Nous démontrons dans cette première sous-section le rôle central que jouent les demandes des employeurs du secteur informatique dans la libéralisation que connait le programme H-1B dans la fin des années 1990. Selon notre analyse, cette influence peut être observée à deux niveaux distincts : les demandes des employeurs sont tout d’abord un facteur de fixation de l’agenda (agenda setting) du Congrès fédéral, au moins jusqu’à ce que l’administration W. Bush affirme sa préférence pour une réforme générale de l’immigration
(2.1.1.). Elles définissent aussi le contenu de la réforme, en raison de l’existence d’un biais
pro-patronal dans le processus d’émergence des préférences collectives d’admission de
travailleurs qualifiés (2.1.2.).
2.1.1. La fixation de l’agenda des réformes du programme H-1B par les employeurs du secteur informatique
L’importance prise par le programme H-1B comme enjeu politique depuis le milieu des années 1990 contraste fortement avec son inexistence (relative) antérieure. Pendant les débats de 1995/96 sur l’IIRIRA, la forte croissance des admissions H-1B, éclipsée par celle de la population étrangère en situation irrégulière, passe donc inaperçue. Comme le remarquait L. Lowell en 2000, « le débat américain sur l’immigration s’est centré sur la population
192
« la discussion sur les immigrants qualifiés temporaire n’a émergé que depuis quelques
années » (L. Lowell, 2000, p. 33.). Ce débat se conclut à deux reprises par l’adoption de
réformes du programme : en 1998 avec l’ACWIA puis en 2000 avec l’AC21. Au contraire de l’IIRIRA, les externalités économiques du programme pour les facteurs de production
domestique priment en tant que facteurs causaux de l’offre de réforme120.
En effet, la « prise de conscience » des législateurs de la nécessité de réformer le programme H-1B s’explique par l’insatisfaction exprimée à son égard par les associations représentant tant les employeurs que les travailleurs du secteur des hautes technologies. Cette
préférence commune pour l’apport de modifications au programme H-1B est générée par la même cause, c'est-à-dire la croissance de ses admissions jusqu’au seuil maximal imposé par les quotas annuels. En revanche, les demandes de ces deux groupes révèlent leurs préférences diamétralement opposées de réforme du programme. Il existe donc un conflit capital-travail latent à propos du programme H-1B.
L’expression croissante de mécontentement de la part des organisations
représentatives des travailleurs du secteur informatique dérive directement de l’intensification
du recours aux travailleurs H-1B. Fortement critiques de la thèse de pénurie de main-d’œuvre,
elles mettent en avant l’absence de contrôles des conditions d’obtention du visa pour
expliquer son succès auprès des employeurs. En d’autres termes, l’importation par les
entreprises de sous-traitance d’une main-d’œuvre étrangère facilement exploitable de par son
statut non résidente dégraderait les rémunérations du secteur. Elle causerait également une
discrimination à l’égard des travailleurs américains, plus coûteux et plus à même de se
plaindre en cas de conditions d’emploi abusives.
En d’autres termes, les organisations salariales n’attaquent pas la légitimité première du programme, à savoir l’admission de travailleurs fortement qualifiés, mais plutôt son
supposé dévoiement. Cette affirmation peut être justifiée par l’observation des stratégies de
médiatisation des critiques syndicales : celles-ci recourent à des cas spécifiques d’exploitation
prêtant à généralisation et à la multiplication de sites internet dénonçant ses abus supposés. Cette stratégie questionne donc le programme H-1B non comme instrument d’admission des
« meilleurs et des plus brillants », mais pour l’existence parallèle de travailleurs H-1B servant de « serfs high tech » à certains employeurs américains (M. Smith, 1996).
120
En d’autres termes, l’offre de réforme du programme H-1B ne s’explique pas selon nous par un agenda
193 De plus, ces critiques syndicales du programme H-1B ne convergent pas vers une demande de réforme clairement identifiable. En effet, la représentation des travailleurs du secteur des hautes technologies, éclatée et souvent indépendante de l’AFL-CIO, est un obstacle à la formation d’une préférence univoque. Les organisations affiliées à l’AFL-CIO sont généralement favorables à un accroissement des dispositifs de protection des travailleurs temporaires. Néanmoins, d’autres associations professionnelles indépendantes, -comme la
Programmers’ Guild ou l’American Engineering Association –peuvent revendiquer une
suppression pure et simple du programme. Cette demande occupe une place majeure dans leurs revendications, comme cela peut être illustré par la consultation de leurs pages internet respectives. On trouve enfin un nombre très élevé de sites spécialisés particulièrement
vindicatifs à l’égard du programme H-1B créés par des individus, ou des groupes peu structurés.
Ces demandes syndicales auraient eu probablement peu d’écho en l’absence d’une
croissance parallèle des demandes de réforme des employeurs. En effet, ces derniers sont confrontés à la réalité des quotas annuels de visas H-1B : le nombre maximal d’admissions, fixé depuis 1990 à 65 000, est atteint pour la première fois au cours de l’année 1997. Cette situation, appelée à se répéter au cours des années suivantes, conduit alors au lancement d’une
campagne des employeurs en faveur de l’accroissement des quotas. Cette activité de lobbying
est en premier lieu de dimension sectorielle : elle émane d’associations telles que le
Technology Network rassemblant de nombreuses firmes et start-ups de la Silicon Valley. La puissance de cet influent lobby économique est politiquement renforcée par sa capacité à réactiver des coalitions comme l’American Business for Legal Immigration, préalablement
formées pour valoriser les intérêts des employeurs à l’occasion des réformes de l’immigration
de 1990 et 1996.
La campagne de pression du secteur des hautes technologies mélange plusieurs instruments (G. Freeman et D. Hill, 2006). Elle légitime tout d’abord l’appel à un
accroissement des quotas par la publication régulière de rapports prédisant la perpétuation
d’une pénurie de main-d’œuvre dans le secteur informatique pour les années à venir. Des risques allant de l’incapacité d’éviter le «bug de l’an 2000 » à l’occurrence massive de
délocalisations vers des pays disposant d’une force de travail plus abondante que les Etats-Unis sont alors évoqués. Cette médiatisation des demandes des employeurs du secteur informatique est aussi complétée par un financement adroit des campagnes des représentants
194
américains alors que les élections législatives de 1998 approchent (C. Marinucci et J. Wildermuth, 1998).
Cette campagne de lobbying menée par les employeurs est déterminante pour
comprendre l’inscription d’une réforme des quotas du programme à l’agenda législatif du
Congrès. De fait, le principal résultat de la réforme ACWIA en 1998 est une augmentation temporaire du nombre de visas proches disponibles : 85 000 en 1998, 95 000 en 1999, 105 000 en 2000 et 115 000 en 2001. Ce rôle déterminant des quotas dans la programmation des réformes du programme H-1B est confirmé à nouveau en 2000. La première extension des quotas de travailleurs H-1B consentie par le Congrès s’avère rapidement insuffisante pour
satisfaire la croissance de la demande pour cette main-d’œuvre. Le quota de 115 000 admissions H-1B est épuisé dès juin 1999, soit trois mois avant la fin de cette année fiscale121.
L’anticipation d’une répétition de cette situation conduit l’industrie des hautes technologies à
renouveler ses efforts de lobbying, pour une nouvelle extension des quotas de visas H-1B. Il parvient à nouveau à ses fins avec l’adoption de l’AC21 en 2000.
Les années suivant le vote de l’AC21 s’accompagnent d’une relégation du débat sur le
programme H-1B à un rang secondaire. Seules deux modifications mineures du programme sont adoptées122. Cette situation est facilement cohérente avec l’hypothèse d’un biais du processus de réforme en faveur des employeurs jusqu’à la fin 2003. En effet, la crise qui
121
Et cela malgré une erreur technique des services de l’immigration américains qui émettent 21 000 visas H-1B
de plus que le plafond fixé par l’ACWIA en 1999.
122
La première est l’adoption du projet de loi H-1B Reform Act, voté par le Congrès peu avant les élections présidentielles et législatives de 2004. Cette réforme créée un quota complémentaire de 20 000 visas H-1B
réservés aux détenteurs d’un diplôme obtenu dans une université américaine équivalent ou supérieur au Master, portant donc le quota permanent total de travailleurs H-1B annuellement admissible à 85 000. Parallèlement à cette expansion du programme, le projet de loi double le montant des frais destinés à la formation de travailleurs américains désormais de $2000 et pérennise les procédures applicables aux employeurs H1B dependent qui,
-comme le prévoyait l’AC21, -avaient été abolies en 2003 en même temps que l’extension temporaire du quota de
visas. Une autre évolution mineure de la régulation du programme H-1B est l’inclusion de clauses portant sur la
mobilité des travailleurs dans les accords commerciaux signés par les Etats-Unis avec Singapour fin 2003 puis avec le Chili début 2004. Ces deux traités prévoient un accès préférentiel des ressortissants de ces deux pays au programme H-1B, dans une limite de 5 400 visas dits H-1B1 pour Singapour et de 1 400 pour le Chili. Comme le changement de dénomination le suggère, les régulations applicables aux visas H-1B1 sont de plus différenciées des visas H-1B : leur durée de validité est plus courte (18 mois) mais peut être revalidée annuellement un
nombre illimité de fois, Ils ne reconnaissent pas la possibilité d’intention duale. La procédure régulant leur
obtention est en revanche plus rapide, car confiée directement aux Consulats sans être traitée des services
fédéraux de l’immigration. L’inclusion de dispositions portant sur la mobilité transfrontalière dans les accords
commerciaux signés par les Etats-Unis aurait pu s’avérer un vecteur majeur de libéralisation des admissions de travailleurs étrangers aux Etats-Unis. Il faut cependant remarquer que les deux traités commerciaux concernés
concernent des volumes très marginaux d’admissions (quelques centaines en cumulant les deux pays). Surtout, il s’agît d’une initiative de l’administration Bush dont la légitimité s’avère fragile : selon plusieurs sources, le
Représentant d’Etat au Commerce (USTR) Robert Zoellick ne reçut aucun mandat l’autorisant à négocier sur les questions d’immigration de la part du Congrès. Ce dernier se chargea de le lui rappeler et les accords commerciaux avec Singapour et le Chili restent à ce jour les uniques exemples de réformes du programme H-1B conclues à travers des négociations commerciales internationales.
195 frappe le secteur des hautes technologies de la fin de l’année 2000 jusqu’en 2003-2004
entraîne une réduction de l’usage du programme, et ses admissions n’atteignent jamais le seuil légal temporairement élevé par l’AC21. Comme l’indiquait le directeur de l’ITAA, l’un des
principaux lobbys représentatif du secteur des hautes technologies, « la période actuelle n’est pas opportune pour un vote des représentants sur les questions d’immigration. Nous pensons
que l’économie ira beaucoup mieux au printemps [2004]. Il est beaucoup plus facile d’avoir
une discussion rationnelle, basée sur des faits, quand l’économie se porte bien et que le
chômage diminue » (H. Miller in (G. Freeman et D. Hill, 2006, p. 108.)).
L’absence d’initiative majeure sur le programme H-1B est en revanche plus surprenante à partir de 2004. En effet, la condition que nous avons identifiée comme menant à
l’accroissement des efforts de lobbying auprès du Congrès, -c‘est à dire l’atteinte des quotas
H-1B, -est réalisée dès 2004, à peu près six mois avant la fin de l’année fiscale. Elle se
reproduit au cours des années suivantes, les quotas de H-1B étant systématiquement épuisés de 2005 à 2008 quelques semaines voire quelques jours après la date de dépôt des pétitions
adressées à l’US CIS.
De même que la période 1997-2000, la période 2004-2008 se caractérise par la
mobilisation des importantes ressources financières et des capacités d’expertise du lobby du
secteur informatique et de ses alliés en faveur d’un accroissement des visas H-1B. La thématique de la pénurie de main-d’œuvre est à nouveau médiatisée comme élément faisant
obstacle à la compétitivité des firmes américaines sur le territoire américain, comme le
résume l’intervention auprès du Congrès de E. Dickson, représentante de l’United States Chamber of Commerce : « Les Etats-Unis ne peuvent maintenir leur avantage compétitif sans
une offre adéquate de d’ingénieurs de bonne qualité, incluant des immigrants. Les immigrants
créent de la richesse et des emplois pour les américains natifs. […] Si le gouvernement refuse de reconnaître les besoins des marchés, la seule alternative pour les entreprises américaines sera de délocaliser une part croissante de leurs opérations à l’étranger » (E. Dickson, 2003). De façon analogue, plusieurs dirigeants de firmes reconnues comme B. Gates, le dirigeant de Microsoft, se déplacent régulièrement dans l’enceinte du Congrès pour demander un
accroissement des quotas H-1B.
L’explication de l’absence d’une réforme maintenant l’accès des employeurs au
programme H-1B s’explique moins par l’incapacité du lobby informatique à influencer l’agenda législatif du Congrès que par un changement profond de l’approche d’une réforme
196
son élection en 2000 sa préférence en faveur d’une réforme générale de l’immigration, comparable aux grandes réformes historiques du système d’immigration de 1965, 1986 et
1990 par son envergure, au sens ou un seul texte de loi inclut des propositions destinées à répondre aux problématiques de l’immigration illégale et de la régulation des admissions légales permanentes et temporaires.
Cette réapparition d’une préférence du Congrès pour une réforme générale (et non incrémentale) de la politique d’immigration à une conséquence majeure sur la stratégie adoptée par les lobbys pour influencer ses décisions : si les employeurs du secteur informatique continuent à demander une réforme du programme H-1B, ils recherchent pour cela non plus à la faire voter séparément par le Congrès mais plutôt à la faire inclure au sein
de la réforme générale du système d’immigration (R. Pear, 2007). En conséquence, le débat sur la réforme du programme H-1B perd son autonomie dans la vie politique américaine pour
devenir une composante d’un débat sur l’immigration l’englobant.Cette perte d’autonomie du
débat sur le programme H-1B ne justifie pas en soi d’une perte d’influence du pôle business de la coalition du régime de 1965. Elle suggère cependant que ses priorités se déplacent à
partir de 2004 vers le contenu du projet de réforme générale de l’immigration proposée par l’administration W. Bush. Celle-ci contenait, selon L. Lowell, des dispositions équivalentes à une multiplication par cinq des admissions du programme H-1B (L. Lowell, 2006).
2.1.2 Un conflit capital-travail sur le programme H-1B structurellement arbitré par le Congrès en faveur des préférences patronales
La production d’une réforme par le Congrès fédéral du programme H-1B est impulsée par les demandes des employeurs d’accroissement de ses quotas. Néanmoins, le contenu initial des préférences des législateurs est également impacté par l’existence d’un conflit
capital-travail sur ce programme. Comme la suite de cette section le démontre, les négociations législatives se concluent par l’adoption de textes de lois satisfaisant quasi
-exclusivement les préférences patronales, résultat qui confirme l’existence d’un biais au sein
du Congrès en leur faveur. En particulier, ce biais pro-employeurs semble localisé au Sénat, à
l’instar de nos résultats obtenus dans notre analyse de l’IIRIRA.
L’existence de ce biais est particulièrement bien démontrée par le cas de l’ACWIA.
Les négociations législatives à son propos débutent dès le début de l’année 1998, avec la rédaction séparée d’un projet de loi dans chacune des sous-commissions du Sénat et de la
Chambre des Représentants chargées de la législation sur l’immigration. Au-delà de leur commune satisfaction de la requête des employeurs en matière de quotas, il existe
197
d’importantes différences entre ces deux versions, différences qui expliquent le jeu de ping-pong politique qui dure pendant presque une année123. L’analyse de ces différences permet de caractériser le texte du Sénat comme le plus proche des préférences des employeurs. Le texte
de la Chambre des Représentants est plus proche d’un compromis capital-travail124.
Les deux branches du pouvoir législatif favorisent un accroissement temporaire des quotas de visas H-1B, mais divergent en matière de degré d’expansion considéré optimal [Cf. Encadré 6]. Surtout, elles sont en désaccord sur les modifications à apporter à la LCA. La volonté de la Chambre des Représentants de rapprocher pour les body shops cette procédure
de la LC utilisée pour les autres catégories d’admission de travail rencontre la farouche
opposition des lobbys du secteur informatique et de leurs soutiens au Sénat. L’origine des
textes et les avis des membres des commissions laissent présager d’une opposition un Sénat
pro-business à une Chambre des Représentants ou Républicains nativistes et Démocrates proches des syndicats forment une alliance de circonstance. Nous reviendrons sur cette hypothèse dans la prochaine sous-section de ce chapitre.
Les termes du compromis trouvé entre les deux branches législatives du Congrès en
1998 démontrent l’ascendant donné aux préférences patronales de réforme. En effet,
l’adoption du Workforce Improvement and Protection Act par la Chambre des Représentants rencontre deux obstacles. Bien que les deux assemblées souhaitent un accroissement temporaire des quotas de visas H-1B, elles sont en désaccord sur les modifications à apporter à la LCA. La volonté de la Chambre des Représentants de rapprocher pour les body shops
123
J. Hahm en donne probablement la description académique plus détaillée et la mieux documentée (J. Hahm, 1999).
124
Ces deux différences entre les préférences des sous-commissions législatives à l’immigration du Sénat et de la
Chambre des Représentants peuvent s’expliquer par leur composition respective. La préférence du Sénat en faveur d’une forte libéralisation du programme H-1B s’interprète comme un reliquat du débat sur l’IIRIRA de
1996. Comme étudié dans le chapitre précédent, cet épisode entraîne la marginalisation durable du courant le plus anti-immigration du parti Républicain, incarné par A. Simpson. Cet ascendant du courant pro-business du parti majoritaire est illustré par la désignation de son principal adversaire lors du débat de 1996 à la tête de la sous-commission : le Sénateur S. Abraham. La personnalité de ce dernier, connu pour ses positions pro-immigration de travail, est un facteur majeur dans les préférences plus libérales de la sous-commission
Sénatoriale. Elle rencontre également l’assentiment d’une large partie des Démocrates. Reporté favorablement par 12 membres contre 6 (US Senate - Committee on the Judiciary, 1998), l’American Competitiveness Act est adopté par le Sénat par une large majorité bipartisane de 78 Sénateurs. Seuls deux Républicains et dix huit Démocrates votent contre ce projet (Congressional Record, 1998a). Cette préférence pour une forte ouverture à
l’immigration légale qualifiée n’est pas avérée à la Chambre des Représentants. Sa sous-commission, présidée par Lamar Smith, continue d’être dominée par le courant du parti Républicain hostile à l’immigration. Ce fait explique les ambigüités des finalités du projet de loi : en satisfaisant simultanément les préférences de réduction
de l’immigration peu qualifié et les demandes de protection accrue des travailleurs, son contenu permet de
trouver un terrain de compromis entre majorité Républicaine et minorité Démocrate. De fait, 23 des 27 membres de la sous-commission approuvent le contenu du projet de loi en mai 1998. L’adoption du Workforce Improvement and Protection Act par la Chambre des Représentants en séance plénière est cependant repoussée pour trouver un terrain de compromis avec le Sénat.
198
cette procédure de la LC utilisée pour les autres catégories d’admission de travail rencontre la
farouche opposition des lobbys du secteur informatique et de leurs soutiens au Sénat (J. Simons, 1998). Ce n’est qu’au mois de juillet de 1998 qu’un compromis semble émerger des
discussions bicamérales. Ses principaux points satisfont les préférences pro-business du Sénat.
Encadré 6. Les deux axes de divergences des préférences du Sénat et de la Chambre des Représentants
De même que lors du débat sur l’IIRIRA, les commissions parlementaires chargées de la législation sur l’immigration du Sénat et de la Chambre des Représentants ont proposé simultanément deux versions de la future réforme ACWIA du programme H-1B. Contrairement à la réforme Smith-Simpson, le degré de différence entre ces deux textes est tel que la nature de leur relation est plus concurrentielle que complémentaire. Ce constat peut être mis en évidence en analysant deux axes des projets de loi : les modifications apportées aux quotas H-1B et celles concernant la LCA. Cette analyse démontre notamment que