Les contournements de la réglementation

La régulation publique des activités des entreprises et des citoyens emprunte de nombreux canaux et crée donc de nombreuses possibilités pour les fonctionnaires d’extorquer des pots- de-vin. La moitié des firmes en Azerbaïdjan ou en Roumanie payaient des sommes additionnelles en 1999, et même si ce nombre a reculé au début des années 2000 dans la majorité des pays en transition, plus de 40% des firmes étaient concernées en Russie, Géorgie ou Kirghizstan en 2002 (D.Treisman, 2005). Selon le rapport de la BM sur le climat des affaires en 2005, payer des pots-de-vin pour obtenir quelque chose des administrations est une chose assez fréquente à travers le monde. Les pots-de-vin sont versés fréquemment déclarent 98% des entreprises du Bangladesh, 82,4% des entreprises du Kirghizstan, 81,5% en Géorgie, 78% en Russie et 55% en Chine (WB 2005, p.246). Selon la même étude, en moyenne on consacre à la corruption 4% des revenus des ventes. Ce chiffre s’élève à près de 10% dans des pays pétroliers comme l’Azerbaïdjan ou l’Algérie, ainsi que dans de nombreux pays d’Afrique. Du côté des citoyens, selon le Baromètre Mondial sur la corruption, 10% des répondants ont admis qu'un membre de leur foyer avait payé un pot-de-vin au cours de l’année écoulée. Pour quatre personnes sondées sur dix qui avaient versé des pots-de-vin, les

paiements s’établissaient, en moyenne, autour de 10 % de leur revenu annuel (BMC, 2009, p.12). Les pays les plus concernés par l’expérience de la petite corruption sont des pays post- conflit (Sierra Leone 62% des répondants, Irak 44%), l’Afrique subsaharienne (Liberia 87%, Cameroun 55%) et les États nouvellement indépendants (Azerbaïdjan 46%, Russie 31%). Ce rapide envol permet de saisir l’importance de la corruption administrative à travers le monde. Au vue de ces données, on est frappé de constater que les pays à haut niveau de revenus sont moins concernés par ce type de corruption.

Obtenir des autorisations des inspections, acquérir des licences ou des permis, bénéficier des services publics (téléphone, électricité), etc. sont des occasion fréquentes pour que la corruption bureaucratique apparaisse et que les entreprises versent un pot-de-vin afin d’accélérer ou de contourner la procédure. Dans le cas de la petite corruption, les citoyens offrent un pot-de-vin pour accéder aux biens et aux services publics. En effet, les économies de temps et de contournement de la réglementation sont les principaux motifs de la corruption administrative où un pot-de-vin est offert à un fonctionnaire. Il s’agit ici d’accélérer la prestation de services rendus par l’État – et par l’État seulement – en payant plus cher que le prix qu’il fixe à tous pour les rendre. Les pots-de-vin peuvent permettre d’obtenir plus vite l’autorisation de pratiquer des activités légales mais aussi pour cacher les activités illégales, éviter les nombreuses procédures qui nuisent à la compétitivité ou se livrer à une concurrence déloyale ou pour enfin accéder à ce qu’on a droit quand c’est un avantage ou au contraire l’éviter lorsque c’est une punition.

Selon les résultats de BEEPs-at-Glance qui récapitule les résultats de l’étude de 2002 et 2005, les entreprises pointent les services fiscaux et douaniers ainsi que les services de délivrance des licences et permis comme les secteurs où la corruption est la plus fréquente. BEEPs n’étant une étude que sur les pays en transition, d’autres enquêtes (WBES ou les analyses régionales de TI) et nos propres sondages confirment la tendance d’après laquelle ces secteurs sont les plus sensibles à la corruption. Nous commençons cette section par la présentation des pratiques de corruption lors de la délivrance des services publics aux entreprises. Nous décrirons ainsi la corruption lors de l’obtention des diverses licences et permis, puis la corruption lors du commerce international et enfin, la corruption dans les services fiscaux. Selon les sondés du BMC, le système judiciaire et les services de l’ordre sont les institutions auxquelles les répondants ont le plus de chances de verser un pot-de-vin. Si la police se fait corrompre surtout par des citoyens, la corruption judiciaire – influence indue sur l’impartialité du processus judiciaire – est pratiquée par les citoyens, les entreprises et même les hommes politiques. Les mécanismes de ce type de corruption transversale seront présentés dans un deuxième temps. Nous terminerons cette section avec une présentation des pratiques les plus fréquentes de la petite corruption touchant les citoyens dans leur vie quotidienne.

1.2.2.1. Le business à tout prix

L’ouverture d’un commerce, la construction d’un immeuble, l’obtention d’une licence d’exploitation etc. sont presque partout des monopoles d’État. Ce sont alors autant de terrains pour la corruption dès que ce monopole est combiné au pouvoir discrétionnaire des fonctionnaires et à l’absence de responsabilité civique de ces derniers. Au niveau national, l’obtention de licences et le traitement avec le fisc sont les secteurs qui sont dénoncés comme les plus touchés. Ce sont tous ces cas de la corruption où l’entreprise paie un pot-de-vin pour obtenir une licence/autorisation/permis à laquelle elle n’aurait pas le droit ou qu’elle n’obtiendrait pas dans les délais et conditions qu’elle se fixe. Dans de nombreux pays en développement, cette situation est souvent créée à l’initiative de l’administration et c’est pourquoi on parlera plus souvent d’extorsion. L’évasion fiscale, en soudoyant les fonctionnaires, est une pratique très répondue à travers le monde, y compris dans les pays occidentaux. La corruption, pour fausser la concurrence sur les marchés, mobilise des

opérateurs plus ou moins importants en fonction du marché, et, de ce fait, dépasse très souvent les frontières nationales.

Obtention des licences et permis

L'existence de règlements et d’autorisations donne le pouvoir de monopole aux fonctionnaires qui doivent autoriser ou inspecter les activités. Ces fonctionnaires peuvent refuser les autorisations ou simplement bloquer une décision pendant des mois voire des années. Ainsi, ils peuvent utiliser leur pouvoir public pour extorquer de l'argent à ceux qui ont besoin d’autorisations ou de permis. Dans certains pays, la corruption peut passer par des intermédiaires, des facilitateurs. Le fait que, dans certains cas, les règlements soient opaques ou ne soient même pas accessibles au public, ainsi que le fait qu’une autorisation ne puisse être obtenue qu'auprès d’un bureau ou d’une personne spécifique donne aux fonctionnaires un grand pouvoir discrétionnaire et une bonne occasion d’extraire des pots de vin.

Selon le Baromètre mondial de la corruption, les services d’enregistrements et de délivrance des permis sont vus comme corrompus par près de 35% de la population mondiale, chiffre en progression depuis plusieurs années. Avant 2009, ce secteur constituait le second secteur le plus corrompu (après la police), avec plus d’un dixième des sondés qui, suite à un contact avec ces services, ont dû payer un pot-de-vin. Dans les pays d’Afrique, plus de 45% des sondés, et pas moins de 32% dans les pays de la CEI (Russie) et d’Asie Pacifique (Inde, Indonésie) ont dit avoir payé des pots-de-vin aux services de ce secteur en 2007. La délivrance des licences et des permis est vue comme un problème pour faire des affaires selon un tiers des entreprises ayant répondu au WBES en 2000 ou au BEEPs en 2005. D’ailleurs, ce secteur constitue un obstacle pour le business pour plus de la moitié des répondants du WBES en Italie et en France. La corruption est alors fréquente dans ce secteur public ; plus de 20% des répondants le confirment dans les pays de la CEI (27% en Russie ou 30% au Kirghizstan) et plus de 15% dans les pays d’Europe du sud-est. La section « Entreprise survey37

» du groupe de la BM fournit des statistiques sur le pourcentage des firmes obligées de donner des cadeaux ou des paiements officieux pour obtenir une licence d'exploitation. L’Asie du sud (24% des firmes) et l’Afrique subsaharienne (19,4%) sont les régions les plus touchées. Parmi les vingt pour cent des économies où ce phénomène est le plus important, on retrouve les grands pays émergents comme le Mexique (63% en 2006), l’Inde (52,5% en 2006) ou la Russie (23% en 2009), ainsi que plusieurs pays de la CEI comme l’Ukraine (37%), l’Azerbaïdjan (34,5%) ou le Kazakhstan (30%).

À regarder de plus prêt, le secteur de la construction est souvent le plus touché. L’entreprise du bâtiment doit remplir une série de procédures pour être conforme aux normes en vigueur. Ces procédures comprennent en général le dépôt des documents requis par l’administration pour un projet ; l’obtention des permis, les autorisations, les licences et certificats demandés ; satisfaire aux critères des diverses inspections, un raccordement aux services publics et enfin, faire enregistrer une propriété. Dans le secteur de la construction, la Russie, l’Ukraine ou le Kazakhstan se sont fait régulièrement classer en bas de l’échelle de l’indice de Doing Business : depuis 2004, la Russie fait partie des dix pays où il est le plus difficile d’obtenir des licences de construction. Dans l’édition de 2009, portant sur 181 pays, on retrouve la Russie à la 180e place, l’Ukraine à la 179e, la Chine 176e et le Kazakhstan 175e. Selon les classements du Doing Business concernant l’octroi des licences de construction, la Russie, le Kazakhstan et l’Ukraine font partie des cinq pays les plus mal classés depuis déjà plusieurs années. Selon BEEPs 2005, en moyenne, la corruption est vue comme fréquente pour l’obtention des autorisations des inspections pour 15% d’entreprises et pour 10% des firmes

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pour être accordé aux services publics (téléphone, électricité). Plus particulièrement, la corruption des inspecteurs est fréquente pour 25% des entreprises ukrainiennes et russes. Paiement des impôts et autres taxes

Les pots-de-vin peuvent servir à réduire le montant des impôts ou d’autres redevances prélevées par l’État sur les entreprises et les particuliers. Le paiement des impôts et autres taxes repose sur des lois plus ou moins claires et nécessite plus ou moins de contacts avec les fonctionnaires. Certaines situations sont susceptibles d'entraîner des actes de corruption, comme lorsque les lois sont difficiles à comprendre et peuvent être interprétées différemment ou lorsque le paiement des impôts exige des contacts fréquents entre les contribuables et les administrations fiscales (Tanzi, 1999). L’efficacité et la qualité de la bureaucratie – en termes de salaires des agents publics et de leurs compétences –, la transparence des procédures et l’impact du contrôle sont déterminants pour le niveau de la corruption dans les services fiscaux (pas uniquement, bien sûr). Le pouvoir discrétionnaire des administrations se retrouve dans les décisions telles que celles liées à la fourniture d'incitations fiscales, la détermination des obligations fiscales, la sélection des audits, les contentieux, et ainsi de suite.

Doing Business recense l’ensemble des taxes, impôts et cotisations pour une firme moyenne, il évalue également les démarches administratives nécessaires à leur paiement et propose ainsi le classement des pays selon la facilité de paiement des impôts. Dans cette catégorie, les Maldives sont en première position depuis plusieurs années. Il n’est pas surprenant de trouver dans le top dix l’Irlande, Hong-Kong et Singapour, le reste du top dix étant occupé par les pays du Moyen Orient comme les Émirats, l’Arabie saoudite, Oman ou le Koweït. Les tendances dans le classement sont les mêmes depuis l’existence de l’indice autant en haut qu’en bas. En bas du classement, la Biélorussie et l’Ukraine occupent les dernières positions à côté des pays d’Afrique (Congo, Centrafrique) et d’Amérique latine (Vénézuela, Bolivie). Dans les pays en transition, les administrations du fisc sont vues comme un problème pour faire du business par la moitié des firmes en moyenne, et 20% des firmes déclarent que la corruption est fréquente dans ce service public (BEEPs 2005). Entreprises survey donne les tendances internationales. Près de 40% des entreprises sont concernées par la corruption dans les services fiscaux en Asie d’Est-Pacifique, et 28,3% en OCDE comme en Asie du sud (28,2%). Plus de la moitié des firmes témoignent que les paiements informels sont attendus par les agents du fisc en Grèce (56%) ou en Inde (52,3%), plus de 40% en Chine, Azerbaïdjan ou Kirghizstan, plus d’un quart des entreprises au Kazakhstan (25%) ou en Ukraine (28,3%). En Russie (2009), 17,44% des firmes déclarent avoir été confrontées à la corruption dans le fisc. Ceci est peut-être le plus révélateur des traitements préférentiels dont jouissent les plus grosses entreprises contribuables plutôt que d’une part relativement faible des entreprises concernées. Cette forme de corruption est déclarée comme minime ou absente dans les PECO membres de l’UE : Estonie, Slovénie, République tchèque ou encore la Hongrie.

Réglementation transfrontalière

Peu de pays dans le monde ne sont pas insérés dans le commerce international, mais la qualité de cette insertion varie d’un bout à l’autre. Par nature, l’État détient le monopole du contrôle des relations avec l’extérieur. Ainsi, en plus de la régulation et de la taxation des firmes nationales, le gouvernement régule et taxe les marchandises à la frontière et les firmes étrangères. Outre les objectifs des revenus douaniers, les politiques dans ce domaine sont souvent motivées par les préférences des entreprises locales qui font face aux pressions concurrentielles. Dans les pays en développement, le coût des exportations de produits manufacturés (coût de traitement avec les douanes et coût des transports terrestres) dépasse le coût des droits de douane imposé dans l'Union Européenne ou les États-Unis (Doing Business Report 2006, p.54). Les tarifs douaniers eux-mêmes sont plus élevés dans les pays en

développement de près de 13% (BM, WDR 2005, p.111). Lorsque les douanes sont mal administrées, des coûts encore plus significatifs peuvent être imposés aux entreprises engagées dans le commerce international.

Les formalités administratives (red tape) sont évaluées à plus de 10% de la valeur des exportations dans les pays en développement, en Géorgie par exemple, les coûts commerciaux représentent 14% de la valeur des exportations (Djankov et al., 2006). Plus le processus d’exportation ou d’importation est laborieux, moins grande est la probabilité qu’un entrepreneur soit capable de toucher sa clientèle à temps. Cela nuit à la capacité de développement des entreprises et à la création d’emplois. L’étude de Djankov et al. sur 126 pays évalue la perte liée aux délais d’exportation à 1% du commerce pour chaque jour supplémentaire. Pour les produits agricoles périssables, le coût s’élève à près de 3 % du volume des transactions pour chaque jour (idem). Sadikov (2007) révèle que pour chaque signature supplémentaire qu’un exportateur doit obtenir, le volume d’échange baisse de 4,2%. Dans de nombreux pays en développement et émergents, la corruption est un problème majeur dans l'administration douanière. En effet, la red tape dans les services de douane est associée à davantage de corruption (DBR, 2006 p.59).

Les bureaucraties des douanes constituent un bastion de la corruption. Les fonctionnaires peuvent, en retardant les traitements, imposer des coûts élevés pour les importations, en forçant ainsi les entreprises à recourir à la corruption afin d’accélérer les procédures. Bien que les licences d'importation ne soient pas nécessaires dans de nombreux domaines, dans la plupart des pays, les pots-de-vin sont monnaie courante lors du traitement avec les administrations de douanes. Doing Business procède à une évaluation des conditions administratives en matière d’exportation et d’importation, ainsi que du nombre de documents requis, du délai et du coût associés (à l’exception des droits de douane). Les procédures administratives les plus contraignantes pour le commerce extérieur sont dans les pays d’Asie centrale, où le Kazakhstan et le Kirghizstan sont les derniers du classement de l’indice du commerce transfrontalier depuis plusieurs années (l’indice est fourni depuis 2006). Selon BEEPs 2005, près de 15% des entreprises kazakhes témoignent que des pots-de-vin sont nécessaires pour traiter avec les douanes (60% desexportations sont des hydrocarbures), elles sont près de 30% au Kirghizstan. Plus généralement, dans les pays en transition, la régulation transfrontalière et douanière est pointée par 25% des entreprises comme un problème pour faire des affaires. Dans ces pays, la corruption est qualifiée de fréquente pour ces services par en moyenne 15% des entreprises.

De nombreuses études économétriques se sont penchées sur la question du lien entre la corruption et la réglementation du commerce international. En étudiant la question, Kauffman et Wei (1999) développent même la théorie du pot-de-vin efficient (efficient grease payment) face au problème de la red tape. D’après Wei (2000b), un pays « naturellement plus ouvert », selon sa position géographique et sa taille, connaît des niveaux de corruption plus faibles. Ce type d’études cherche généralement à démontrer qu’une plus grande ouverture commerciale réduit la corruption car elle renforce la concurrence. Gatti (2004) analyse le lien entre les barrières au commerce international, le flux des capitaux et la corruption ; il suggère que le principal impact des barrières commerciales sur la corruption passe par la collusion entre les individus et les fonctionnaires des douanes. Dutt (2009) analyse comment une réglementation protectionniste renforce la corruption bureaucratique. Certains auteurs (Knack, Azfar, 2003) ont toutefois montré que le lien avec l’ouverture commerciale (réduction des tarifs et contraintes) disparaît en affinant la variable corruption.

Toutefois, il est pratiquement impossible d’exporter vers certains pays du monde sans « arroser » les douaniers. Face à de longs délais et retards, ainsi qu’à de fréquentes demandes de pots-de-vin, de nombreux commerçants évitent simplement les douanes. Au lieu de cela,

ils passent les marchandises clandestinement. Les recettes de l’État alors sont très faibles à cause de l’existence de cette contrebande. Ceci expliquerait, d’après les auteurs du Doing Business Report 2007 (p.46), la faible part des recettes douanières dans les budgets géorgien ou égyptien. Au-delà des fonctionnaires des douanes, l’argent peut être utilisé également pour influencer la politique économique en elle-même. Par exemple, au Nigeria, le régime politique du début des années 1980 résistait aux réformes demandées par le FMI car le système des licences d’importation était une grande source de profits et de patronage38

. 1.2.2.2. La manipulation de la justice

Même si généralement, à travers le monde, c’est la corruption politique qui semble la plus importante dans l’esprit des sondés, la corruption judiciaire vient toujours ensuite, bien devant les autres pratiques de la corruption bureaucratique. Ce sont surtout les juges et les avocats qui sont le plus associés à la corruption judiciaire. Par ailleurs, ces dernières années, il y a de plus en plus de sondés qui qualifient le système légal et judiciaire de corrompu (accroissement de 10% depuis 2004, pour atteindre la majorité des sondés dans le monde). La corruption judiciaire désigne toute influence indue sur l’impartialité du processus judiciaire, par tout acteur du système judiciaire. La corruption judiciaire s’étend des activités antérieures aux procès à l’application finale des décisions de justice par les huissiers, en passant par toutes les étapes de la procédure et du règlement judiciaires. La corruption judiciaire se traduit par des actes ou des négligences qui constituent un abus de l’autorité publique à des fins personnelles pour les employés des tribunaux, et qui ont pour conséquence la délivrance de décisions de justice injustes et abusives. Ces actes comprennent le versement de pots-de-vin, le chantage, l’intimidation, le trafic d’influence et l’abus de procédures judiciaires à des fins privées. La corruption judiciaire se présente donc principalement chez des juges qui réclament des pots- de-vin à l’égard de certains verdicts ou des avocats qui dépouillent leurs clients. Refusant aux victimes et aux accusés le droit fondamental à un procès juste et impartial, la corruption fragilise la justice. Pour être sûr que le tribunal rend un jugement équitable, il faut donner un pot-de-vin à quelqu’un selon 71% des sondés par BMC 2006 en Albanie, 62% en Moldavie ou au Nigeria, 53% au Mexique. Quant à la question « Qui faut-il corrompre ?», les répondants, à travers le monde, désignent généralement dans l’ordre les juges, les avocats et la police.

L’administration de la justice

La corruption dans le système