompenser / sanctionner deviennent monnayables et passibles de transactions occultes. Une relation de corruption entre le pouvoir public et le citoyen s’établit lorsque le pouvoir fournit aux citoyens des prestations (autorisations, documents d’état civil, etc.) de manière illégitime; ou lorsque le pouvoir, dans l’exercice de ses fonctions de limitation et de régulation, contraint illégalement le citoyen à partager ses ressources avec l’État (prélèvements en tout genre ou amendes). La petite corruption résulte donc des relations entre les usagers et les services publics où les bureaucrates extorquent des pots-de-vin pour faire leur travail. Toutefois, la petite corruption est utilisée non seulement pour faciliter l’accès aux services légitimes mais aussi comme principal instrument pour obtenir de faux documents, permis ou autorisations.

La création du service public entraîne une demande croissante. Dans une situation de faible offre de biens et services publics (fréquente dans les pays en développement et émergents), de longues files d’attente se créent pour le demandeur. Une telle situation est typique d’une économie de pénurie, telle qu’on a pu en connaître en URSS, où il existe un déséquilibre entre l’offre et la demande des biens et services et où la régulation se fait par les quantités. Les fonctionnaires sont en charge de la gestion des biens et des services déficitaires, bénéficiant ainsi d’une position monopolistique avantageuse. La rareté qui en résulte peut être réelle ou artificielle. Profitant de leur pouvoir discrétionnaire, les bureaucrates peuvent créer la rareté en instituant un goulot d’étranglement dont la conséquence immédiate est l’allongement de la file d’attente. Un réaménagement de la gestion de la file d’attente peut alors se faire de manière illégale. Lorsque l’usager, le demandeur du service public, dispose d’un solide pouvoir d’achat, il peut être amené à proposer un pot-de-vin à l’agent dépositaire de l’autorité publique en charge de l’offre des biens et services publics en vue de contourner la file d’attente. Généralement, plus les files sont importantes et plus le bien est indispensable (un logement, l’accès à l’eau, une ligne téléphonique, une place à l’hôpital, etc.), plus les agents économiques seront prêts à payer un surprix pour accéder au privilège. Alors, le fonctionnaire étant en situation de monopole pour vendre les services gouvernementaux peut réduire la quantité du service en remettant à plus tard l’acte ou en refusant d’offrir le service. Pour accélérer et faire aboutir la procédure, l’agent économique est amené à payer un pot-de-vin au bureaucrate. Les témoignages de cette petite corruption sont classiques dans les pays en développement et émergents. Disposant d’un pouvoir discrétionnaire, l’agent public peut déterminer le choix du bénéficiaire des services et biens publics en fonction du pot-de-vin offert. C’est le cas de figure des entreprises d’État gérant des rentes de situation. Ainsi, la mise en place d’une ligne téléphonique ou d’un branchement électrique devient l'occasion d’un acte de corruption, car il n’existe pas d’entreprises concurrentes susceptibles de satisfaire la demande. Obtenir rapidement un document d’état civil (légitime ou pas), assurer des soins corrects à ses proches, mettre son enfant dans une école de prestige, accéder au logement social, etc., les exemples ne manquent pas. Offrir des pots-de-vin pour accéder aux services publics est une pratique fréquente pour une grande majorité de répondants d’anciens pays communistes comme la Lituanie, la Roumanie, la Russie et la Serbie (BMC, 2005, p.15). En Ukraine, plus de 80% des personnes interrogées se sont dites concernées.

Le Baromètre Mondial sur la Corruption de TI recense chaque année les cas de la petite